“智慧政府”建设的实践路径

曹宇薇

[摘 要]基于大数据时代背景、治理体系与治理能力现代化的要求、统治行政向服务行政的转变等，“智慧政府”应运而生。上海“两张网”建设通过价值理念转变、政府职能转变、结构优化、流程再造、数据支撑、技术赋能等，打造出“以人为本”的上海样本。今后，应继续加强顶层设计，完成流程再造，完善基础设施建设，推进信息开放与共享，加强安全建设，推动政务服务和城市管理更加科学化、精细化、智慧化。

[关键词]“智慧政府”; “一网通办”; “一网统管”; 上海

一、问题提出

随着时代的发展以及数字技术的进步，信息化、智能化、智慧化成为大势所趋。国内外就推动“智慧政府”建设相继开展了实践探索，美国、韩国、新加坡等国家相继提出了“智慧政府”的建设框架与实施规划，上海、杭州、深圳等地也借鉴发达国家的经验与路径，探索建设了“两张网”“城市大脑”“数字政府”等，以期推动政务服务和城市管理进一步科学化、精细化、智能化、智慧化。

2017年，党的十九大提出，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平 ①。2019年，党的十九届四中全会指出，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则 ②。上海以智能化、智慧化为突破口，以政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”的“两张网”建设来推动“智慧政府”建设。可以说，“一网通办”“一网统管”充分体现了“智慧政府”和服务型政府相融通的特点，也是上海这座超大城市的必然选择。

二、何为“智慧政府”？

“智慧政府”（Smart Government）一词产生于20世纪末，是“以公众需求为导向，深度运用大数据、云计算、物联网等信息技术对现有治理资源进行优化重组，政府组织结构以及运行流程持续改进，为公民提供无缝隙、智能化、个性化公共服务的政府治理模式” ③，应包括智能办公、智能监管、智能服务、智能决策等四大方面 ④，要从智慧感知、智慧建站、智慧推送、智慧测评、智慧决策等五个方面进行建设 ⑤。“智慧政府”治理创新应当包括科学化的政策制定、全程化的权力监督、网络化的协同治理、预防性的危机管理、精准化的公共服务等 ⑥。要充分发挥“智慧政府”的作用，就要形成智慧的网络办公平台，塑造良好的政务服务质量和效率，以合理高效的规划实现城市各方面均衡发展，通过各项政策履行“智慧政府”职能，并以政策实施后的成效作为评判标准 ⑦。

上海“两张网”建设，即政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”。政务服务“一网通办”是指秉承以用户为核心的服务理念，依托全流程一体化在线服务平台和线下办事窗口，实现政务服务事项的一口受理、集成服务、“进一网、能通办” ⑧，旨在做到“高效办成一件事”。城市运行“一网统管”是指“通过建设、架构和联通与城市运行管理和突发事件应急处置相关的各类城市运行系统，形成‘城市大脑’，并对海量城市运行数据进行采集、汇聚、分析、研判和应用，从而实现城市运行‘一屏观天下，一网管全城’目标的技术治理模式” ⑨，旨在做到“高效处置一件事”。

三、为何建设“智慧政府”？

首先，这是数字化转型的时代需要。伴随着科技的进步、城市的发展、治理理念的转变、人民生活水平提高和需求增长等，城市治理难度越来越大，尤其是像上海这样的超大城市，人口多、高楼多、企业多、事项多、风险隐患大，而运用现代科技建设城市大脑，不仅可以为治理带来更持久的推动力，也可以提升治理效率。因此，“智慧政府”是遵循时代要求的必然产物。

其次，这是治理体系与治理能力现代化的要求。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等技术推动城市管理手段、模式、理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。因此，需要对管理服务模式进行创新，对行政方式进行重塑，对政府职能和体制机制进行变革，“智慧政府”建设是提升城市治理现代化水平的重要探索。

最后，这是统治行政向服务行政的转变。“以人民为中心”是政府工作的核心准则，“人民城市人民建，人民城市为人民”理念回答了城市发展“依靠谁、为了谁”的问题。因此，要从人民角度出发，使政府能全面接触社会与人民，使人民能切实参与进来，形成人民与政府之间合作的网络，加强政府回应性，提升人民的安全感、满意度与获得感，促进社会自治与共治。

四、如何建设“智慧政府”？

要建设好“智慧政府”，首先，应做到价值理念与政府职能的转变，实现管理服务模式的创新和行政方式的重塑;其次，要进行政府部门的物理整合及机构设置与结构优化;最后，要辅以政府流程再造与数字技术赋能，真正实现智慧化。

一是价值理念转变。根据“双层嵌套治理界面框架”，面向公民的一体化治理界面，其核心是满足公民的政務服务和公共服务需求，如“一网通办”;而面向决策者的一体化治理界面，其核心是满足政府解决问题的需求，让政府通过数据整合和部门协同来共同解决城市治理面临的问题，如“一网统管” ⑩。“一网通办”“一网统管”体现了从统治行政向服务行政的转变，从以部门管理为中心向以用户服务为中心的转变，从被动服务向主动服务的转变，从以政府为本向以人民为中心的转变。“一网通办”提供个性化、定制化的政务服务，通过打造个人主页和企业专属网页加强与群众和企业的互动，体现了“以用户为中心”，并建立政务服务“好差评”制度，对民众的接受服务体验给予充分重视。“一网统管”同样遵从“以人民为中心”的理念，从微观角度观察到个体最关心、最直接、最现实的问题，强化问题导向，通过精细化管理让城市更有序、干净、安全。

二是政府职能转变。政府职能转变是政府处理好政府与市场、社会以及跨层级、跨部门、跨地区政府部门间关系的关键环节，政务服务“一网通办”即运用现代技术推动政府职能转变的创新探索，以流程再造不断优化和改善政府过程，提升行政服务透明度，促进政府职能转变，提升政府公信力 ！1。城市运行“一网统管”则是强调管住、管好需要政府管理的关键领域和核心环节，采取信息化、智能化手段帮助政府部门更高效、精准、客观地发现问题，倒逼政府部门更好履职，形成事件处置的闭环，采取城市全生命周期的管理理念和模式，通过技术赋能和政府再造实现更好的“放”和更优的“管”。因此，上海“两张网”建设可以说是管理服务模式的创新和行政方式的重塑，是政府职能和体制机制的变革。

三是政府机构设置。为推进政务服务“一网通办”改革，上海成立“上海市大数据中心”以提供基础性保障，聚焦数据整合和应用，协调各区、各部门再造业务流程;构建全流程一体化在线服务平台“一网通办”总门户，实现企业和群众办事的全流程服务、各级政府业务工作的一体化运作;设立行政服务中心，线上线下同步改革，推进集成服务等 ！2。城市运行“一网统管”则以城市运行管理中心作为运作实体，城市运行管理系统作为城市运行管理和应急处置的主要载体，并打造“三级平台，五级应用”的基本逻辑架构。市城运中心主要发挥顶层设计、赋能支撑、综合指挥、应急处置等职能;区城运中心则发挥枢纽、支撑功能，居中调度，统筹协调;街镇城运中心则重在统资源、抓处置、强实战。因此，上海“两张网”建设体现了政府部门的物理整合及机构设置与结构优化。

四是政府流程再造。“一网通办”的核心就是推进业务流程革命性再造，重构部门内部操作流程、跨部门跨层级跨区域协同办事流程，强调通过线上改革倒逼线下改革，推进政府管理和服务流程再造 ！3。“一网统管”则通过汇聚海量数据，打造城市运行生命体征指标体系，掌握城市实时动态，进行预测预判预警，并把管理要求、管理经验转化为算法模型，实时发现问题并自动派单，以线下管理需求引领线上智能化系统建设，以线上信息流、数据流倒逼线下业务流程全面优化和管理创新，做到线上线下高度协同。由此可见，基于法律依据和支撑的管理和流程再造是提升政府治理能力和水平的重要手段和必经之路。

五是数据技术赋能。数据与技术赋能强调通过各种途径获取整合城市数据，在保证安全的基础上充分共享，通过对数据的分析与处理转化为智慧服务和决策，利用5G、云计算、大数据、人工智能等技术，形成智慧的预警、应对和处理，用于提供城市服务和解决问题 ！4。“一网通办”实现了推进信息系统上云迁移、梳理公共数据“三清单”、编制公共数据资源目录、形成统一数据资源湖、按需实现公共数据共享等。“一网统管”以安全保障和效率优先为原则，建立了结合应用需求的数据共享机制。其技术支撑体系可概括为“六个一”，即“治理要素一张图、互联互通一张网、数据汇集一个湖、城市大脑一朵云、系统开发一平台、移动应用一门户”。因此，只有完善对数据标准、集成、共享、安全等的设计，加强技术发展水平，才能更好地提供政务服务，进行城市治理。

五、“智慧政府”建设提升策略选择

“两张网”建设打造了一个“人民城市人民建，人民城市为人民”的上海样本。当然，也仍然存在一些问题，应从以下几个方面进行提升：

首先，加强顶层设计，创新体制机制。上级部门需要制定统一标准，充分发挥统筹协调作用，下级部门才能在上级部门统一标准下充分发挥地方特色。

第二，加大改革力度，完成流程再造。应进一步树立用户意识，从民众最关心、最直接、最现实的需求出发，提供政务服务，开展城市治理;进一步重构操作流程及协同办事流程，实现办事与管理的高效率。

第三，完善基础设施建设，加强技术研发与应用。信息技术如今已成为推动社会变革的杠杆，但仍然存在用户不爱用的问题。应由管理人员提供需求，再由专业人员进行基础设施建设与信息技术开发，提升用户满意度。

第四，完善信息采集与管理链，推进信息开放与共享。通过进一步的数据全汇聚及开放共享，促进跨地区、跨层级、跨部门的高效协同，解决部门之间的推诿问题，提高办事与处置效率，实现政务服务的更便捷和城市管理的更主动。

最后，加强安全建设，保障信息安全。在大数据时代，信息的安全保障是首要的，不仅要保证涉及国家安全的隐私得到保障，也要保护人民的个人隐私不被泄露，数据充分开放共享的前提是安全。

六、结语

要立足超大城市发展实际，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平，就要积极推进“智慧政府”建设。上海的“两张网”建设实践即以群众需求和城市治理突出问题为着力点，在数据汇集、系统集成、联勤联动、共享开放等方面做工作，全力推动政务服务和城市管理进一步科学化、精细化、智慧化。“智慧政府”建设探索的道路还远不止这些，政府应进一步加强顶层设计，创新体制机制;加大改革力度，完成流程再造;完善基础设施建设，加强技术研发与应用;完善信息采集与管理链，推进信息开放与共享;加强安全建设，保障信息安全等，从而为推动高质量发展、创造高品质生活提供有力支撑。

注释：

①《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社，2020年版，第38页。

②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力現代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第1版。

③周盛：《走向智慧政府：信息技术与权力结构的互动机制研究——以浙江省“四张清单一张网”改革为例》，《浙江社会科学》2017年第3期。

④金江军：《智慧政府：电子政务发展的新阶段》，《信息化建设》2011年第11期。

⑤于施洋、杨道玲、王璟璇、张勇进、王建东：《基于大数据的智慧政府门户：从理念到实践》，《电子政务》2013年第5期。

⑥胡税根、王汇宇、莫锦江：《基于大数据的智慧政府治理创新研究》，《探索》2017年第1期。

⑦关静：《智慧城市中的智慧政府：核心特征与目标设定》，《长白学刊》2013年第3期。

⑧陶振：《政务服务“一网通办”何以何能？——以上海为例》，《兰州学刊》2019年第11期。

⑨董幼鸿、叶岚：《技术治理与城市疫情防控：时间逻辑及理论反思——以上海市X区“一网统管”运行体系为例》，《东南学术》2020年第3期。

⑩！4李文钊：《双层嵌套治理界面建构：城市治理数字化转型的方向与路径》，《电子政务》2020年第7期。

！1 ！2 ！3赵勇、叶岚、李平：《“一网通办”的上海实践》，上海人民出版社，2020年版，第35-38、14-23、18-23页。

作者单位：中共上海市委党校

（责任编辑 周 巍）