新形势下海洋石油行业安全监管模式探究

王顺红(中海石油(中国)有限公司天津分公司，天津 300450)

0 引言

海洋石油作业所处环境恶劣，现场投资大、风险因素多，事故发生后，受工作性质特殊性影响，人员逃生和救援相较于陆地更加困难，事故发展方向往往会导致严重后果的发生。在2010年的“深水地平线”事件，井喷致使平台力学结构直接破坏，造成平台沉没，致使11人死亡的事故与3个月原油泄漏环境事故的发生，无论客观环境还是企业形象，均造成了严重后果与不良影响[1]。此次事故的发生和政府以及企业对石油开发安全监管不到位存有密切关系，系统上说明了在企业生产过程中实施安全监管对企业的重要性。近年来，油气需求量不断加大，海洋勘探技术的不断进步，使海洋石油作业面对更多不确定因素，对其监管任务将迎来更大的挑战，而监管模式也应随着新形势愈加完善、有效，尤其是2021年颁布的《安全生产法》，对安全监管提出了更加明确的要求，这也是文章的研究重点。

1 中国海洋石油的安全监管机构

美国“爪哇海”号钻井船在南海发生事故后，作为中国海洋石油行业的领军者，中国海洋石油集团公司积极探索行业性的先进安全监管系统性措施，提出通过成立监管机构实施监督管理的做法，将安全监管牢牢落实在管理制度上，以本质安全为最终导向，系统上规避隐患向事故的演化及发生。1985年，经石油部批准，成立海洋石油安全办公室(简称“海油安办”)。2003年，国家安全监管总局正式开始进行了海洋石油领域的全面安全监管，设立海洋石油安全办公室为主要监管机构。先前成立的中海油系统内的安办职能并入国家安全监管总局成立的海油安办，并同时设立中油、石化、海油3个分部，其中海油分部又设立4个监督点，统筹安全事务监管工作。其主要职能在于监督监管渤海、南海的东部和西部以及东海四个区域，各监督点分别位于天津、深圳、上海和湛江。

2 中国海洋石油的安全监管体制

中国海洋石油行业发轫于20世纪60年代，其安全监管体制最初在借鉴国外先进模式的基础上而成立雏形，并在此之后结合国情形成了作业方、第三方与政府监管共同进行的监管模式。上述监管模式构造了中国海洋石油安全监管的总框架，并在此基础上逐步演化至当代模式。

2.1 作业者负责

作业者负责制度要求作业者必须从海上油气田勘探开发系统性结构中按照法律法规和标准规范的要求进行风险分析和作业，严格把控海洋石油开采作业各环节的安全，建立合理的QHSE管理体系和应急预案。

承包商也是作业者管理工作的一部分，作业者在选择承包商之前，必须详细评价承包商能力，并且在作业全过程中按照作业者业主单位的管理要求和体系制度施加管理，确保双方在安全管理上执行一致。

2.2 第三方把关

第三方把关制度主要通过独立第三方发证机构进行。法定检验机构检验内容包括从设计到投产全过程，正式生产后主要对平台上的生产设施，如消防设备、救逃生设备、机械设备等进行定期检验；通过出具检验合格证书实行安全监管。

第三方发证检验机构相较于其他机构其资质要求较高，且在执行监管功能前必通过海油安办的资格审查。目前公认的发证检验机构主要有ABS、LR、DV、BV和CCS等[2]。

2.3 政府监管

政府监管是保障企业安全生产的重要环节。在中国，海油安办是其主要的监管部门，依法监管作业者、承包商及第三方发证检验机构，其监管主要内容[3]，如表1所示。

表1 海洋石油建设项目中“三同时”政府方监管示意表

(1)总体开发方案阶段，(第三方)发证检验机构应依法对生产经营单位的建设项目进行安全预评价，并将安全预评价报告编制后在海油安办备案；(2)设计阶段，发证检验机构对项目设计及安全设计相关文件进行审查，并进行备案；(3)建造阶段，发证检验机构对项目工程建设中各环节作业情况进行检验，并编写检验报告；(4)试生产和安全竣工验收阶段，发证检验机构经过严格检验出具报告通过试生产检查，符合各项规定的验收条件时予以竣工验收；(5)正式生产阶段，海油安办负责颁发安全生产许可证，并负责到期换证等工作。

3 新形势下海洋油田作业安全监管模式

3.1 “三管三必须”责任机制

在政府和企业自身实施监管过程中发现，职责界限不明确是一直存在的问题，《安全生产法》作为安全生产工作的基本法，在2021年新实施的版本中，已经针对此情况进行了详细的阐述：该法中明确了部门监管的责任主体以及安全生产综合监管和行业监管两者之间的关系，明确了执法者的监管内容和职责。“三管三必须”主要内容是：(1)管行业必须管安全。执行监管职能的部门须在其职能范围内，实行安全生产工作总监督负责制度，规避部门间推诿以规避监管盲区。(2)管业务/生产必须管安全。所有责任人同时必须根据各自业务履行安全监管责任。这项规定很明确的说明了企业的安全管理是决策层和管理层共同的职责。“三管三必须”责任机制在明确职责界限的同时，也要求负有监管督职责的部门必须协同管理，信息和资源共享，加强安全监管工作。

3.2 双重预防机制

隐患排查治理是安全管控的第一环，如果隐患不施加控制就会逐渐演变为事件，最后可能会导致事故的发生，产生严重后果。近年来又在隐患排查治理基础上补充了风险分级管控机制，两者结合形成两重防火墙，即双重预防机制[4]，进一步保障了企业的安全生产。

双重预防机制可以明确为一下五个内容[5]：(1)风险识别：全面系统地识别了安全生产过程的风险；(2)风险分级：通过综合评价事故，利用风险分级评价法，确定风险类型和等别；(3)管理和控制风险：据风险类型和等级制定控制措施；(4)风险公告警告：确保现场工作人员了解并且熟悉掌握作业场所和工艺流程涉及的风险，以及如何防范风险和应该采取的应急措施；同时建立风险公告制度；(5)隐患排查治理：企业应根据自身实际生产情况，建立覆盖全员的责任划分制度，并同时建立实行隐患排查自主化体系。风险分级管控主要有三个环节，分别是风险识别、评估和管控，三大环节遵循PDCA原则，共同确保包含风险评估在内的改进过程可持续，并为改进过程中可能出现的错误或偏差提供修正空间。同时，应确保风险识别环节可形成全面辨识的企业风险因素态势感知能力，并在此过程中建立风险因素基础数据库(如图1所示)。为后续的智能化及大数据进一步整合与处理提供数字支持基础。最后，企业在风险评估环节留置引入定量评价工具的空间，为后续沙盘推演、建模预测与非唯象数学模型的构建提供信息支持，形成数字化以至可视化的风险判定准则执行等级划分，从而为更全面直观地制定风险防控措施提供抓手。

图1 双重预防机构建逻辑示意图

4 结语

实践证明，对海洋石油作业实施“作业者负责—第三方把关—政府监督”的安全监管模式，可有效地保障其安全生产，但是在实际工作过程中也存在一定的管控难题。在2021年实施的《安全生产法》中对其中存在的缺陷进行了进一步的规定，“三管三必须”责任机制明确了政府和企业各部门安全监管的责任主体和职责界面，明确了安全监督管理部门的职责，很大程度上避免了责任盲区，同时通过监督企业构建双重预防机制，从根本上提升企业主体、海洋石油作业者的安全管控能力，以不断适应新形势下海洋石油行业发展的要求。