美国扶持中小企业参与前沿技术转化应用

◎中国信息通信研究院融合创新研究中心 杨菠 王瑞巍

当前，新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，尤其集中体现在以信息技术、人工智能为代表的新兴科技的快速发展上。而这一领域的技术和产业特点，决定了许多从事相关领域的企业规模不大，属于中小企业范畴，但却往往成为相关技术原始创新、前沿突破的最主要发生场所。因此，如何扶持和发展中小企业，特别是如何调动中小企业积极性，鼓励其参与网信技术的特殊应用研发，成为当前新技术形势下国家安全维护与前沿技术开发必须关注的重大问题，也是决定我国网信领域国防建设与国民经济协同融合发展能否向纵深推进的关键一环。

他山之石可以攻玉。在促进中小企业发展、鼓励支持中小企业参与前沿技术特殊应用研发上，欧美国家有较为悠久的历史传统和相对成熟的政策体系，因此总结其管理方式、关注其最新发展动态，应可对促进网信领域前沿技术特殊应用开发，加强民用领域技术、产业资源对国家安全与战略的支持，提供一定的参考借鉴。

一、美国中小企业1参与国防建设的传统与现状

（一）美国对中小企业参与国防建设必要性的认识

美国一直重视中小企业在国民经济中的作用，主要原因有二：

一是基于美国对市场经济的理解和信念。

基于自身国情和发展历史，美国上至决策层精英，下至普通民众，普遍认为中小企业的大量存在，是市场经济自由开放的基础和本质特征，是就业率、经济活力、技术创造力的最重要保障，同时也是制约垄断的关键力量和重要指标。在军工领域，中小企业的这一价值同样突出，中小企业积极参与军工发展，能够促进军工科研生产体系更加开放、透明、高效，并保持创新活力和供应链弹性，是避免大型军工复合体垄断及垄断导致的一系列弊端的重要抓手。

二是新技术革命自身特点造就的国防建设新需求。

在当前高新技术革新中，特别是在新一代网络通信技术、人工智能等领域，中小企业的创新潜力、灵活性往往高于大型企业和传统企业。2021年9月8日，美国国防部第一副部长希克斯在接受采访时，曾提供了一组数据，来说明当前技术形势下支持中小企业参与国家安全和技术特殊应用建设的必要性：美国中小企业通过产生比大型专利公司多16.5倍的专利引领了国家科技创新，并“提供快速的操作概念、原型和示范，使国防部能够敏捷和高效地做出反应”2。显然，美国中小企业对国防建设，特别是科技创新方面的引领作用，是受到美国国防部官方权威认可的。

（二）美国扶持和管理中小企业参与国防建设的基本模式

基于上述认知，美国从立法体系到行政机构，都对扶持保护中小企业极为重视，逐步发展出了一套较为完备的管理体系：

首先，作为立法机构的国会通过了旨在保护中小企业、反对大企业垄断的《谢尔曼反托拉斯法》等一系列专门性法案，并以相关法律作为国内一切相关行政行为的法理依据。目前，美国的联邦法律（主要依据是美国1953年通过的《小企业法》）明确要求政府机构每年至少要将所有合同的23% 授予小企业3；

其次，美国政府专门设立了中小企业管理局，以统筹协调联邦政府各部门的中小企业管理政策。

最后，作为国防建设领域的最主要管理机构，美国国防部发布了专门的《国防部小企业战略》，并设立了隶属采办与保障副部长管辖的“小企业项目管理办公室”，和直接隶属研发与工程副部长管辖的“小企业与技术伙伴合作处”，专门负责管理和支持自身所辖业务领域内的中小企业。同时还推出了小企业技术转让计划、小企业创新研究计划等一系列项目，帮助中小企业更便捷、快速的与各军种研究机构对接需求、沟通交流合作意向。

上述管理体制的基本架构，可大致归纳为图1所示：

图1 美国特殊领域中小企业管理体系

在上述管理体制运作下，美国中小企业参与维护国家安全、开发技术特殊应用价值的积极性得到了有效保障：根据美国国防部小企业项目办公室在其官方网站上公布的数据，2011财年——2020财年，美国国防部近十年的主合同与分包合同中的小企业比重，都实现了多次连年增长或超出预计目标增长（具体见图2），美国国防部因此已连续六年获美国联邦政府小企业管理局每年发布的小企业支持政策评级的"A "级。

图2 美国防部2011——2020主合同、分包合同中的小企业占比4

二、美国中小企业参与国防建设面临的新问题与对策

（一）当前美国中小企业参与国防建设面临的困境

然而，尽管相关管理体制和政策已经较为成熟，美国的中小企业在参与国防领域建设时，仍存在不少问题。2021年9月8日，美国国防部第一副部长希克斯在接受专访阐释美国国防战略调整方向时，在人工智能、与中国的竞争之后谈到的第三个工作重点，就是新形势下如何继续鼓励美国中小企业参与国防建设。希克斯本人认为这一问题目前面临较大困难，因为尽管美国国防部在过去的十年中，将扶持中小企业研发的支出增加了83%，扶持中小企业制造方面的支出扩大了28%，但参与国防业务的美国中小企业仍在减少，较之于十年前的参与数量，已经缩减了40%以上5。

至于导致这一问题的原因，包括希克斯在内的相关官员和从业人士，基本都将之归结为两点：

1、相关机构和对接端口过多

近年来，美国国防部及各军种纷纷成立独立的小型科研创新管理中心，目前为止，除了冷战期间即设立的前沿技术研发管理机构DARPA外，美军内部的科研创新中心类机构还有与DARPA一样隶属国防部的国防创新实验单元（DIU-X）、战略能力办公室（SCO）、国防创新委员会、未来力量计划、国防数字服务中心（DDS），以及隶属各军种的诸多创新小组。这些创新组织虽然加强了美军上下对技术创新的感知和采纳能力，但若继续发展下去，也有造成有限的财政等资源进一步分散、干扰国防部确定战略优先事项的风险。

此外，过多的需求对接端口和管理、从业机构的存在，也导致相关业务流程和手续更加繁琐复杂，这也是阻碍美国中小企业参与国防建设的一大瓶颈。

2、小企业特殊应用技术研发的“死亡峡谷”仍难以跨越

“死亡峡谷”，指技术创新成果（通常是技术演示或模型）论证成功获得承认之后、大规模投产列装之前的这一阶段。相当一部分技术公司（不仅是初创企业，也包括一部分属于大型企业之列的国防主承包商）都因资金链断裂等原因难以顺利通过这一阶段而宣告项目失败，所以被称为“死亡之谷”。“死亡之谷”问题的本质是资金匮乏问题，而相较于大企业，小企业更容易倒在这个问题上，特别是参与国防建设的小企业，往往都会在前沿技术研发类项目上遇到跨财年所导致的军方扶持资金短期内难以到位的问题。而这段通常为12-18个月的时间间隔对小型公司来说已经足够致命——小企业很容易因这个时间长度的资金链断裂而告解体。

（二）对策与未来发展方向

希克斯的公开访谈发布后不久，美国国防部小企业项目管理办公室主任法鲁克米萨也于2021年10月14日发表了公开文章，并同时更新在美国国防部官网上。法鲁克米萨在文章中认同了希克斯指出的问题，即近年来参与国防建设的美国小企业正在减少，同时重申了美国政府对中小企业支持的决心和手段，并提出了两个解决问题的努力方向：

1、建立更为高效、简洁、灵活的供需对接机制

即通过平台构建和优化，使小企业更容易参与国防业务，目前已知美国国防部正计划采取的相关措施包括：

（1）在全国增加95个采办技术援助中心，以帮助小企业与国防部开展业务；

（2）以business.defense.gov网站（美国国防部中小企业项目办公室官网）为企业参与项目的统一平台和对接入口，并增加项目间的链接渠道，使中小企业可参与的项目集中于一处并更易检索，以简化小企业获取项目的流程；

（3）鼓励中小企业直接与国防部进行意见交流，直接提出自己所认为的、阻碍其参与国防业务的主要制约6。

2、进一步细化扶持手段的针对领域，对一些新兴技术领域如人工智能等，使用更积极、灵活的扶持激励政策。

当前的一些新兴技术领域如人工智能、软件设计、算法开发等，需要更快速的开发流程，因此美国国防部应从技术特点出发，进一步区分研发项目类型，对能够开发新能力、新型作战概念的项目，设置更为灵活的权限和采办框架，包括通过其他交易权限、中间层收购、采用更小规模的采购团队等等，以便使军方能够更灵活、更迅速地收购新兴技术。

三、借鉴与思考

通过上述梳理，参考美国当前面临的现状、问题和拜登政府任期内政策趋势，对照我国国情，有以下几点，是我国在推进网信领域中小企业参与前沿技术特殊应用开发时，应予以特别注意和考虑重点推进的：

1、应进一步提高对中小企业、特别是网信领域中小企业参与国家安全事业和前沿技术特殊应用研发重要性的认识。

通过关注希克斯、法鲁克米萨等美国国防部现任高级官员的表态可知，美国军方高层在论述中小企业参与国家安全事业重要性时，基本都会强调指出当前网络通信前沿技术发展对中小企业重要性的进一步提升。这是网信技术与产业自身的特色所决定的。而我国国家安全维护当前正面临信息化、智能化融合发展的新阶段，网信技术是实现这一目标的关键技术，所以鼓励、动员网信领域中小企业参与相关建设和技术研发，对于我国国家安全的维护同样至关重要，相关从业者对这一点有必要加强理解、强化共识，才能在现实工作中坚持推进。

2、针对网信领域中小企业的扶持激励政策是否能发挥显著作用，关键在进一步精细化。

纵观美国政府最近的对策改革方向，可以发现这些改革努力基本是各个环节的进一步精细化，以求提高政策着力点的精确性。具体来说，有以下环节是需要重点考虑的：

（1）进一步精细化企业分类。

对企业所从事的业务领域，应从技术角度、产业链角度进一步细分，从而提高政策的细分程度。如从技术角度，人工智能、先进通信应是重点扶持参与网信军民融合的企业；从产业链角度，芯片、算法等上游技术产业应获得更多支持。

此外对中小企业的定义标准，也存在细化空间：美国的小企业认证标准主要依据企业雇员数、收入或利润、资产来确定。其中运用较多的是人数标准，如在美国的大部分行业，雇员数不超过500人即为小企业。对比欧盟（250人以下）、日本（制造业300人以下）的标准，这一门槛限定是较低的，但略高于我国的限定。同时美国对企业规模的限定标准，也会根据行业的不同进行调整，在军工行业中的调整尤其多。如在飞机研发领域，雇员不超过1500人即为小企业；在发动机、火箭等研发领域，不超过1000人即为小企业。

上述定义标准及与我国的对照可参考表1：

与美国相比，我国的相关定义标准，特别是军工相关领域的企业划分标准，显然还存在进一步精细化的空间。

（2）进一步精细化资金支持手段。

例如在帮助中小企业跨越初期研发与大规模投产列装之间的“死亡之谷”时，美军目前尝试的财政政策进一步精准化方式包括：

通过持有小公司的股权来提供资金援助；

确立签署紧急合同的机制和流程；

直接提供启动资金；

尝试进一步细分资金投入的时间段；

在必要时进一步加强专门针对中小企业的扶持力度。

表1：中美关于中小微企业的定义及标准对比

如2020年4月美国防部即针对新冠疫情对企业的冲击，发布了“分阶段付款调整”备忘录，将大宗业务分阶段付款率从成本的80%增加到90%，小业务从90%增加至95%7，同时通过多种方式加快向主承包商支付款项，并要求主承包商加快向分包商支付款项，以改善工业界现金流状况，特别是加大对供应商、分包商里的中小企业的保护。

上述方式也是我国在制订相关财政扶持政策时，可以考虑的调整点。

3、尝试建立企业相互间的合作协调机制

美国国防部目前正在尝试推行一组名为“导师-门徒”的项目，即通过将小企业与大企业进行配对，使小企业可向大企业学习并获得工程、技术支持、业务发展等方面的指导，同时学习如何与国防部更好地开展业务。目的是通过企业与企业间的协作帮助，提高对中小企业扶持政策的灵活性、精准性，并降低政策成本。这一机制我国也可以考虑结合国情进行仿效试点。

4、夯实相关业务的人才基础，予以重点支持和保障

在2020年年初第一轮新冠疫情期间，美国国防部曾确定一份“国防工业关键基础设施劳动力”备忘录，明确国防工业基础劳动力相关的关键事项，承诺为劳动力安全和支持国家安全任务提供保障，以确保相关关键岗位人员能够继续工作。预测这一措施在未来几年中还会实施，并扩展到中小企业、高新技术等需要加大政府扶持力度的方面，以便在这些迭代较为迅速、失败/破产风险较高领域，保证优秀人才的基本生存成长环境，避免人才流失浪费。我国相较于美国，从事相关领域的专业人才相对更为稀缺，因此也应借鉴美国的相关人才培养政策，考虑制订人才目录和补贴扶持培养等一系列配套政策，并对网信领域中小企业中的相应人才给予重点扶持。

1 需要说明的是，美国没有“中等企业”提法，只有相对于大企业的“小企业”（small business）。但为对标国内相关政策，便于对照和参考，本文在一些语境下仍将美国对“小企业”（small business）的政策表述为“中小企业”政策。

2 美国国防部官网9月8日在官方网站上刊发的希克斯专访：Terri Moon Cronk: Hicks Says DOD to Link Strategy, Capabilities to Meet China Challenge,https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2767985/hicks-says-dod-to-link-strategy-capabilities-to-meet-china-challenge/, 2021-12-16查。

3 http://uscode.house.gov/browse/prelim@title15/chapter14A&edition=prelim，2021年12月16日查。

4 图中数据来源：美国国防部中小企业办公室官网公布的2013——2021年美国国防部合同分包情况中中小企业参与率统计数据：https://business.defense.gov/About/Goals-and-Performance/, 2021-12-16查。

5 Terri Moon Cronk: Hicks Says DOD to Link Strategy, Capabilities to Meet China Challenge,https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2767985/hicks-says-dod-to-link-strategy-capabilities-to-meet-china-challenge/, 2021-12-16查。

6 以上内容及统计数字，见美国国防部于美国时间2021年10月14日发布在官网上的署名文章：Farooq Mitha: Why Small Businesses Are Essential to U.S. National Security，https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2810965/why-small-businesses-are-essential-to-us-national-security/，2021-12-16查。

7 美国国防部官网：C. Todd Lopez: DOD Focuses on Sustaining Industrial Base Through Pandemic, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2177093/dod-focuses-on-sustaining-industrial-base-through-pandemic/，2021年12月16日查。