政府购买社会组织服务的“三层次条件合作共强关系理论”

王达梅 张文礼

一、问题的提出与理论框架

在政府购买社会组织服务发展背景下，政府与社会组织关系已经悄然发生变化，两者关系正处于不断重塑和重建过程中。政府与社会组织关系是政府购买社会组织服务的基本问题，对两者关系的不同认识，就意味着政府与社会组织的角色、职责、任务不同，由此形成不同类型，甚至不同性质的政府购买社会组织服务制度和机制设计，进而不仅影响着政府购买社会组织服务的效果，更影响着政府购买社会组织服务的未来发展。如何重新认识两者关系的变化？应当塑造何种类型的政府与社会组织关系？这是在政府购买社会组织服务快速发展背景下出现的新课题。

政府与社会组织关系属于国家与社会关系的范畴，国家与社会关系具有系统性和复杂性，且并非一成不变(1)石玉昌：《马克思“国家—社会”关系理论视域下的“福利国家”问题研究》，《西安财经大学学报》2021年第4期。，从而导致政府与社会组织之间存在着复杂的关系。关于两者关系，学界有众多解释，先后出现过冲突关系理论、寄居关系理论、互补关系理论、合作伙伴关系理论等。但是，这些理论已经无法有效解释政府购买社会组织服务背景下政府与社会组织出现的新关系。冲突关系理论的基本观点是认为政府与社会组织存在着难以调和的矛盾与冲突，但当前政府与社会组织关系已有明显改善，冲突关系理论无法解释两者之间的合作。寄居关系理论的核心观点是认为社会组织寄居或依附于政府之下，但目前多数社会脱离政府而独立生存发展，寄居于政府现象明显减少，该理论显现出较大局限性。互补关系理论主张在公共服务领域政府与社会组织形成互补关系，但随着社会组织参与公共服务供给的加速发展，两者并非限于简单的互补，该理论显现出较大漏洞。合作伙伴关系理论认为在公共服务供给中政府与社会组织是合作伙伴关系，该理论对于分析当前我国政府与社会组织关系具有较强解释力。但遗憾的是，该理论侧重于分析政府与社会组织为什么要合作，以及合作过程和合作行为，而对于合作对政府和社会组织双方产生何种效果，则缺乏相应研究。

现有理论对于政府购买社会组织服务背景下政府与社会组织关系存在缺陷，那么，有没有一种理论，既能够有效解释政府与社会组织关系的现实状况，又能够引领和促进两者关系的未来发展，并且对于构建合理的政府购买社会组织服务制度具有促进作用呢？基于政府购买社会组织服务中政府与社会组织关系的实际情况，本文提出政府与社会组织合作共强关系理论。从现实看，近年来随着政府购买社会组织服务发展，无论对于政府来讲，还是对社会组织来讲，都产生显著的正面影响，使得双方都逐渐变得强大。(2)张文礼：《合作共强:公共服务领域政府与社会组织关系的中国经验》，《中国行政管理》2013年第6期。政府变强体现在公共服务供给能力、公共服务管理能力、社会治理能力得到提升，社会组织变强体现在社会组织数量增多，规模变大，专业能力、社会公信力、发展能力等得到增强。

合作共强关系理论基本符合我国现实中政府与社会组织关系现状，对于两者未来关系发展也有积极引领意义。但是，由于政府与社会组织的社会分工、角色不同，组织本质、目标和行为逻辑存在着明显差异，在政府购买社会组织服务的情况下，双方合作如何实现共强？合作共强条件是什么？就是无法回避的问题。弄清楚两者合作共强的条件，才能够更好地解释合作共强，并且推进合作共强。如果不具备相应的条件，双方合作不但不能共强，反而可能共弱，甚至产生冲突而最终放弃合作。鉴于此，本文构建政府与社会组织“三层次条件合作共强关系理论”(见图1)。在政府购买社会组织服务中，政府与社会组织合作共强需要具备一定条件，即“三层次条件”：第一层次是逻辑条件，即从逻辑起点角度阐述政府与社会组织为什么要开展合作，双方是否有合作意愿与动力；第二层次是外部宏观条件，即从外部环境因素角度说明政府购买社会组织服务中政府与社会组织为什么能够合作共强，需要具备哪些外部客观条件；第三层次是内部运作条件，即从微观运作角度分析政府与社会组织为什么能够合作共强，需要具备哪些内部条件。下面将依次对合作共强“三层次条件”展开分析，然后对“三层次条件”之间关系及合作共强机制进行讨论。

图1 政府与社会组织“三层次条件合作共强关系理论”

二、逻辑条件：政府与社会组织合作共强的逻辑起点

(一)政府逻辑

政府逻辑是指政府在思考与社会组织合作问题上的思维顺序和思维规则，即政府以特定目标、动机或意图为起点，对政府与社会组织合作问题进行依次推导最终得出合作或不合作结论的过程。政府逻辑包含公共服务供给逻辑与政治逻辑两方面内容。

1.公共服务供给逻辑

公共服务供给逻辑是根据某种思维顺序与思维规则对公共服务供给问题进行思索，进而得出公共服务应当由谁来提供、怎么提供、提供到什么程度等方面的结论。目前，公共服务供给逻辑是否符合政府与社会组织开展公共服务合作的条件要求呢？对于这个问题，需要从两个角度进行分析。第一个角度是政府公共服务供给压力。改革开放以来我国政府公共服务供给压力呈现日益增大的趋势，主要源于：经济快速增长造就公共服务需求物质基础，经济增长越快，公共服务数量，尤其是质量的需求越强烈；人口规模增大和老龄化产生规模庞大的公共服务需求；阶级阶层快速分化产生出复杂化和多样化的公共服务需求；社会公平意识增强导致强烈的公共服务诉求。面临着如此大的公共服务供给压力，政府倾向于公共服务供给主体多元化，以增加公共服务供给数量，提高公共服务供给质量，缓解政府的压力。布林克霍夫(Brinkerhoff)指出：“公共服务需求与挑战的性质和规模，使得政府难以以封闭的方式来解决这些问题。它们的复杂性和相互之间的难以调和，使得解决这一问题需要诸多参与者和大量的资源。”(3)汪锦军：《走向合作治理:政府与非营利组织合作的条件、模式和路径》，杭州：浙江大学出版社，2012年，第52页。第二个角度是社会组织的优势。与其他组织相比，社会组织在公共服务领域具有特定优势：相当程度的灵活性；在许多项目领域已经存在的制度结构；普遍较小的运作规模；更有能力避免零碎的方法，集中关注家庭或个人的所有需求，来对待个人或家庭，而不是关注单个问题；更容易利用私人慈善资源和志愿者劳动，提高服务质量，“减少”公共支出。(4)[美]莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京：商务印书馆，2008年，第116页。社会组织具有的优势恰好能够弥补政府的缺陷，使得政府在公共服务领域对社会组织具有较高程度的依赖性，这就是为什么政府选择与社会组织进行合作的逻辑依据。

2.政治逻辑

这里所讲的政治逻辑，是指在政府与社会组织合作问题上，政府所持有的政治目标、政治意图，并以某种特定的政治思维顺序与思维规则对两者合作问题进行分析，以得出政府与社会组织是否应开展合作的结论。新中国成立以来，我国政府进行各种决策的政治逻辑可以用“三层次”进行概括(见图2)(5)王达梅：《我国横向财政转移支付制度的政治逻辑与模式选择》，《当代财经》2013年第3期。。“基层”逻辑是基本层面的政治逻辑，也即是政治底线，不能逾越的红线，这是政治角度的政治逻辑；“主层”逻辑是主要的政治逻辑，即1978年以来坚持以经济发展作为政府的工作重点，这是经济角度的政治逻辑；“副层”逻辑是地位次之的政治逻辑，即20世纪90年代末至今所倡导的社会公平正义，这是社会角度的政治逻辑。

图2 我国政府决策政治逻辑的“三层次”：“基层”“主层”和“副层”逻辑

政府通过购买服务形式与社会组织开展合作，既体现出“副层”政治逻辑的要求，更体现出“基层”政治逻辑的要求。从“副层”政治逻辑看，改革开放以来我国经济快速发展使得社会公平问题凸显，社会公平问题本身是一个政治问题，而这个政治问题还引发社会矛盾、社会不稳定等更为激烈的政治问题。社会公平问题主要体现为公共服务不平等，通过政府购买社会组织服务方式，不仅能够提高公共服务供给数量和质量，还能够解决公共服务不平衡等问题。除了“副层”政治逻辑外，政府与社会组织合作更需要对“基层”政治逻辑进行考量。改革开放之前和改革开放之后的很长一段时间内，我国政府限制甚至排斥社会组织，拒绝与社会组织合作，主要是出于对社会组织可能会危害社会稳定，引发政治风险的担忧，即社会组织发展不符合“基层”政治逻辑。然而，社会组织发展实践表明，它不仅没有引发政治风险，反而在社会中展现很多“意想不到”正面作用，使得我国政府对社会组织的认识和态度有显著改变，认为社会组织是我国政治、经济、社会运作中的良性因素，不会给现有政治制度和社会稳定带来威胁。正是这种观念转变，使得政府与社会组织合作符合“基层”政治逻辑。“如果在国家允许的底线内，或者说在确保没有政治风险的情况下，政府或者政府机构会通过与其他非国家部门结合起来的方式来获取最大化自己的收益。也就是说，当地方国家的需求远远大于NGO所可能招致的政治风险时，两者之间的合作是非常可能发生的。”(6)赵秀梅：《基层治理中的国家——社会关系：对一个参与社区公共服务的NGO的考察》，《开放时代》2008年第4期。

(二)社会组织逻辑

社会组织逻辑是指社会组织在思考与政府合作问题上的思维顺序和思维规则，即社会组织以特定目标、动机或意图为起点，对与政府开展合作问题进行依次推导最终得出合作或不合作结论的过程。当前社会组织发展还是处于比较困难的阶段，存在着三重困境：一是社会组织的政治、法律地位低；二是社会组织缺乏资金来源，尤其是草根性社会组织更缺乏资金；三是社会认可度低，得不到社会认可，获得的社会资源和社会支持就较为有限。从解决存在困境和促进社会组织发展角度看，社会组织具有与政府合作的强烈意愿和动机，社会组织具备与政府合作的逻辑基础，在实践中，绝大多数社会组织积极主动参与政府购买服务活动，就印证这点。

在政府逻辑与社会组织逻辑中，其各自的宗旨、目标、动机或意图不同，所采用的思维顺序和思维规则也有差异，但最终却得出相同结论：政府与社会组织合作(见图3)。原因在于两种逻辑推导的内容具有互补性，“政府的短处正好是社会组织的长处，政府的长处正好是社会组织的短处”，政府对社会组织存在着“专业性、灵活性、高效性”等依赖，而社会组织对政府存在着“资金、资源、机会”等依赖。因此，政府需要社会组织，社会组织也需要政府支持，两者一拍即合，政府通过购买服务方式与社会组织开展合作具有扎实的逻辑基础。

图3 政府与社会组织合作的政府逻辑与社会组织逻辑的耦合性

三、外部客观条件：政府与社会组织合作共强的外部环境因素

外部客观条件是影响政府与社会组织合作共强的各种外界因素，属于不以人的意志为转移的客观因素，主要包括经济条件、法制条件、社会条件三个方面，这三个条件的具备，才有可能促使政府与社会组织合作共强的出现。

(一)经济条件

经济条件是政府与社会组织合作共强的物质基础条件，经济发展水平越高，政府与社会组织合作共强可能性越大。因为经济发展水平越高，政府财政能力越强，用于公共服务的财政支出就越多，而公共服务的财政支出多，意味着用于购买社会组织服务和支持社会组织发展的资金越多。社会组织得到资金支持，除了用于日常运作和公共服务供给外，还用于组织建设、能力建设、专业建设，发展后劲更足，从而得到快速发展而变得强大。萨拉蒙(Salamon)、安海尔(Anheier)等学者认为，整体经济发展水平、政府福利花费的规模将影响着政府与非营利组织关系的性质和合作水平。从我国各省社会组织发展实践看，也呈现出这种特征，即经济发展水平越高的省份，社会组织发展速度更快也更强大；反之，经济发展水平越低的省份，社会组织发展速度越慢也更弱小。经济条件是政府与社会组织合作共强的必要条件，只有具备这种条件，两者合作共强才有可能发生。

(二)法制条件

法制条件是社会组织发展的基本条件，不管在什么政治体制的国家，“良好的法律环境是有必要的，非营利组织的成长需要良好的制度环境与政策环境”(7)郝君超：《“政府购买社会组织公共服务”国际学术研讨会综述》，《社团管理研究》2012年第2期。，法制条件同时是政府与社会组织合作共强的必要条件，“支持性的法律和规则框架是一个国家和公民社会合作的重要条件因素。非民主的政体倾向于对非政府组织和民间协会采用限制性的规则。即使在民主化的国家，对创新的合作安排也经常存在法律障碍”(8)Brinkerhoff Derick W.“Exploring State‐Civil Society Collaboration：Policy Partnerships in Developing Countries”，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，1999,28(4),pp.59-86.。法制条件之所以能够促进政府与社会组织合作共强，主要表现为三个方面：(1)社会组织法制发展赋予社会组织合法地位，由此得到国家认可，才能够正常开展活动；(2)支持性法规政策能够为社会组织提供资金、人才、物质等支持，进而促进社会组织发展；(3)政府购买社会组织服务法律，不仅为社会组织发挥作用规定合法领域，更重要的是给予社会组织大规模、稳定的资金支持，对社会组织的发展壮大起到积极作用。改革开放以来我国社会组织法制发展历程表明，法制条件的转变是政府与社会组织合作共强的必备条件。在控制发展阶段(1978—1999年)，社会组织发展极其缓慢；在肯定社会组织作用阶段(2000—2010年)，社会组织出现较快增长；在鼓励社会组织发展阶段(2011年以来)，社会组织发展速度则更快，根据民政部发布的统计数据，从2011年至2019年，我国社会组织从46.19万个增加到86.63万个，9年间增加40.44万个，年均增加4.45万个，其中民办非企业单位增长速度比较突出。

(三)社会条件

社会条件是指从社会视角而言影响政府与社会组织合作共强的社会交往、社会信任、社会舆论、社会资源、风俗习惯等因素。从目前情况看，社会条件中的社会信任、社会资源对于政府与社会组织合作共强的影响比较突出。社会信任是指社会公众、企事业单位对于社会组织的认知与认可程度，以及在此基础上形成的信任关系。社会信任度决定着社会公众、企事业单位对于社会组织的支持程度，社会信任度越高，支持程度就越高，反之，支持程度就越低。社会对于社会组织的支持包括：(1)资源支持，即社会组织可以从社会获取的各种资源；(2)行动支持，即对于社会组织开展的各种活动持有支持态度和支持行为；(3)人力支持，即社会公众愿意加入到社会组织中，将社会组织作为职业选择，成为社会组织的员工；(4)志愿支持，即社会成员作为志愿者参与到社会组织开展的活动中，无偿支持社会组织完成某项任务。社会信任对于政府与社会组织合作共强具有比较显著的影响，因为社会信任越高，获得社会的行动支持、人力支持、志愿支持程度就越高，有了这些社会支持，社会组织能够得到较快发展；如果社会信任度低，获得的社会支持就低，那么社会组织发展就比较缓慢。

四、内部运作条件：政府与社会组织合作共强的微观运作因素

政府与社会组织合作共强的内部运作条件主要包括政府与社会组织责任界限、购买过程、实施过程三个方面。如果说外部环境条件具有宏观性和客观性，那么内部运作条件就具有微观性和某种程度的主观性，既然有主观成分，就意味着在政府与社会组织合作过程中，政府和社会组织可以通过努力去改变和创造更多有利条件，以促进两者合作共强。

(一)政府与社会组织责任界限

政府购买社会组织服务是政府与社会组织合作的重要形式，在这种合作形式实际运作过程中，要实现政府与社会组织共强目标，首先涉及的是两者的责任界限划分问题。萨拉蒙认为，在公共服务供给中，政府与社会组织的职责有明确的划分，政府职责是提供资金和服务监管，社会组织职责是服务提供，两者职责分工明确，相互合作，优势互补，共同完成公共服务供给任务。(9)[美]莱斯特·M.萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京：商务印书馆，2008年，译者序第2页。萨拉蒙只是总体上划分政府与社会组织的职责，在我国政府购买社会组织服务中，两者职责划分则更为详细，职责内容更加复杂。比如，在政府购买家庭综合服务中，政府职责除了提供资金，开展服务监督外，还包括协调有关部门解决项目运作中遇到的问题，为项目提供必要的支持与帮助，提供场地和办公设备等；社会组织职责除了按照要求完成公共服务任务外，还需要完成政府提出的额外任务。从实践运作看，在政府购买社会组织服务中，政府与社会组织责任界限划分清晰合理，有利于推动两者合作共强，“政府把本属于社会承担的部分职能交还给社会，让社会组织获得更加自由且自主的生存发展空间”(10)孟晓玲、冯燕梅：《我国社会组织参与社区治理的模式、困境与路径》，《西安财经大学学报》2021年第3期。，同时，政府严格履行其资金提供和服务监督职责，有助于提高其公共服务资金管理能力和监督能力；社会组织严格履行公共服务提供责任，提供高质量的公共服务，有助于提高其专业能力和增强社会公信力。

如果政府与社会组织责任界限划分不清晰不合理，不仅不利于合作共强，甚至会造成“合作共输”结果，一方面，两者责任界限不清晰，可能造成政府对社会组织的过度干预，而社会组织为获得政府资金不得不服从于政府，慢慢地社会组织丧失独立性而“嵌入政府”中，成为政府附属，与政府行为具有趋同性，其后果是公共服务提供变得“内卷化”，尽管公共服务项目的量在增加，但是却处于低水平发展之中；同时社会组织的服务由于更接近于政府需求而非公众需求，其服务产品更多地停留在社会组织内或政府组织内，而没有进入公众，呈现出悬浮的特征，(11)李春霞、巩在暖、吴长青：《体制嵌入、组织回应与公共服务的内卷化——对北京市政府购买社会组织服务的经验研究》，《贵州社会科学》2012年第12期。这对于社会组织的发展壮大和专业能力建设都是致命打击。政府过度干预，管得多管得细，陷于各种繁琐的事务中，对于公共服务决策能力、协调能力、社会治理能力的提升同样有害无益。另一方面，两者责任界限不清晰将导致另外一种极端，即放任自由。政府只是提供资金，其他的事情完全放手不管，没有过程监督，结果验收也是走过场，后果是政府无法提升其资金管理和监督能力；对社会组织而言，由于缺乏监督，很可能造成社会组织的投机行为，弄虚作假，蒙混过关，从而严重损害社会组织的专业能力、社会公信力和发展能力，造成政府与社会组织合作双输的结局。

(二)购买过程

政府购买社会组织服务包括“项目申报→预算编报→组织购买→项目实施→项目监管→绩效评价”等环节在内的“链条式”流程，各环节环环紧扣，上一个环节将影响到下一个环节，上一个环节做不好，将对下一个环节产生负面影响，最后导致政府购买社会组织服务失效，这就是政府购买社会组织服务的“多米诺骨牌效应”。购买过程是政府购买社会组织服务流程中的重要环节，它将通过“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购”中的某一种方式决定由哪个社会组织作为服务提供的承接主体，购买标准合理程度、购买过程公开透明程度，以及所选择的承接主体是否合理，不仅影响着政府购买社会组织服务的实际效果，而且对政府与社会组织合作共强也将产生影响。在购买过程中，如果购买标准设置合理，购买过程公开透明度高，社会组织在公平竞争中依靠实力击败竞争对手成为承接主体，那么对购买服务的实施过程产生正面“心理示范效应”：既然是依靠实力赢得政府购买，那么也必须依靠实力完成合同任务，通过考核验收。社会组织将认真履行合同要求，加强组织内部建设和制度建设，开展培训学习活动，这既有利于完成预期公共服务供给任务，又能够促进社会组织专业能力提升。如果购买标准设置不合理，购买过程公开透明度低，社会组织依靠黑箱操作、行贿、搞关系而不是依靠实力击败竞争对手成为承接主体，那么对购买服务的实施过程产生负面“心理示范效应”：既然依靠黑箱操作和关系获得政府购买，那么依靠关系也能够通过政府验收。在实施过程中，社会组织将抱着侥幸蒙混过关的心态，将主要精力放在“搞关系”和“面子活”上，对于社会组织的制度建设、人才培训等工作置之不理，久而久之将严重损害社会组织专业能力和公信力。

运用SPSS统计软件，对“招标公开透明度”“招标标准”与社会组织的“在职员工数”“员工学历”“专业人员比例”“资格证书比例”“培训频率”分别进行相关性分析(见表1)。结果显示，招标公开透明度与社会组织专业能力建设具有一定程度相关性，“招标公开透明度”与“在职员工数”“专业人员比例”“资格证书比例”“培训频率”都通过显著性检验，相关系数分别为0.122、-0.188、-0.117、0.172。招标标准与社会组织专业能力建设同样具有一定相关性，“招标标准”与“在职员工数”“资格证书比例”“培训频率”通过显著性检验，相关系数分别为0.242、-0.103、0.226。

表1 招标公开透明度、招标标准与社会组织专业能力的相关性

(三)实施过程

政府购买社会组织服务的实施过程是指社会组织获得政府购买服务之后，将服务方案付诸实施，以实际行动有步骤地实现预定服务目标的过程。实施过程不仅是产出实际服务效果的过程，同时对政府与社会组织合作共强也产生重要影响。政府购买社会组织服务的实施过程包括“设置行动目标→实施组织设置与执行人员配备→分析掌握服务对象情况→分析实施影响因素→投入资源→宣传→协调沟通→反馈与应变”等环节，在实施过程中，运作是否具有规范性，行动方案是否具有合理性，以及协调沟通情况对政府与社会组织合作共强的影响较为明显。

1.运作规范性

运作规范性是指在政府购买社会组织服务的实施过程中，社会组织严格遵循法律法规、规章、制度、合同约定以及既定标准和要求进行运作。运用SPSS统计软件，对“制度建设与运作规范度”与“资金充裕度”“服务对象认可度”“服务对象满意度”“志愿者招募难易度” 进行相关性统计(见表2)，结果显示，制度建设与运作规范度和资金充裕度、服务对象认可度、服务对象满意度、志愿者招募难易度都具有一定程度的相关性，都通过显著性检验，相关系数分别为0.322、0.255、0.287、0.141。资金充裕度、服务对象认可度、服务对象满意度、志愿者招募难易度是社会组织能力强大的具体表现，这表明，运作规范性对于政府与社会组织合作共强具有一定程度的正面影响。从实践看，社会组织运作规范性更容易得到与企业开展合作的机会，得到更多的资金和物资支持，因而资金充裕度较高。同时，运作规范性的社会组织严格按照标准向服务对象提供服务，容易得到服务对象的认可和配合，服务对象的满意度较高；运作规范性的社会组织更能够吸引志愿者的参与。反之，运作无序性的社会组织难以得到企业的支持，也很难得到服务对象的认可，志愿者招募也会比较困难。

表2 制度建设与运作规范度与社会组织资金充裕度、服务对象认可度、满意度的相关性

2.行动方案合理性

社会组织获得政府购买服务之后，针对具体服务的提供或者具体问题的解决，需要制定详细的、针对性强的行动方案。行动方案的合理性不仅影响着社会组织能否达到预定目标，对于政府与社会组织合作共强而言也具有一定程度的影响。在调研中发现，一些社会组织能够根据服务对象的实际需求，尤其是服务对象存在的突出问题，不避难就易，制定合理性高、针对性强的行动方案，这些社会组织不仅能够为服务对象提供优质的服务，而且对其能力也有显著的提升。行动方案制定能力是社会组织不可缺少的一种能力，有意识地根据服务提供中的难题设计合理的行动方案，这个过程不断反复，形成良性循环，对于社会组织的行动方案制定能力与理性分析能力的提高大有裨益。反之，一些社会组织不注重根据服务对象的需求与问题用心地制定合理的行动方案，而是草草了事，对于社会组织的行动方案制定能力将是一种损害，久而久之，社会组织的行动方案制定能力与理性分析能力将日益降低。

3.协调沟通

政府购买社会组织服务的实施过程中涉及政府、社会组织、服务对象、企业等主体，各主体存在着差异化的利益要求和目标，社会组织要顺利完成公共服务供给的任务，必须要与相关主体进行有效的协调沟通，寻找彼此间利益共同点，推进彼此间的合作。协调沟通是社会组织的常规性工作之一，这项工作做好，对于政府与社会组织合作共强具有较明显的意义。在调研中发现，善于与政府及其部门进行协调沟通的社会组织，更能够获得政府多方面的支持，与政府沟通的有效性还使得政府对社会组织产生更高的信任度，从而成为获得下一次政府购买服务的基本条件。社会组织善于与企业沟通，彼此之间建立良好关系，则容易获得企业的捐助和物资支持，为社会组织发展壮大提供更多的物质条件。社会组织善于与服务对象进行有效沟通，有助于打破社会组织与服务对象之间的隔阂，消除服务对象对社会组织的防备心，增加彼此之间的信任感，从而获得服务对象的认可和支持，为服务对象提供专业性的服务。反之，不善于与政府、企业、服务对象进行沟通的社会组织，将难以获得他们的支持与配合，这些社会组织很难发展壮大。

五、“三层次条件”之间关系

前面对政府与社会组织合作共强的三个条件分别进行分析。要想真正推动和实现政府与社会组织形成合作共强关系，还需要把握三个条件之间关系。对于政府与社会组织合作共强而言，三个条件不可或缺。之所以称为“三层次条件”，主要是因为三者在促使政府与社会组织合作共强上具有层次性。逻辑条件阐明政府与社会组织为什么要开展合作，双方进行合作的动机和意愿，它是合作共强的起点，因为如果没有合作意愿，就不会开展合作，自然就不会形成合作共强。当然，具备合作意愿，只是促成了合作，不一定会形成合作共强。这就需要第二层次条件，即外部宏观条件，当具备良好的经济条件、法制条件、社会条件时，政府与社会组织合作共强出现的概率将会提升。但是，这也不一定保证出现合作共强。这就需要第三层次条件，即内部运作条件，当政府购买社会组织服务过程规范，实施得力，才能够达到预期的服务供给效果，从而增加彼此之间信任度，以及促使政府增加对社会组织的投入力度，推动社会组织发展。当具备这三层次条件时，政府与社会组织合作共强就很可能出现。

六、结论与讨论

在政府购买社会组织服务的推动下，政府与社会组织关系已经发生较大变化，从原来的冲突关系、互补关系发展到合作伙伴关系，并且不仅仅是合作伙伴关系，而且是合作共强关系。政府与社会组织合作共强是一种理想目标，也是现在能够观察到的一种趋势，但是要实现这种目标，还有很长的路要走。政府与社会组织合作共强是一个复杂的系统工程，需要具备“三层次条件”才能够逐步实现。从当前实践看，“三层次条件”中已经完全具备一些条件，譬如公共服务供给逻辑、社会组织逻辑等，其他的一些条件或者具备程度一般，或者具备程度较低，譬如，部分省份具备经济条件，部分省份不具备；部分省份具备法制条件，而部分省份则不具备；社会条件具备程度较低；政府与社会组织责任界限这个条件具备程度一般；购买过程这个条件具备程度一般等。因此，要针对当前“三层次条件”中的不足之处，开展相应的改革或“补足”，使得政府与社会组织合作共强能够逐步得以实现。当然，这些条件形成并不是容易的事情，例如经济条件的具备涉及经济发展问题，这是一个长期问题；社会条件中的社会信任建设也是一个长期工程，这表明，政府与社会组织合作共强是一个长期过程，需要经过长时间的发展和积累才能够实现。对于政府与社会组织合作共强，不能够揠苗助长，期待一朝一日实现；当然也不能因为其发展的缓慢性，而否定这种趋势。

尽管政府购买社会组织服务将促进政府与社会组织合作共强，但合作强大有先后顺序之分，一般而言，先是社会组织变强，再是政府变强。因为相对于政府而言，社会组织系统较为简单，当得到政府的资金、政策、优惠条件支持时，社会组织的制度建设、队伍建设和专业建设就能够在短时间内取得突破性进展，很快就由弱小变得强大起来。但是，政府就不同，政府是一个庞大复杂的系统，有其特殊运行规则，受到职能转变、官僚制、财权事权、政绩考核、社会监督等多重条件制约，并且政府购买社会组织服务对于政府的公共服务能力和社会治理能力而言，只是其中的一种促进因素。因此，政府购买社会组织服务之后，对于政府公共服务能力和社会治理能力的提升，难以起到翻天覆地变化的作用，政府变得强大将比较缓慢，滞后于社会组织变得强大的步伐。