民贸民品优惠政策助力民族地区乡村振兴的内在机理与实践策略

龙立军 陈自强

[提要]民贸民品优惠政策是国家民族政策的重要组成部分，在民族地区乡村振兴中扮演着举足轻重的作用，但其如何与乡村振兴内在契合并发挥作用，却是一个值得探讨的问题。通过分析发现，民贸民品优惠政策在乡村振兴的产业振兴、人才振兴、文化振兴、组织振兴和生态振兴等五个层面均有其独特作用，并且，在此过程中，利益联结机制、资源、参与、认同均是其内在机理的关键环节。因而，要实现民贸民品优惠政策有效助力民族地区乡村振兴，就必须将外源驱动力与内源驱动力相结合，发挥出内源驱动力的根本性作用。

一、引言

民族经济政策包括产业政策、税收政策、财政政策、贸易政策、优惠政策、扶贫政策等方面，它们之间相互依存，相互作用，共同构成了我国的民族经济政策体系。民贸民品优惠政策属于民族经济政策体系范畴，是指在党中央、国务院的关心和支持下，以税收、金融和财政政策为核心内容的扶持民族贸易和民族特需商品定点生产企业的政策，简称“民贸民品优惠政策”。[1](P.3)民贸民品优惠政策的直接受益对象是民族贸易和民族特需商品生产这两种类型的企业。前者是指在民族地区之间从事涉及衣、食、住、行，如医药、农业、流通、旅游等生产生活用品交易活动的企业。后者主要是指能满足民族地区特殊消费的物品，诸如民族医药、民族工艺品、民族文化品、民族体育用品、边销茶等。我国自2001 年修订了《民族特需用品目录》后，将民族特需商品产品分为 10 大类500 余种。民贸民品优惠政策的政策制定，不仅是为了民贸民品企业自身的发展壮大，而且更是为了促进民族地区的经济发展，以及维系民族间的安定团结局面。

民贸民品优惠政策可以追溯到计划经济时期的各项补贴政策。1951年第一次全国民族贸易会议确定在民族地区实行“公私兼顾，公平合理”的价格政策；1952年全国民族工作会议上对民族贸易企业上缴利润和资金来源都制定各种优惠政策。从1962年开始，一直到2011年，国家民贸民品优惠政策经历了从老的“三项照顾”政策到新的“三项照顾”政策的转变，即从原有的“利润留成、自有资金和价格补贴”到新的“流动资金贷款优惠利率、技术改造贷款财政贴息和税收优惠等”转变。期间，该政策既有被坚持和重申，如1981年民贸民品生产工作纪要(国发[1981]113号)，在市场经济条件下既有的带有计划经济色彩的民族贸易政策也遭遇挑战和失效，但从政策轨迹来看，从 “八五”到“十二五”期间，民贸民品优惠政策一再被国家部委的相关政策所强调和延续，这一点可以从《关于加强民族贸易和民族用品生产供应工作的意见》(1990)、《关于加强民族贸易和民族用品生产工作的通知》(1997)、《关于继续执行民族贸易和民族特需商品生产有关优惠政策的通知》(2006)、《国家民委关于“十二五”期间进一步落实扶持民族贸易和民族特需商品定点生产企业优惠政策的通知》(2011)等几个政府文件中得到证明。

从政策受惠度来看，该项政策的受益人口有1.6亿人，涉及到的民贸县有400多个，直接相关的企业有2000多家。仅“十五”期间，就有435个民贸县，民族特需商品指定企业1855家受到政策覆盖，涉及到的产品种类达到了10个大类500多种之多。据数据显示，仅从2001年到2004年三年间的全国情况看，就有民贸民品企业享受到了流动资金贷款利率优惠达6.8亿元，享受减免的税收约4.5亿元，享受到的技术改造贷款贴息约1156万元。 “十一五”期间，优惠政策的落实取得了良好的经济社会效益。据不完全统计，“十一五”前四年，全国民贸企业商品零售总额为649.1亿元，民品企业总产值达到11037亿元，上缴中央、地方的各种税额为679.9亿元。[1](P.3)可见，该政策对推动民族经济发展起了巨大作用。

总体而言，民贸民品政策自实施以来，该政策在满足民族群众生产生活特殊需求，促进民族地区经济发展，维护民族团结进步事业方面做出了积极的贡献。然而，经梳理文献发现，学界对民贸民品优惠政策的研究多集中在政策历程回顾和应用对策层面，而对其在具体情境下该政策的作用机理鲜有深入探讨。

那么在实施乡村振兴战略的背景下，民贸民品优惠政策又该如何与民族地区乡村振兴各方面深度融合，发挥其“助推器”的作用，从而为推进乡村振兴战略的实施提供全方位的有力支撑？本研究基于新内生发展理论的启示，将民贸民品优惠政策置于乡村振兴的背景下，试图先将政策作为外源驱动力分析其如何从各个方面助力乡村振兴；接着分析提升外源驱动力效能的关键点是激活包括利益链接机制、内外资源、参与、认同等内源驱动力，以此沟通内外，链接地方和外界关系的内在作用机理。

二、民贸民品优惠政策助力民族地区乡村振兴的内在逻辑

习近平总书记强调指出，乡村振兴的任务在于实现五个方面的振兴，也就是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等，推动三农工作全面发展。[2]那么，民贸民品优惠政策将如何通过作用于民贸民品企业，撬动民族地区的资源文化禀赋，进而助力于民族地区乡村振兴的各个层面呢？

(一)该政策能加快城乡融合和整合农村资源，助推民族地区乡村产业振兴

第一，它能契合民族地区特色新型城镇化建设，促进城乡融合。

民族地区是乡村振兴的重点和难点地区。尤其是在西南喀斯特地区，这里不仅是民族主要聚住区，也是典型的生态脆弱区，属于国家主体功能规划中确定的“限制”性开发区域，明确了其主体生态功能。[3]然而，目前，中国城镇化研究和实践多侧重于城市群，注重核心大城市建设，其理论及模式也主要来自于东部经济发达的平原地区，[4]其并不适用于以崎岖多山、地貌破碎为典型特征的民族地区。那么在生态脆弱的民族地区如何依托城镇化建设实现民族地区乡村振兴就显得更为困难。为此，张军以等学者针对西南喀斯特地区环境承载力较低的特点，强调建设发展小型城市、小城镇、重点镇及中心村，在提高城镇化率的基础上实现乡村振兴成为更有效的路径。[3]这是一种以小城市为辐射核心，以重点镇及中心村为实现城乡公共服务均等化的主要载体的路径，它结合了当地农业、旅游、生态等优势资源的开发及特有农产品加工等优势产业的发展。这种根据区域资源环境条件因地制宜、依山就势进行的山地特色新型城镇化之路虽然也离不开企业主导，但在发展的初期，因民族地区的这些资源优势具有潜在性特征，还不能完全寄托于社会资本的介入。从短中期看，只有让政府通过其独有的优势，借助相关政策的设计和实施，为乡村振兴发挥引领作用给社会资本进入农村产业提供一个较为稳定的可预期的利润空间，才有可能在民族地区创造出政府、资本和农民共赢的农村繁荣景象。民贸民品优惠政策所扶持的边销茶、服装、鞋帽、日用杂品、家具、文体用品、工艺美术品、药类、生产工具等不仅反映了当前民族群众生产生活的特殊需要，也是民族地区的特色优势产业，正好契合实施山地特色新型城镇化模式的要求。实践也证明，十三五期间，民贸民品优惠政策在帮助民族地区企业做大做强的过程中发挥了重要作用，在推进农村城镇化、农业现代化和农民市民化等方面进行了大胆探索，在加强贫困地区基础设施建设、公共产品供给和带动农民致富等方面发挥了重要作用。

第二，它能整合农村资源，引领民族地区产业发展。

民族地区村落分布分散化，耕地破碎化，农村产业规模散而小。这种传统农业 “一家一户”单打独斗的生产方式有着很多弊端，如守旧求稳，没有市场竞争意识；分散经营，缺乏统一规划，难以形成聚合效应等。正如学者张丙宣和任哲指出的，乡村发展受到的制约来自于乡村资源的分散和流通不畅。[5]加上民族地区农民文化素质不高，思想观念落后，长期自给自足的生活方式，使他们脱离市场，难以参与市场经济活动。鉴于此，在民族地区仅仅依靠农民自身的力量是不可能实现乡村振兴的。乡村振兴必须要有工业化的拉力和牵引力，需要企业主导，整合农村资源，组织农民合作抱团发展；也需要企业帮助引进先进的生产技术和理念，助推传统农业向现代农业的转型升级；更需要企业引导农民走向市场，畅通农产品走向市场的道路。可见，依托民族特色优势资源发展起来的民贸民品企业是民族地区乡村振兴最好的动能。从政策效果看，民贸民品优惠政策在某种程度上解决了民贸民品企业资金周转难的问题，也在一定意义上降低了民贸民品企业的生产和运营成本，让企业获得了竞争力和良好发展。实践证明，做大做强的民贸民品企业正带动民族地区农村经济发展和上下游相关产业链的发展。民族贸易特色和优势均较为明显，与之相关的民贸民品企业既让民族地区产业发展蒸蒸日上，也让民族地区生产、投资、消费、供应等环节逐步完善，更让清真食品、苗药、边销茶等特色产业长效发展。

(二)该政策能广纳人才，助力人才振兴

民族地区乡村振兴，人才是强农兴农的根本，要调动一切积极因素，广聚天下英才而用之。人才构成了乡村振兴战略的关键性支点，而人才吸纳的重点在人力资本开发和人才机制创新。但农村经过四十多年来改革开放的发展，日益呈现出“农业内卷化、农村空心化、农民原子化的态势”。[6]尤其是民族地区农村经济落后，能提供的就业岗位非常稀少，青壮年劳动力为了生计被迫大量外流，只剩下留守老人、留守儿童、留守妇女。那么如何实现民族地区乡村人才振兴？学界认为无非两条路径，一是外引，积极引进乡村振兴所急需的人才；二是依靠和锁住乡土本土人才，这就需要本土人才得到培养、挖掘、留住、回引等，创新人才快速成长和培育机制。

民贸民品企业的发展离不开人才，但民贸民品企业自身却可以成为人才成长的舞台和人才培育的机制性平台。首先，民贸民品优惠政策对企业的扶持和引导，能够在市场历练中造就出一批懂市场规律和善于民族经济管理的精英人才和干部队伍，让不懂经营、不善经商的民族落后观念受到冲击，逐步接受和适应现代市场经济的价值和理念。其次，发现和挖掘本土特殊人才。民贸民品企业要有持续的竞争力，必须依靠具备熟悉民族习俗和具有民族情怀的民族民间文化人、民间艺人、民间手工业者，这些人是提升产品品质的关键，更是乡村振兴中最重要的本土人才。民贸民品企业为发现和挖掘民间各个行业的能工巧匠、奇人异士等特殊人才提供了广阔的空间。最后，是锁住甚至吸引人才回流。民贸民品企业的发展壮大，可以容纳更多的人就业，同时通过带动农业等相关产业的发展，许多农民在家靠种植、养殖、手工业就能获得颇丰的收入。民贸民品企业带动其他产业的发展，让乡村有了希望，这吸引了大量外出的青壮年农民工回乡创业。这些进过城的青壮年农民通过在外很多年的打拼，增长了见识，革新了观念，提升了技能，积累了资金，能比较准确地把握社会经济发展趋势。所以他们的回流将对乡村经济与社会发展起着牵引与带动作用，必将成为民族地区乡村振兴的有力人才。

(三)该政策能传承与创新民族文化，助力文化振兴

民族文化是民族地区乡村振兴的精神依托和情感家园，能够对乡村振兴起到难以估量的价值导向作用。民族地区具有丰富多彩的传统民族文化，如饮食文化、服饰文化、节日文化等。这些文化是民族地区人民长期生存发展的智慧结晶，是“乡村振兴凝心聚力的黏合剂和发动机，是乡愁记忆和故园情怀的精神纽带”[7]。但由于受城市发展主义思想和唯经济发展观的冲击，一些民族文化越来越衰落和失去自信，甚至被视为落后、愚昧和封建迷信的象征。民贸民品优惠政策通过促进民贸民品企业的发展，既能让民族文化在市场经济条件下摆脱传承困境，也能让民族文化创造性地得到重塑和多元化发展。

首先，民族特需用品就是民族传统文化的载体和价值展示。民族特需用品涵盖面较广，既有日用类的服饰、鞋帽、工艺用品等，也包括了民族医药、民族文化符号、民族民间艺术等。这些民族用品包含了浓郁的传统文化艺术在里面，例如苗族的编制、纺织、刺绣等民间工艺品，民族乐器芦笙，民族戏曲戏剧用品等。所以民贸民品优惠政策支持企业生产民族特需用品，不仅能满足民族群众生产生活特殊需要，而且能充分展示民族地区的传统文化艺术，对传承民族文化起着至关重要的作用。

其次，该政策有助于改进技术，创新民族文化。民贸民品三大优惠政策之一就是技术改造贷款财政贴息，而且支持力度不断提高。这说明相关政府部门非常重视民贸民品企业的技术改造和经济增长方式的转换。通过技术改造提高了民族特需商品的质量、科技含量和民族文化品位。民族文化在民族特殊商品革新中实现了迭代和创新，也就获得了长远的生命力。

最后，该政策促进了各民族间的文化融合。民族文化如要进行融合，就必须面对走向市场的问题。国家给予民贸民品企业相应的优惠政策改善了民族地区经济发展落后的情况，加强了民贸民品企业自身的竞争力，为民族文化走向市场铺平了道路。各民族之间在饮食文化、旅游文化、服饰文化方面的融合越来越高。

(四)该政策有利于各类组织蓬勃发展，推动组织振兴

组织振兴是乡村振兴的有力保障，也是治理有效的基础。部分民族地区经济相对落后，农民素质有待进一步提高，市场经济不成熟等使得民族地区的农民群体内部分化日益明显，阻碍了民族地区组织力量的整合。针对民族地区农民组织困难的境况，民贸民品企业的发展能为其提供化解之道。

第一，村企党建对接助推乡村振兴。民贸民品企业享受的优惠政策给他们带来了更大的利润空间，在很大程度上促进了民贸民品企业队伍的壮大。发展壮大的民贸民品企业通过多种途径开展村企对接帮扶，根据村寨资源和实际需求，通过村企党建结对帮扶为民族地区村寨发展提供产业和项目支撑。企业党支部可以通过积极发挥先锋模范作用，采取就业帮扶、产业帮扶、技能帮扶等多种形式帮助民族地区农村相对贫困户，帮助民族地区村寨的发展。

第二，民贸民品企业带动众多新兴组织力量发展。民贸民品企业的发展带动了周边民族地区相关产业的发展，依托产业发展，各种相关的组织应运而生。如经济性组织、农村合作社、农村致富带头人协会等。为推进乡村振兴，民贸民品企业组织引导各类专业组织进入农村服务农民，如农业科技推广组织、法律宣传与援助组织、环保组织和各类公益组织等。总之，在民贸民品企业的带动下，乡村社会各类服务性、公益性和互助性的组织开始蓬勃发展。

第三，民贸民品企业促进乡村既有组织振兴。在民贸民品企业的带动下，村庄产业开始兴旺，经济和社会关系变得越来越复杂，这就促使具有法定基础的行政组织、党的基层组织、村民自治委员会等原有组织的振兴，充分发挥其组织功效，有利于构建民族地区乡村和谐稳定的局面。

(五)该政策能促使民贸民品企业反哺社会，推进生态振兴

民族地区因地理特殊性和生态极端性，使得民族地区生态环境具有较强的脆弱性和不可再生性，保护生态环境也就具有极端重要性。但是，随着民族地区经济的发展和人口的增长，民族地区生态环境的破坏问题日益严峻起来。对此，民贸民品企业可通过以下几个方面助力民族地区乡村环境振兴。第一，促进民族地区乡村公共基础设施完善，从而实现民族地区乡村环境的振兴。民族地区乡村硬件基础设施差一直是乡村振兴之路的绊脚石。随着社会发展，具有民族情怀的民贸民品企业积极响应国家号召，助力乡村振兴，在乡村道路、通讯、供电、供水和垃圾废弃物处理方面出资出力。第二，民贸民品企业带动绿色生态经济的发展，助力民族地区乡村生态振兴。如边销茶的生产与销售，带动民族地区乡村大力发展茶叶种植业。有机生态茶园建设不仅发展了生态茶园旅游，而且对维护原有水系、合理保护和保留茶园原有林木植被等系统都有很重要的作用。第三，民贸民品企业发展带动农民就业和增收，为改善人居环境提供了资金支持，助力乡村生态振兴。民族地区群众因有了稳定的工作、可观的收入，才会有更多的资金去考虑人居环境问题。民族地区农村曾经存在的人畜混居，厕所脏乱差等卫生问题，如今在政府资助、企业帮扶、农民自筹经费等共同作用下，民族地区的人居环境有了很大的改善。

三、民贸民品优惠政策助力民族地区乡村振兴的关键点

从逻辑上看，国家通过政策杠杆撬动民贸民品企业发展，而民贸民品企业则通过自身的人才、技术、就业、服务、产品、税收等回馈市场和社会，从而助力民族地区乡村振兴。但这仅仅是乡村振兴的一种外源性动力。如何使民贸民品企业助力民族地区乡村振兴成为现实，并具备可持续性？其关键性环节就在于激发民贸民品企业助力民族地区乡村振兴的内源动力。

(一)利益联结机制：撬动资源的工具手段

如何才能让企业获利的同时撬动乡村资源，调动农民积极性呢？从经济理性的角度来说，就是要在发展中不断平衡两者的利益，最终实现互惠共赢。问题的关键就在于能否建立利益分配、利益保障、利益调节所编织起来的利益联结机制。

第一，利益分配机制是核心，这构成了各方进行合作的基石，这也有赖于分配的合理性和分享的均衡性。民族地区农民通过民贸民品企业获利的方式主要有：一是在民贸民品企业务工获得工资收入；二是土地租赁租金；三是将所种或所养农产品卖给企业、专业合作社、集体经济组织和消费者，获得利润；四是将土地、劳动力、技术或扶贫资金等投入到企业或专业合作社与集体经济组织中获得利润分红。

第二，利益保障机制是约束机制，约束行为各方，保障契约关系、利益分配关系的稳定运行。民贸民品企业生产产品的特殊性加上民族地区农村偏远落后，市场功能残缺和信息不对称时常发生。如果只有利益分配机制是很难保障两者的合作关系长期稳定的。并且，民族地区农村信用体系还不健全，利益主体双边、多变违约现象比较常见，市场交易成本过高。尤其是民族地区农户分散，组织化程度较低，谈判能力弱，通常处于弱势群体一方，这就需要政府更多地介入利益保障机制，帮助农民建立起利益表达和诉求的平台，维护农民和村集体的利益。

第三，利益调节机制是政府等公共部门对利益分配关系的微观调整，以充分发挥民贸民品企业活动的正外部效应和助力乡村振兴目标的实现。

在乡村振兴的背景下，民贸民品企业参与乡村振兴的各项事业建设均具有较强的公益性和正外部溢出效应。此时政府就应该通过利益调节机制对其服务乡村振兴目标的活动成本进行合理补偿，使之发展壮大，从而更好地为民族地区乡村振兴贡献自己的力量。可以说民贸民品优惠政策通过各种金融优惠措施恰好扮演着利益调节机制的角色。只有通过这三方面构成的最优利益联结机制，才能满足产业链整体利益最大化，构建利益共同体，实现利益相关主体利益最大化，从而达到共赢和共识，最终实现外部资源撬动内部资源。

(二)资源：沟通内外，整合利用

目前，学界有部分学者主张乡村振兴需着力于内生动力，强调地方、农村、农民在发展中的驱动力量，强调地方对发展选项的决定权、对发展进程的控制权、对发展利益的享有权。[8]由于过于强调内部的力量，地方与超地方、自上而下与自下而上之间出现越来越多的断裂和矛盾。对此，学者Ray认为，如果不借助于外在力量，仅凭落后地区自身力量行动，是不切实际的“理想型”。[9]与此相关，Lowe等学者认为，应该沟通地方与其所在的广泛的政治、经济、社会以及自然环境之间存在的动态联系，超越外生与内生模式，以整体的视角推动农村发展，这被称为 “新内生发展模式”。[10]这种模式既不过于强调内部的力量，也不忽视外部资源的进入，而是重视内部与外部、地方与超地方的整合。民贸民品企业充分挖掘利用地方人文资源，成为沟通内外的重要媒介，内部外部资源将以民贸民品企业为载体，围绕地方人文资源进行开发整合。此外，国家通过民贸民品优惠政策，扶持并壮大了民贸民品企业，企业与地方分享利益，通过政治、经济、文化等效应助力乡村振兴，这是乡村振兴重要的外部资源。民贸民品企业在了解民族地区农村资源优势和劣势的基础上，通过自身技术、资金和人才等这些外部资源优势激发和调动民族地区农村内生特色资源，如生态自然资源、乡土知识、人文资源、特色产业等，带动当地农民自身成为技术人员，管理人员、设计人员、成为种植养殖大户、加工大户，将自己的特色农牧业产品、手工工艺品等以产业化的方式推向全国、推向世界。

(三)参与：获得认同的基础

民族地区乡村振兴还有一个关键环节在于民众参与。民众参与成为调动当地内生力量和资源的重要手段，也只有通过参与，本地内生力量和资源才能在外界刺激下开花结果，成为发展之源，力量之基。很难想象一个甘于落后、安于现状、封闭保守的民族仅靠政府和外界援助强拉进入现代化和实现乡村振兴目标。[11]民贸民品企业的主战场必须立足于民族地区，尊重民族的风俗习惯，以民族地区民众为核心参与力量，融合多元主体共同参与。实践中，比较有效的参与模式有：贵州黔粹行民族文化发展有限公司的“公司+基地+培训”模式；黔东南九黎苗妹公司 “校企合作+理论课堂+基地实训”模式；民族中药材规范化推广种植的“公司+合作社+基地+农户”的运行模式；贵州光秀生态食品有限责任公司的“公司+合作社+贫困户”的扶贫模式等。这些参与模式，把民族地区民众组织起来进行优化配置，推动了农村生产生活由分散式向集中规模化方式转变，村民从单打独斗的个体小生产转变为连片开发、机械化耕作、规模化经营等形式，增强了合作意识和抵御各种风险的能力，促进了农民市场议价的资本，有效减少了农业生产的经济成本，从而增加了农业经营效益，形成村集体、合作社、农户强弱联合、共同富裕的发展格局，使得村民与村庄、企业构成利益共同体。这些做法，使得民族风俗习惯得到了尊重，意愿得到了满足，利益实现了共享，企业生产从原材料供应、过程管理、产品设计到产品销售充分体现了民贸民品企业和民族地区民众共建共治共享的基本理念和价值。参与使民族地区民众认识到民贸民品企业的发展和乡村振兴都是自己份内之事，使认同有了现实的基础。

(四)认同：内源式可持续发展的精神动力

认同是实现民族地区乡村振兴内生发展的精神动力。认同能较好地解决乡村振兴过程中外部和内部力量之间复杂多元的交织关系以达到整合地方居民，凝聚当地民心的作用。认同通常被认为是基于地方文化、历史和物质材料等地方特色建构出来的。[12]民贸民品企业的发展逐步培育了一批区域性的专业特色市场，其辐射越来越广，对民族群众致富的带动力越来越大；民族特需商品的生产无形中培育起了民族地区特色优势产业，这些产业以民族工艺品、民族医药、民族食品等特有形式，已经支撑起了新兴产业和新兴价值高地。[13](P.6)这充分彰显了乡村振兴进程中的农村文化自信和民族文化自信，激活了民族地区农民的职业认同、身份认同和文化认同。认同一经产生便迸发出持久的生命力，其价值在于，首先有助于民族地区民众形成主人翁的主体意识，积极参与决策并对发展路径进行抉择和监督，从而进一步促进地方发展自主性的形成。其次，促使当地民众更加积极和有效地参与乡村振兴的行动。第三，为化解冲突，解决分歧，整合当地民众提供了心理纽带，设定了共同情感和目标。第四，为民族地区乡村振兴找到了最深层次的文化价值意义。

综上，民贸民品优惠政策助力民族地区乡村振兴的四个关键环节在发展过程中是相辅相成的，共同勾连成一个整体，一起发力助力乡村振兴，是实现乡村振兴由外源驱动到内生发展的根基。

图 民贸民品优惠政策助力乡村振兴的内在机理

四、民贸民品优惠政策助推乡村振兴中存在的问题

从该政策现实运行情况来看，阻碍民贸民品优惠政策发挥效用的主要问题有四个方面：

(一)政策宣传不到位，导致民贸民品优惠政策没有发挥应有的作用

民贸民品优惠政策的知晓度是指社会对其政策是否存在、政策内容、政策实施对象和政策执行条件等相关内容的知晓与熟悉程度。民贸民品企业和银行信贷工作人员对民贸民品优惠政策的知晓度高，就有助于民贸民品企业用好、用足、用活优惠政策，从而促进企业发展，助力乡村振兴。民众尤其是少数民族群众知晓优惠政策，有助于对少数民族群众进行感恩教育，增强少数民族群众的文化自信，提高其内生动力。

可是，从实际调研情况看，不少生产民族特需商品的企业、民族地区民众、银行信贷工作人员均从未听说过民贸民品优惠政策。即使有部分企业听说过这一优惠政策，但对这一优惠政策的作用认识不到位，或者对政策细节并不清楚。根据相关规定，如果民贸民品企业的销售额低于企业全部销售总额的60%则不能享受优惠政策。因而有些企业虽在生产民族特需用品，却并不知晓这个最低比例，致使申请不成功成为民贸民品企业享受不到该优惠政策的因素。也有部分企业有申请享受这一优惠政策的意向，但其对这一优惠政策的申请条件、申请程序等相关规定并不清楚，致使有申请意向，而无实际申请行动。甚至，出现了个别企业享受到了民贸民品优惠政策，但把通过优惠利率贷款申请到的资金挪作他用，致使这些民贸民品定点生产企业的资格被取消。

(二)政策效果呈扶优限劣之势，导致民族内涵丰富的中小企业举步维艰

从政策的实际效果看，多数获得贴息优惠政策的企业都是竞争力和实力较强的企业，而广大中小企业却难以获得足够的支持。[14]这在经济效益比较好的民族医药和清真食品方面表现尤为突出。许多民族特点浓的中小企业，如针纺织、服装、鞋帽类等普遍存在贷款难、贴息难的问题。究其原因：第一，这些民贸民品企业多处于地理位置较为偏远的民族地区，企业规模小，生产技术落后，市场份额不足，竞争力弱。金融机构鉴于资金安全考虑不愿意贷款给这些企业，使得这些企业获得贷款难，更是无法享受到优惠政策。第二，大多数中小民贸民品企业在资产规模、财务管理等指标上达不到银行的贷款条件要求，尤其是缺乏土地、房地产等有效的担保抵押。调查表明，许多中小民贸民品企业贷款意愿较强，但由于土地所有权和厂房所有权的分离，即建厂房的土地不属于企业，导致企业不能以厂房作为抵押品向银行申请贷款。第三，贷款期限过短，使得生产周期长的民贸民品企业在一年内无法归还贷款，而且一年的短期贷款根本无法缓解中小民贸民品企业的资金压力。由此，金融机构对有资金缺口较大的中小民贸民品企业贷款的积极性不高，也就使得优惠政策惠及不到以中小型企业为主的民贸民品企业。第四，交易成本相对较高也是制约民贸民品中小企业贷款难的重要因素。民贸民品中小企业的贷款具有时间紧、额度小、信贷需求频繁等特点，因而，各银行基层信贷人员必须在众多民贸民品中小企业中做出择优选择，这就相对增加了银行的工作量和时间成本。加之优惠贷款资质审核程序相对较多，贴息资金审批程序和申请材料较为复杂，也使得银行对民贸民品中小企业放贷采取审慎态度，积极性不高，因此一些企业难以享受优惠政策。

(三)均衡性转移支付制度改革导致政策执行出现偏差

中央政府为了平衡地区间财力差异，制定了均衡性转移支付制度，政策初衷就是为了促进基本公共服务的均等化。与之相对，财政专项转移支付严格地规定了资金的用途和使用方向，不得挪作他用。

根据2017年财政部的文件规定，中央对民贸民品贴息贷款优惠政策所实行的是均衡性转移支付的方式。这项规定使得民贸民品贷款贴息由原来的中央直接安排、专项资金安排转为地方统筹、转移支付统筹安排，从而给予地方更多的自主权。但是，地方如何支付贷款贴息？是逐级转移支付还是设立专项资金，相关文件并没有作出明确的规定。这就导致该项政策在执行过程中由于弹性过大，使得难以达到规定的政策目标。学者贾晓俊的研究表明，均衡性转移支付没有达到想象中的均等效果，甚至可能造成更多的不平等。[15]汪 戎、常斌也认为，基层政府拥有多重目标，在经济增长目标的压力下，基层政府会凭借自主支配权挤占、挪用这部分均衡性转移支付资金，从而使得上级政府难以达到预期的政策效果，公共服务均等化的政策意图难以实现。[16]

(四)内源驱动力不足阻碍民贸民品优惠政策作用的充分发挥

当前，乡村经历了行政式精准扶贫的输血阶段后，要实现民族地区乡村振兴，获得乡村的可持续发展，必须使乡村具备自我发展的造血功能，也即内生发展能力。民贸民品优惠政策助力乡村振兴的过程中，只有充分调动和激发出内源式驱动力，才能使民贸民品优惠政策的效应得到充分发挥。可是当前民族地区的内源式驱动力明显不足，这主要表现在：第一，农民的主体地位没有充分发挥。政策设计、科技支持、金融帮扶最终要通过当地农民转化为乡村振兴的砖瓦基石。可是调研发现农民的主体地位并没有充分发挥出来，农民还不能掌握发展选项的决定权、发展进程的控制权、发展利益的享有权。第二，农业内卷化、农村空心化、农民原子化的态势并未减弱。留守儿童、留守老人撑不起乡村振兴的一片天地。第三，还未实现从外部资源、外部主导到内外资源、地方与超地方的勾连。

五、民贸民品优惠政策助推乡村振兴的实践策略

(一)培育社会理性，强化政策认知，提升政策理解度

针对民贸民品优惠政策的社会知晓面不广，政策理解度不高的现象，必须加大对该项政策的宣传力度，提高政策知晓面和了解度。

首先，采取多样化的政策宣传渠道和宣传方式。传统传播媒介与新型传播媒介相结合，共同出击，互为补充。制作宣传小册子分发给政策相关主体，如民贸民品企业、银行工作人员、少数民族群众等。同时利用报纸、广播、电视、网络、微信等进行广泛宣传，扩大政策知晓面。还可以树典型，对充分利用好优惠政策助力乡村振兴，为民族经济发展做出重大贡献的民贸民品企业(如贵州信邦制药股份有限公司)，相关部门要加大宣传力度进行专题报道和经验推广介绍，从而提高政策理解度，带动更多的民贸民品企业用好、用足、用活优惠政策。其次，建立多方沟通交流平台。可由省政府办公厅主持，民族宗教事务部门、工商部门、财政部门、金融机构等相关部门定期召开联席会议，了解优惠政策在民贸民品企业中的落实情况，民贸民品企业生产经营动态，遇到的资金问题和技术困难等。通过联席会议组织学习优惠政策的相关政策文件，增强各级领导和中小企业对优惠政策的认识，从而更好地落实优惠政策。

(二)优化政策结构，完善政策机制，促进政策公平

第一，从政策客体的角度看，要加强民贸民品企业自身素质，提升发展能力。民贸民品优惠政策的作用对象主要是民贸民品企业。打铁还需自身硬，民贸民品中小企业尤其是民族工艺品企业，要依托丰富的民族文化资源，彰显民族文化底蕴，树立民族文化品牌形象，不断提升产品质量，与民族地区更多民众建立利益联结机制。做大做强的民贸民品企业才有能力用足、用活优惠政策。

第二，从政策主体角度看，要充分发挥沟通、协作、指导作用。政府、银行有关部门要加强与企业的沟通协作，尤其是作为政策制定和执行主体的政府，应想尽办法充分提供政策咨询、信息服务工作，使金融机构和企业充分了解优惠政策的各项内容。人民银行扮演信贷政策的“窗口”引导作用。它通过充分合理运用货币政策工具，如利率、再贷款、再贴息等引导调整金融机构信贷投向，调动其积极性，最大程度满足民贸民品企业的合理资金需求。

第三，从政策内容看，要完善政策规定，提高政策效益。要明确优惠利率贷款种类和期限。民贸民品企业所有流动资金贷款建议全部实行优惠利率政策，贷款期限由一年期的优惠政策限制性规定延长到1至3年，并根据实际情况，人民银行可以适时做出调整。

第四，从政策运行机制看，简化程序，调整民贸民品贷款运行机制。近年来部分小额贴息贷款、国家助学贷款等效率较高，运行机制较为顺畅。民贸民品优惠政策要积极向其学习，简化程序，调整其运行机制。如取消前置审批和逐级审核贴息的环节。建议减少贴息资金申请，市州级民宗部门的审批环节，由县级民宗部门直接将相关申请材料和审核意见汇总报送省级部门审核，并建立起电子化企业档案和证照审批APP。

(三)突出省级政府以自主支配权为基点的资金分配机制改革

“十三五”期间，民贸民品优惠政策作了重大的调整，这集中体现在支付方式的重大变化上，即由均衡性转移支付取代中央专项资金支持。其目的是给予省级政府完全的资金自主支配权，各省可根据自身情况，灵活配置民贸民品优惠政策配套资金。然而，有的省份却出现挤占或挪用该资金份额的现象。为应对这种变化，以避免出现政策执行偏差，有的省份就进行了设立省级民贸民品专项资金的试点，以适应民贸民品流动资金贷款贴息由财政专项转移支付到均衡性转移支付的改革。如贵州省就采取了设立省级民贸民品贷款贴息专项资金的做法，2016年以来，贵州省获得中央、省级贷款贴息专项资金9.05亿元，撬动贷款400亿元，扶持382个民贸民品企业发展。从实际效果来看，这种试验，既有利于省级集中统筹管理贷款贴息资金，避免层层转移支付中可能出现的挤占、挪用等现象，确保优惠政策始终能够及时兑现，也有利于科学分配贴息资金，避免层层转移支付中因贴息资金结算滞后于预算所带来的分配上的盲目性，提高政策实施的精准度。因而，专项贴息政策就能推动民族地区加快产业发展。具体来说，该专项资金，可根据上年度优惠利率贷款发放余额和贴息比例测算编制下年度贴息预算，贴息资金当年如有结余，抵减下年度预算；如因贴息贷款实际发生额超过预计数出现贴息资金不足，由省级财政及时安排补足，并在下年度预算弥补。

(四)充分激发内源动力资源

首先，构建利益共同体。要强化利益联结机制，将民贸民品企业与民族地区产业发展、民众生计联系起来，结成发展共同体，并以股份制、合作社形式来实现利益合理分配和利益协调，充分调动地方性资源，充分了解民族地区本土性资源的优势和劣势，并长效利用各类资源，以使其不被滥用和过度开发，使民族地区产业发展整体规划和民贸民品企业自主探索结合起来。

其次，以参与促认同。开发各种参与渠道，以民族地区民众为核心，以协商民主为制度设计，促进多元主体的共同参与，在这一过程中民贸民品企业需要尊重本地就业者的发言权，设置联席会议制度，协调多方力量和组织平衡。在实施乡村振兴战略中，地方政府应构建起多种参与渠道，让民贸民品企业和地方民众在相互合作的过程中培养起认同感，整合共同的情感与心理纽带，涵养出共同的认同资源。