印度法学教育及其监管机制

张文娟

一、引言

司法能动主义和经济自由化，让印度的法学教育得以快速发展，已经发展出多种形式的法学院和多元化的法学教育学位项目。受印度高等法院和最高法院工作语言为英语的影响，印度的法学教育主要以英语教学，这本该让印度的法学教育具有很强的全球竞争力。但印度法学教育目前尚存在重实务轻研究、师资不足、设施落后、法律人才流失严重等问题，(1)参见[印度]辛格：《印度法学教育与宪法学之热点问题》，柳建龙编译，载《求是学刊》2008年第5期，第12-13页；另参见周小明：《印度法律教育评析》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2013年第3期，第133-134页。这导致其无法满足社会需求，更不能培养出满足印度法律市场融入全球化所需要的国际法律人才。(2)See Jonathan Gingerich & Nick Robinson, Responding to the Market: The Impact of the Rise of Corporate Law Firms on Elite Legal Education in India, in David B.Wilkins, Vikramaditya S.Khanna & David M.Trubek eds., The Indian Legal Profession in the Age of Globalization: The Rise of the Corporate Legal Sector and its Impact on Lawyers and Society, Cambridge University Press, South Asia Edition, 2018, pp.519-520.

印度法学教育的质量发展困境，多归因于其复杂监管机制。印度大学治理结构复杂，既受联邦和邦立法权分治的影响，也受到大学拨款委员会与行业协会或专业委员会分治的影响，这也投射到印度法学教育的监管机制上，让其面临着一些独特的挑战。国家法律大学的实验，帮助印度律师协会取得了监管主导权，但印度律协的强势监管并没有整体上优化印度的法学教育质量。考虑到国家法律大学和私立精英法学院的发展，正成为印度优秀法学院的范本，若配以综合性制度改革，印度法学教育或将大有可为。本文将对印度法学教育现状、法学教育监管机制的制度设计和运作逻辑予以深度解析，并对印度法学教育的特点、改革方向及对中国的启示予以讨论，以期为国内从事法学教育比较研究学者提供一个有启发意义的国别案例。

二、印度法学教育现状

印度法学院设置法学学位项目，在沿循独立前的传统外，又在20世纪60年代法律职业共同体改革，70、80年代的司法能动主义带动及90年代后的经济自由化改革中，探索出新的法学院形式和法学学位项目。

(一)印度法学院的基本情况

根据印度律师协会发布的认证法学院名单，到2018年4月，由其认证的法学院有1521所，包括十几所已关闭或暂停招生的法学院。(3)See BCI, List of Law Colleges Having Approval of Affiliation of the Bar Council of India as on 2nd April, 2018, http://www.barcouncilofindia.org/wp-content/uploads/2010/05/List-of-Law-Colleges-having-approval-by-the-BCI.pdf.根据印度一家专门服务法学教育报名咨询的网站统计信息，到2020年，印度有1371所法学院，提供全职、在职、远程和线上法学教育。(4)印度专门做法学教育入学咨询的网站Shiksha提供了具体信息，可参考网站，https://www.shiksha.com/law/ranking/top-law-colleges-in-india/56-2-0-0-0。考虑到印度律师协会这几年在审查和关闭不合格的法学院，并减少对新法学院的批准，该咨询网站的信息应该是可靠的更新版信息。

从属性上看，印度法学院包括三类：①公立大学中的学院(包括公立大学直属法学院和公立大学附属的私立法学院)，②有高度自主性的准公立大学(国家法律大学)，③私立大学直属法学院。传统的公立大学中少数有自己的直属法学院，如德里大学法学院(Delhi Law Faculty)，属于印度第一代法学院形式，曾经是培养印度最高法院大法官的摇篮，但这种法学院形式及其法学教育方法正在被边缘化。从印度律师协会发布的认证名单看，公立大学中的法学院基本上都是附属学院形式。一般的公立大学都有很多附属法学院，从十几个到一百多个，超过五十个附属法学院的大学就有五所，超过一百个附属法学院的有两所。位于北方邦建于1893年的乔达瑞·卡兰·辛格大学(Chaudhary Charan Singh University，原名为密拉特大学)就有107所附属法学院；卡纳塔克邦立大学附属法学院更多，有114所。(5)参见同前注〔3〕，BCI名单。这些公立大学的附属法学院也存在几代。以卡纳塔克邦立大学为例，在114个附属法学院中，1990年印度经济自由化改革之前设立的法学院有48个(包括一所独立前设立的)，剩余的66所都是在90年代之后设立的。整体上看，公立大学的附属法学院基础设施比较落后。

印度国家法律大学的设立，是从1986年印度大学国家法学院(班加罗尔)的实验开始的，其机构模式介于公立和私立之间，尤其值得肯定的是，其开设了法学与人文的复合学位，同时引入诊所和实践性教学理念。这一学位面向高中生通过竞争力考试招生，老师也按照高标准招聘，再加上作为试验性大学的新理念，在比较短的时间内，这种模式就得到了印度国内甚至国际的认可。其成功为国家法律大学在各邦的复制提供了样本和动力。到2018年，国家法律大学增加到23所。(6)See Shiksha, List of NLUs in India-Ranking, Admissions, Eligibility, Courses and Fees, Shiksha (Sep.11, 2020), https://www.shiksha.com/law/articles/nlus-in-india-blogId-23517.这些法律大学都是以法律与其他学科的复合学位项目为主要项目，为了保持生源质量，其招生规模基本维持在年度150-200名学生之间，规模很小。(7)参见同上注。

印度私立法学院从20世纪70年代开始发展，有两种形式：一种是挂靠公立大学成为其附属学院，另一种是私立大学直属的法学院。上面提到的公立大学中的附属法学院就是第一种形式。从2003年印度大学拨款委员会通过了《私立大学设立与维持标准规定》后，一些邦陆续通过立法，允许私立大学设立，私立大学直属法学院形式开始快速发展。如2007年成立的阿密特大学(Amity University)，在印度多个邦设立大学，基本上每所大学都有法学院；2009年成立的金德尔全球大学，其第一个学院就是金德尔全球法学院(JIndal Global Law School)；2018年本奈特大学成立，也设立了法学院。位于浦那(Pune)的共生法学院(Symbiosis Law School)则是随着政策变迁进行了转型。共生法学院设立于1977年，早期只能挂靠公立大学——浦那大学，直到2002年共生国际(Symbiosis International)被认证为“准大学”(Deemed University)，该法学院才成为共生国际的直属学院。

根据2021年的QS世界一流大学法学排名，金德尔全球法学院排第76，是印度2021年唯一一所进入QS世界一流法学排名的法学院，其排在上海交大凯原法学院(排名第70)之后，武汉大学法学院(排名第87)之前。金德尔全球法学院之所以发展如此之快，其创始法学院院长拉吉·库马尔总结了以下四方面的办学经验：一是学生选择上坚持全球化标准，该学院将美国法学院入学考试(Law School Admission Test，简称“LSAT”)引入印度，并以此作为入学考试基础，到2021年，印度已有13所法学院以LSAT作为入学考试；二是着力改善师资力量和师生比，金大法学院在全印和全球吸引师资，外籍老师占到20%，印度籍老师也需要有海外学习或工作经验，毕业于世界一流大学排名前100的老师占到师资的三分之一，另将师生比严格控制在1∶10以内；三是创立一所真正的研究型法学院，大学尊重老师的学术自由，资助各种会议和研究的开展，对老师的学术发表进行奖励，并鼓励出国参加研究型的研讨会等；四是建立一所真正的全球性法学院，不仅聘用全球师资，还与全球200多所大学、国际律所、国际机构等签订备忘录，为学生创造在全球中短期学习交流和中短期实习的机会，尤其侧重培养学生到发展中国家交流的兴趣。(8)See C.Raj Kumar, Experiments in Legal Education in India: Jindal Global Law School and Private Non-profit Legal Education，载同前注﹝2﹞，David B.Wilkins等编书，第608-614页。可预见，金大法学院正在开启印度第三代法学教育的新模式，即可参与全球竞争的精英法学教育模式。该模式对印度法学教育制度改革的推动效应，也被寄予厚望。

(二)印度法学院的学位设置

印度的法学教育学位包括本科、法律学士(印度版法律硕士或LLB)、法学硕士(LLM)和博士(PhD或LL.D)四种。除此之外，印度还有36所大学或法学院曾提供法学副博士学位(MPhil in Law)，如印度大学国家法学院(班加罗尔)等，但这种学位被《国家教育政策2020》取消。2020年，金德尔全球法学院利用其获得印度政府“卓越机构”(Institute of Eminence)资格下的高度自主权，开始实验另一种法学学士项目(Bachelor of Arts in Legal Studies)，主要是为那些并不致力于成为律师或尚未决心从事法律职业，但希望了解法律，以便为将来做法学研究或做律师做准备的一个本科项目，学生报名也非常活跃。

根据印度《律师法》规定，在印度可从事律师职业的学位项目主要有两类：法律学士(LLB)和法学与其他学位的复合学士学位项目。印度法律学士(LLB)，很类似于中国的法律硕士或者美国的法律博士(JD)。与美国将其高配为博士不同，印度继承英国传统，将其称为学士。但项目设计与美国类似，即取得其他专业本科学位(印度的本科学位大多为三年)后再学三年法律的一个学位项目，可获得法律学士项目(LLB)。法律学士项目是印度最古老的法学学位项目，第一代法学院，如隶属于中央大学的法学院早期基本上只开设这个项目。

法学与其他学科复合学士项目则起始于国家法律大学的实验，是印度法学教育中竞争力最强的一个学位项目。1987年，印度大学国家法学院(班加罗尔)开始实验五年制法学与人文学科的复合学士项目(BA.LLB)，将法学教育纳入本科教育，但保留了法律学士(LLB)的跨学科成分，而且比原来缩短了一年。这成为国家法律大学的主要学位项目，从而开启了法学院从高中毕业生中直接招生的传统，帮助法学教育跳出了生源质量恶性循环的怪圈。此后，法学与其他学位的复合学位项目不断拓展类型，目前已经开发出了四类法学与其他学科的复合学位项目：人文与法学复合学士(BA.LLB)、商业管理与法学复合学士(BBA.LLB)、科学与法学复合学士(BSc.LLB)及商业与法学复合学士(BCom.LLB)。

除了这两类学位项目之外，近些年法学硕士(LLM)项目也在印度快速发展，那些已经读完法律学士或法学与其他学科复合学士学位项目的毕业生，可申请该项目。该项目早期为两年制，跟其他硕士学位相似，2012年印度大学拨款委员会就法学硕士项目进行改革，规定已经成立法学教育研究中心(Post-Graduate Legal Studies，简称CPGLS)的法学院或大学，可以设立一年制法学硕士项目。(9)See UGC, Guidelines for Introduction of One Year LL.M.Degree Programme, 2012, https://www.ugc.ac.in/pdfnews/4968873_LLM_one-year.pdf.值得关注的是，印度律协于2021年1月发布了新的法学教育规则，将一年法学硕士改为两年制，这引起了轩然大波，几家国家法律大学向印度最高法院提起了公益诉讼，要求最高法院确认其无效。案件还在审理中，印度律协的这一规定暂时尚未实施。另外，印度也借鉴其他国家做法，开设法学博士项目(PhD)和法律博士(Doctor of Laws，简称LL.D项目)项目，随着印度法学教育的学术性增强，法学类博士项目也开始快速发展。

印度法学教育的规模发展很快，但质量却饱受诟病，如缺乏研究氛围、很难吸引优秀法律人才加入教职、法学院存在自主性和问责性不足的双重困境等问题，(10)参见同前注〔8〕，C.Raj Kumar文，第614-620页。而这些都被归结于监管问题。在访谈中，笔者发现，一些印度的法学院院长抱怨现有的监管太多，限制了法学院的管理自主权；另一些则抱怨印度律协的监管不足，导致了大量劣质法学院的存在；还有一些法学院院长认为，现有监管只是设定最低标准，如果法学院资源充足，创新空间还是很大的。但印度法学教育质量整体偏低且存在监管问题是印度朝野的普遍共识。所以，接下来本文将分两部分重点分析印度的法学教育监管结构及运行逻辑。

三、印度法学教育监管的横向分权立法与纵向政策实验

印度法学教育的监管与律师行业和高等教育的监管紧密相连，属于复杂监管模式，其监管职责横向上在印度律协和大学拨款委员会之间进行分权，纵向上则要在邦政府和大学之间进行分权。要理解印度法学教育的复杂监管模式，离不开对《律师法》(1961)和《大学拨款委员会法》(1956)两部基础立法的解读；也需要对以《印度大学国家法学院法》为基础的政策实验框架予以深入解析，以探寻复杂监管模式下的政策实验空间。

(一)印度法学教育监管的横向分权立法——《律师法》和《大学拨款委员会法》

印度独立之前至独立之后的十几年内，法学教育是一种缺乏监管的准培训机构模式，法学是作为技能培训而非学科来对待。(11)See Law Commission of India, Fourteenth Report: Reform of Judicial Administration, September 1958, pp.520-521, http://lawcommissionofindia.nic.in/1-50/report14vol1.pdf.而且在独立之前，印度司法制度并非全国统一，这意味着律师职业也没有全国统一，法学教育的统一监管需求并未得到重视。1950年的《印度宪法》最终确立了全国统一的司法制度。这意味着，印度律师职业标准有了统一需求，这使法学教育的统一监管成为必然。独立之后首个谋划印度高等教育发展的政策建议报告——《瑞达克利山委员会高等教育改革报告》(RadhakrishanCommitteeReport，1948-1949)(12)See Ministry of Education (MOE), The Report of the University Education Commission, 1st Edition, 1950, Reprinted in 1962, http://www.academics-india.com/Radhakrishnan%20Commission%20Report%20of%201948-49.pdf.和1958年首个关于司法改革的报告——《印度法律委员会(Law Commission of India)第14号司法改革报告》(以下简称《第14号司法改革报告》)(13)参见同前注〔11〕，Law Commission of India报告。都很关注法学教育的改革问题，前者提议参考英国大学拨款委员会的设置，设立大学拨款委员会来设定和维持高等教育的质量标准；后者则建议，成立统一的律师协会，由律师协会从行业角度设定法学教育的标准。

此前，印度宪法之父安培德卡尔博士建议，成立一个独立的法学教育委员会来监管印度的法学教育。孟买和拉贾斯坦邦采用了这种模式，但是《第14号司法改革报告》认为，没有必要再单独设立一个法学教育委员会。法学教育无非涉及两部分，职业技能部分和大学教育部分。参考美国和英国的经验，职业技能部分可赋予即将组建的印度律师协会。上述两个报告的建议均被采纳，将法学教育的监管职责主要赋予大学拨款委员会和印度律协，大学拨款委员会的职责由1956年的《大学拨款委员会法》确认，而印度律协的职责则由1961年的《律师法》确认。

根据《宪法》赋予联邦政府立法权名录第77、78项，印度议会于1961年通过了《律师法》(AdvocatesAct)(14)《律师法》(Advocates Act 1961)全文链接，http://legislative.gov.in/sites/default/files/A1961-25.pdf，下文在介绍该法时，只介绍条款，不再单独引注。，采纳了《第14号司法改革报告》的建议，将印度律师协会(Bar Council of India，简称BCI)确立为全印法律职业的最高机构。它不仅就全国的律师职业设定标准，而且将对大学能否开展法学教育，以及如何开展法学教育确立标准；从而在一定程度上，将法学教育由大学自我决定的分散状态转变为法律共同体主导的全国标准化状态。《律师法》第7(1)(h)条规定，印度律师协会积极推动法学教育的发展，并且同大学教育机构和邦律师协会咨商后，制定法学教育的标准。第7(1)(i)条规定，印度律师协会有权力确定哪些大学的法律毕业生有资格进入律师职业，也即对大学法学院开展资格认定。第10(2)条还规定，印度律师协会成立法学教育委员会(Legal Education Committee)来专门推动法学教育发展。

当然，法学教育不仅涉及法律职业，还涉及高等教育本身，大学管理机构也在其中扮演非常重要角色。印度议会根据《宪法》有关联邦立法权名录第66项，于1956年通过了《大学拨款委员会法》(UniversityGrantCommissionAct，简称UGC Act 1956)(15)《大学拨款委员会法》(UGC Act)全文，可参考该网站，https://www.ugc.ac.in/oldpdf/ugc_act.pdf。下文在介绍本法案时不再单独引注。，该法案第12条明确规定，大学拨款委员会的基本职责是，“与相关大学或其他监管机构协商，采取所有可能的措施和步骤以促进和协调大学教育，并为大学教学、考试和研究确立和维持必要的标准”。

从上述规定我们可看出，《律师法》第7(1)(h)条与《大学拨款委员会法》第12条关于法学教育的标准存在着重叠，那么到底谁应该主导法学教育的标准设定呢？

单纯从立法规定上看，印度律协与大学拨款委员会都不能单独制定法学教育标准，而是要跟相关机构咨商。《律师法》规定，印度律协在制定法学教育标准时，要与开设法学院的大学和邦律师协会咨商；而《大学拨款委员会法》则规定，大学拨款委员会在制定相关教育标准时，要与大学和其他监管机构，包括律师协会咨商。这就意味着，律师协会在制定标准时，可以不用咨商大学拨款委员会，而大学拨款委员会在制定有关法学教育标准时，却应当咨商律师协会。这似乎给了律师协会更独立的权力。

但从宪法依据上看，《律师法》是根据附则七有关联邦政府立法权事项第77和78项规定，亦即就律师在高等法院和最高法院的执业资格限制做出规定；而《大学拨款委员会法》根据第66项对高等教育标准的协调和确定，适用于所有高等教育机构。因此，印度最高法院在一系列案例中，确立大学拨款委员会对高等教育标准确定有优先权，如在奥斯马尼亚大学教师协会诉安德拉邦案(16)See Osmania University Teachers Association v.State of Andhra Pradesh, AIR 1987 S.C.2034.中，最高法院认为，大学拨款委员会在塑造这个国家的学术生活中扮演更重要的角色。在德里大学诉拉贾·辛格案(17)See University of Delhi v.Raj Singh, 1994 Suppl (3) SCC 516.中，最高法院认为，大学拨款委员会对教师资格的设定可推翻其他立法规定，即使后者是联邦议会通过的法律。在普雷蒂·斯利瓦斯塔瓦诉中央邦案(18)See Preeti Srivastava v.State of MP, (1999) 7 SCC 120.中，在关于印度医学理事会(根据《医学理事会法》为印度医学教育设定标准)和大学拨款委员会的标准冲突中，最高法院解释认为，附则七联邦立法权列表上的第66项所涵盖的大学拨款委员会制定标准的内容包括：教师资格、教学大纲、师生比、入学资格、实验室设备和设施、对附属学院的支持标准、考试标准包括考卷和判卷方式设定等。(19)See Law Commission of India, 184th Report on The Legal Education & Professional Training and Proposals for Amendment to the Advocates Act, 1961 and University Grant Commission Act, 1956 (《184号报告》) , Dec.2002, http://lawcommissionofindia.nic.in/reports/184threport-parti.pdf, p.17。

另外，《律师法》第7(1)(h)条虽然没有要求印度律协在制定法学教育标准时咨询大学拨款委员会，但这一规定也存在执法缺陷，那就是该法要求律师协会要与开设法学院的所有大学咨商，随着开设法学院大学的数量快速增加，律师协会几乎不可能与所有大学咨商。(20)参见同上注，第26-27页。因此，印度法律委员会对两部法律的修改建议之一，是由大学拨款委员会设立一个代表所有大学的委员会，然后印度律协只咨询该委员会即可。(21)参见同上注。但法律尚未修改，实践中，两者的合作主要是靠互惠原则来支撑。

不过，另一个重要的合作机制——法律教育委员会(Legal Education Committee)也值得关注。《律师法》第10(2)(b)条设立了法律教育委员会，该法规定此委员会应有十位成员，其中五位是印度律师协会以选举方式从会员中选出，另外五位应来自于非会员。但该法并没有规定另外五位非会员委员应该从哪里选出。1994年印度最高法院大法官阿马蒂牵头的委员会在报告(Justice Ahmadi Committee Report)中就法学教育委员会剩余五人的人员构成提出了建议：两位来自高等法院或最高法院，一人来自学界，一人为大学拨款委员会秘书，一人为联邦政府法律部秘书。(22)参见同上注，第28页。印度律协对这个建议欣然接受，并于1995年开始执行，剩余的五人包括：一位最高法院退休法官、一位高等法院退休法官、一位法学教育学者，剩下的两位分别是大学拨款委员会秘书和联邦政府法律部(现为法律和司法部)秘书。(23)参见同上注，第28-29页。

这一法学教育委员会的结构搭建了一个大学拨款委员会与印度律协的沟通渠道。但是，从人员构成上看，十名成员中只有一名来自学界，并没有真正解决印度律协与大学咨商的现实困境。1999年，印度法律委员会提出了一个15人委员会结构的立法修改建议，其中五人来自印度律协，五人来自学界，还有五人来自大法官阿马蒂委员会报告建议的构成。(24)参见同上注，第29页。但因为印度律协坚决反对，这个方案并没有被采纳。2002年印度法律委员会又建议另一种方案，即在《律师法》第7(1)(h)条款中将咨商“大学”修改为咨商“大学拨款委员会”，为满足第7(1)(h)条款的修订，《大学拨款委员会法》也在第5条中加入5(A)款，建立一个法学教育委员会，委员会成员包括十名：六名在任的法学教授或院长、两名退休的法学教师和两名在任的法律大学校长或主任。(25)参见同上注，第48页。这个方案也尚未被立法采纳。

就印度律协与大学拨款委员会的职责重叠与分割问题，国家知识委员会2007年报告中对法学教育机关机构改革提出了更激进的建议，认为法学教育监管主体应该整合，其有关法学教育改革的十大建议之一，就是要建立一个独立的法学教育监管机构，建议设在当时正在热议的高等教育独立监管机构(Independent Regulatory Authority for Higher Education)之下。(26)See National Knowledge Commission, Report to the Nation 2007, https://epsiindia.org/wp-content/uploads/2019/02/Knowledge-Commission-Report-20071.pdf, p.39.《国家教育政策》(草案)接受了国家知识委员会的建议，直到2019年10月份《国家教育政策》(草案)的讨论中，法学教育监管的职权还是被纳入即将成立的统一监管机构——印度高等教育委员会(High Education Council of India)中。但是，印度律协对此提出猛烈批评，认为这既违反《律师法》，也干预了律师行业的自治权。(27)See Prakash Kumar, BCI Opposes Move to Bring Law Education under HECI, Deccan Herald (Oct.2, 2019), https://www.deccanherald.com/national/bci-opposes-move-to-bring-law-education-under-heci-765828.html. Also see Kritika, Sharma, Bar Council Doesn’t Want Legal Education under HRD, Says Can’t Tolerate ‘Interference’, Print (Oct.4, 2019), https://theprint.in/judiciary/bar-council-doesnt-want-legal-education-under-hrd-says-cant-tolerate-interference/300944/.毕竟印度律师协会对法学教育的监管与实验，得到了印度最高法院的参与和支持；而且印度律协威胁要跟邦律协一起，进行全国范围内的抗议。(28)参见同上注。因此，2020年7月29日通过的《国家教育政策》做出了妥协，在正式设立的高等教育独立监管机构——印度高等教育委员会中，将其他行业协会或专业委员会的监管职权合并，但将法学教育和医学教育设为例外。未来印度律协与印度高等教育委员会如何协调法学教育的监管仍然是谜，但预测印度律协的强势监管格局不会受到实际影响。

(二)复杂监管模式下的纵向政策实验——《印度大学国家法学院法》

印度高等教育治理的复杂性不仅仅体现在大学拨款委员会与行业协会的横向职能叠加与分割上，还包括纵向的联邦分权上，这让一些面向全国的法学教育改革实验变得更加困难，但也不是没有空间。本部分将以印度第一所国家法律大学设立的法律依据《印度大学国家法学院法》为例，分析其纵向分权的复杂性及其可能的空间。

1961年《律师法》将印度律协确立为监管主体后，印度法学教育的质量一直没得到很好的改善，正如福特基金会聘请的美国学者根特班(Getban)20世纪60年代末在考察印度法学教育时所总结的，印度法学教育改革主要存在两大障碍：一是师生质量差，缺乏资金，存在恶性循环；二是专制僵化的管理体制很难被打破。(29)See Julius G.Getman, The Development of Indian Legal Education: The Impact of the Language Problem, 21 Journal of Legal Education 513, 514-515 (1969).于是，20世纪80年代初，印度律协决定接受同时拥有法学教授、法学院长和印度律协工作经验的梅农教授(N.R.Madhava Menon)的建议，尝试建立独立的法律大学和新型的文学艺术与法学的复合学位项目。(30)See Jayanth K.Krishnan, Professor Kingsfield Goes to Delhi: American Academics, the Ford Foundation, and the Development of Legal Education in India, 46 American Journal of Legal History 447, 479 (2004).

建立这样致力于全国性教育目标的法律大学，当然会受联邦立法分权结构的影响。《印度宪法》第七附则(Seventh Schedule)共给出了三个立法权列表：联邦立法权列表、邦立法权列表和共享立法权列表。联邦立法权列表上涉及高等教育的部分主要是第64、65和66项。其中第64项规定，具有国家重要性的教育领域，属联邦政府立法权范围，如印度理工类学院的成立是根据此条。第65项明确提到，职业类、专业类教育(Professional, Vocational and Technical Education, or Special Studies)归属联邦立法权。而第66项就是我们前面提到大学拨款委员会的设立依据，主要是有关高等教育、科研标准设定的决定和协调权。原来邦立法权列表上的第11项是关于教育的，但是1976年第42宪法修正案将此项取消，并合并联邦立法权列表上的事项，一起列入共享立法权列表第25项，也即邦和联邦政府共享对高等教育的立法权。

这意味着，独立法律大学的设立，既可以由联邦政府议会通过立法，也可以由邦议会来立法设立。如果想成立一所国家类法律大学，最好由联邦议会通过法律，就像尼赫鲁大学的设立；或者按学院形式，像印度理工类学院。但是，让联邦议会通过立法并非易事。因此对于实验者来说，印度国家法律大学不能奢望在联邦议会层面设立，因为那会陷入长期争论，根本无法在短期成立。最可行的办法是在邦层面设立这类法律大学。

经过广泛咨商和讨论，最终位于印度南部的卡纳塔克邦愿意支持尝试设立这样一所法律大学。1986年4月，卡纳塔克邦议会通过了《印度国家法学院法案》(NationalLawSchoolofIndiaAct，以下简称《法案》)。(31)立法全文，See National Law School of India Act (Karnataka Act 22 of 1986), https://www.nls.ac.in/wp-content/uploads/2020/09/National-Law-School-of-India-University-Act_Karnataka-Act-22-of-1986.pdf，下文提及此法案时只引用条款。1987年8月29日，印度大学国家法学院正式宣布成立。

但问题是，如何在邦层面设立一所具有全国性目标和使命的大学？这需要在立法语言、治理结构、资金等各方面做复杂的设计。

首先，国家法学院的性质。这所大学的实际名字是印度大学国家法学院(班加罗尔)(National Law School of India University, Bangalore)，名字中既有“印度大学”，又有“国家法学院”字眼，让人困惑其到底是法学院还是大学。根据印度立法，学院(School or College)不需要通过专门立法来设立。印度大学国家法学院是通过邦议会立法设立，应该是大学。但是，这所大学是印度律协的“样板”，因此，印度律协希望它成为像印度理工学院那样可复制于全国的机构，因此不能直接定位于一所邦立大学。为将其与邦立大学相区分，《法案》在立法目的上强调，这是印度律协要探索的模范法学院，卡纳塔克邦是为其设立分院提供协助，而不是定位于卡邦成立的一所邦立大学。另外，《法案》第4(3)条规定，这个学院在招生中对来自印度所有地区的学生不分性别、种族、种姓、信仰、阶层，这与邦立大学可以对其他邦生源做出某种限制不同。其他后来设立的国家法律大学，则在命名上更正大光明些，大多直接用“国家法律大学”(National Law University)一词，如国家法律大学(焦代普尔)、国家法律大学(德里)等。尽管他们都用“国家法律大学”命名，但印度大学拨款委员会对他们的分类仍然是邦立大学。这也显示出纵向分权结构下国家法律大学实验的尴尬之处。

其次，国家法学院的治理结构。根据《法案》第8条，该大学的治理结构与其他公立大学的治理结构类似，包括总理事会(General Council)、执行理事会(Executive Council)、学术理事会和财务委员会。但不同的是，其人员构成配额有明确的立法确认。该《法案》在第2条规定了总理事会的理事结构，包括：印度律协会长，大学校长，印度律协信托基金的两位管理人员，印度律协从会员中提名的六位律师，印度律协与校长咨商后任命确认的两位理事(可以是律协外部人员)，印度律协信托基金从社会科学领域任命的两位理事，印度律协与校长咨商后从印度最高法院和该邦高等法院中提名的两位法官理事，印度律协信托基金跟校长咨商后提名的来自执法部门和教育领域的五位理事，卡纳塔克高院首席大法官，卡纳塔克政府可以提名的包括法律部长、政府秘书、总检察长、教育部长和另外一名法律领域的知名人士等五位理事，各系主任，卡纳塔克律协可以提名的五位理事，以及执行理事会中的所有成员。附则第3条规定，印度律协会长是总理事会主席，大学校长是总理事会秘书长，印度律协信托基金的管理者是总理事会的财务主管。附则第4-6条规定，总理事会任期是三年，每年要开一次会，其职能是不定期审查大学的政策和学位项目进展，审查年度工作报告和财务报告，及其他有利于大学有效运转的职能。附则第7条规定，执行理事会的成员构成依然由来自印度律协、印度律协信托基金、卡邦政府、卡邦律协和大学的成员混合构成。不过执行理事会的主席是校长，而且成员上增加了一线教学的教授。附则第13条规定了学术理事会的构成，虽然还有少量外部支持机构提名的人，但主要以大学的院系负责人和教授为主。该《法案》第7条还规定该大学应该提名一位法官做大学的名誉校长。

这是一个复杂的治理机构，由在联邦和邦层面的多个利益主体构成，包括印度律协、印度律协信托基金、邦政府、邦法院和学界的人员，从中可看出这所国家法律大学设立中穿梭于政治和政策迷宫的难度。这样的一个治理结构是努力平衡印度律协、印度最高法院、邦高等法院、邦政府的关切和利益的结果。

最后，为了让这样一种治理结构发挥作用，国家法律大学采取一种介于公立和私立之间的资金模式和组织形式。在注册形式上，《法案》序言中，明确此大学按照卡邦1960年《社团注册法》注册为社团，这也是印度私立大学的主流注册形式。在资金上，初始资金主要由印度律协信托基金、卡邦政府和福特基金会共同出资，但在后续具体运行上，其经费只有小部分来自卡邦政府投入以及大学拨款委员会的部分项目经费，经费的大多数主要依靠学生学费来维持。所以，其在收费上不同于象征性收费的公立大学，而在治理上又不同于纯私立大学，是一种介于公立和私立之间的模式。

总体而言，印度的法学教育存在着复杂的横向和纵向权力配置，这种复杂监管模式大多数时候对法学教育的推动是负面的，但对于有清晰改革思路的推动者而言，也还是有政策实验空间可探寻的，像国家法律大学和私立精英法学教育的模式探索，都得益于纵向分权结构。

四、印度法学教育监管的历史脉络与运行逻辑

印度法学教育监管制度的运行虽然取决于立法，但不完全取决于立法。从法理层面来看，大学拨款委员会应处于主导地位，但在实际运行过程中，印度律协成为主导者。但印度律协的这种强势，多数停留在规则设定上，执行力不足，这也是其无法有效推动法学教育改善的重要原因。

(一)1961-1986年：监管茫然阶段

1961年《律师法》将法学教育标准的设定及法学院的认证权赋予了印度律协。但是，新成立的印度律协在监管法学教育方面却很茫然。1964年，印度律协取消了要求学员先通过律师考试，才可正式成为律师的要求；这意味着，此后凡是接受过其认可的法学院的法学教育的毕业生，自动成为律师，从而让印度律师质量和数量控制更多依赖法学教育质量，而印度律协在此阶段对法学教育如何监管又缺乏经验，进而导致印度律师在未来很长时间内存在质量和数量发展失控问题。(32)See N.R.Madhava Menon, Clinical Legal Education, Eastern Book Company, Reprinted in 2006, Preface. 直到2010年，印度律协才根据最高法院的要求恢复了律师资格考试制度。1965年，印度律师协会根据《律师法》赋予的职责，通过了一个简单的法学教育规则，以此作为承担职责的指南。印度律协于20世纪60-70年代批准了几百所法律培训学院，这让印度的法学教育质量进一步恶化。(33)参见同上注。据印度法学教育改革的主要推动者(印度国家法律大学模式的奠基者)梅农教授的观察，此时印度律协只把法学院当作职业培训机构，而非学术人才的培养机构，而这与英国早期法学教育的模式颇为类似。

印度律师协会成立后，印度法学教育持续恶化，批评声不绝于耳。这也引发了福特基金会的重视，并积极介入印度法学教育改革。1956年，福特基金会资助设立印度法律研究所(India Law Institute)，作为一个研究型法学院的样板。(34)See Ministry of Law and Justice (MOLJ), A Study to Create Evidence-Based Proposals for Reform of Legal Education in India - Suggestions for Reforms at the National Law Universities Set up under State Legislations, 2018, https://doj.gov.in/sites/default/files/Final%20Report%20%20NALSAR%20.pdf, p.7.该基金会还资助美国学者和印度学者双向交流，并对德里大学法学院和贝勒纳斯印度教大学法学院的改革提供专款资助。(35)参见同前注〔30〕，Jayanth K.Krishnan文，第447-499页。福特基金会德里办公室就印度法学教育改革做了很多努力，但正如其聘请的评估专家罗伯特·科尔(Robert Cole)教授所言，印度法学教育的改革，根本不是改革法学教育那么简单，而是要改革整个本土生态，包括其律师的收费模式、大学官僚体制、法学教育在高等教育和民众心目中的地位、法学老师工资和社会地位等问题，而这超越了福特的能力范围。(36)参见同上注，第468-471页。看不到曙光的福特基金会于1971年决定放弃法学教育领域，将工作重点转向农业改革。(37)参见同上注，第472页。

福特的退出让印度律协和大学拨款委员会都感到了压力，大学拨款委员会此后也就法学教育改革召开了一系列会议。如1975-1977年，印度大学拨款委员会在不同邦和地区召开了一系列有关法学教育课程设计的研讨会，当时德里大学法学院教授巴克西(Upendra Baxi)还将这系列会议的内容予以总结，撰写了《向有助于社会发展的法学教育迈进——大学拨款委员会1975-1977有关印度法学教育现代化一系列会议总结》。(38)See Upendra Baxi, Toward a Socially Relevant Education: A Consolidated Report of the University Grant Commission’s Workshop on Modernization of Legal Education, https://www.ugc.ac.in/oldpdf/pub/report/1.pdf.

但总体而言，在20世纪60、70年代，印度法学教育的监管思路和标准设定都不清晰。到80年代初，印度已经有900所开设法学教育的机构，其中150所是在公立大学内设的法律系，还有150所是政府资助的附属于某大学的法学院，剩下的基本上都是类似于培训机构的私立法律中心或组织。(39)See N.R.Madhava Menon, A Blue Paper on the Transformation of Indian Legal Education (2012) (以下简称《蓝皮书》)，Harvard Law School Program on the Legal Profession, https://clp.law.harvard.edu/assets/Menon_Blue_Paper.pdf, p.6.在这一阶段，法学院或者法律培训机构在数量上增长很快，但质量问题很多。(40)参见同上注，N.R.Madhava Menon蓝皮书，第4页。这一时期略有改进的方面是课程设计，但那些经常被提及的问题，如生源质量差、案例教学引入困难、老师研究积极性弱、缺乏图书馆资源等，基本上没有解决。

(二)1986-2008年：印度律协取得监管主导权阶段

印度学者对法学教育的批评不绝于耳，但将具体改革想法落实到实践中的举措较少，对苦于寻找监管路径的印度律协帮助不大。但不轻易放弃的梅农教授，最终为印度律协探索出了国家法律大学的样本，打破了法学教育质量恶性循环的瓶颈。

梅农教授于1960年开始在阿里格尔穆斯林大学法学院教书，1965年转到德里大学法学院任教，正好赶上福特资助德大法学院开始法学教育改革实验的阶段。(41)参见同前注〔30〕，Jayanth K.Krishnan文，第473页。他于1969-1970年到哥伦比亚大学法学院做访问学者，被哥大法学院的诊所教育和跨学科法学研究吸引，他对印度法学教育改革的很多想法来自于与美国同行的深入互动。(42)参见同上注，第474页。从哥大回到印度后，梅农在德里大学建立了第一个法律诊所，为穷人提供法律援助服务，因为纠正一个冤假错案，而登上了印度媒体的头条。(43)参见同上注，第475页。梅农教授具有从美国等国际机构筹集资金的能力，这让其法学教育改革理念可以持续在印度得以实践，也不断得到印度媒体的关注，从而让法学教育改革从边缘化慢慢走向主流化，并得到了印度最高法院的关注。(44)参见同上注。但德里大学作为一个历史悠久的老校，对梅农新法学教育理念的探索设下很多限制，于是，他于1974年接受了本地治理大学邀请，去做该校法学院的院长，在那里工作了四年，推动了一些让人称赞的改革，如教学方法改革、参考哥伦比亚大学法学院进行课程设计、引入诊所教育等。(45)参见同上注，第476-477页。1978年合同到期后，梅农回到了德里大学法学院。他刚刚回到德里，印度律协便邀请他设计并执行印度法学教育的改革方案。他将此看作参与推进印度法学教育改革的难得机遇，便欣然接受，并在印度律协专职工作了四年。(46)参见同上注，第478页。

梅农教授成为了一个兼有法学教授身份、法学院院长工作经验和熟悉印度律协内部运作机制的法学教育改革者，为打破法学教育质量的恶性循环向印度律协提供了两个建议：一是另行设立独立的法律大学，以真正在老师聘用、课程设计、教学方法和考试模式上有所突破；二是推出文学和法学双学士项目，通过有竞争力的考试直接从高中毕业生中招收学生，打破生源质量不高的恶行循环。(47)参见同上注，第479页。出于对梅农的信任，急于寻找监管路径突破的印度律协，同意了梅农教授的这一大胆设想。正如前面所介绍的，印度大学国家法学院在现有联邦立法分权的机制下，最终以一种复杂的制度安排得以成立。

印度律协通过深度参与印度大学国家法学院(班加罗尔)大学的设立及资助另外两所大学，这使其有机会更多了解大学运作的规律，从而让其获得了监管法学教育的自信和思路。2008年，印度律协发布了具体细致的《法学教育规则》(2008)。(48)《印度律协法学教育规则》(2008)，全文参见http://www.barcouncilofindia.org/wp-content/uploads/2010/05/BCIRulesPartIV.pdf，下文只介绍条款内容。这份长达52页的具体规则，取代了先前散乱的制度安排，明确了法律学士(LLB)和人文法学复合学位(BA.LLB)是律协认可的两种可从事律师职业的学位项目，并规定了就读法学院的学历要求及入学资格考试最低标准；通过附则列明了必修课程及指定范围的选修课程、考试要求及参加考试的考勤要求；通过附则列明了设施要求，包括学生宿舍、教室设置的具体内容。另外，《法学教育规则》还规定了一些执行举措，如检查制度，包括初始检查和常规检查；对于法学院的认证制度也更加具体，明确了20多项认证时须考察的内容，如老师资格、师生比、图书馆投入等，认证效力也由原来的终身制改为五年期；还规定了印度公民在海外就读法学的学位承认；法学教育的语言应该为英语(个别可允许用其他语言考试但英语是必修)等。(49)参见同上注。但根据前面提到的最高法院的判例，这其中很多内容实际上是大学拨款委员会的职责范围。

印度律协对法学教育清晰而强势的监管，也让另一个重要的监管主体——印度大学拨款委员会开始行动起来。1988-1990年，大学拨款委员会组织专家组就各学科的教学大纲开发了模范版本供各大学参考。(50)参见同前注〔19〕，Law Commission of India报告，第7页。1997-2000年，大学拨款委员会的教学大纲委员会再次分别就LLB和LLM学位开发了模范教学大纲。(51)范本全文，参见UGC, Curriculum Development Committee Law Report, 2001, https://www.ugc.ac.in/oldpdf/modelcurriculum/law.pdf。但这一时期的监管格局已经比较清晰，印度律协的监管是全面监管，而大学拨款委员会则被定位在课程科目设计和教学大纲设计上，这与前面介绍的两者在法理上的定位并不吻合，但除非重大制度性改革，这种监管格局已是常态。

(三)2008年之后：监管反思阶段

印度律协对法学教育的监管越来越强势，但法学教育的质量却没有达到预期的改善，这让社会对印度律协的监管主导地位产生了某些质疑。造成这种质疑的原因比较多，但可归结为两方面的主要原因。其一，印度律协批准的法学院数量越来越多，却无法落实其对质量标准的监督检查。如2012-2014年，印度法学院就从800所扩展到1200所，根据印度律协的规定，设立新法学院需要得到当地政府的不反对批准，另外要有师资、设施等条件；新法学院得到当地政府不反对证书(No Objection Certificate)似乎不难，至于师资和设施等则主要在纸面上，律协无法一一核查。(52)See Prachi Shrivastava, In Two Years, Number of Law Schools Increased from 800 to 1,200: Now BCI Hopes to Put Brake on Mushrooming Epidemic, Legally India (Dec.9, 2014), https://www.legallyindia.com/lawschools/in-two-years-number-of-law-schools-increased-from-800-to-1-200-now-bci-hopes-to-put-brake-on-mushrooming-epidemic-20141209-5408.结果导致一些法学院根本没有符合条件的师资和设施就开始招生。

即便是那些印度律协所珍视的国家法律大学，数量增长也很快。从2008年至2019年，连续设立了12所国家法律大学，质量也在日趋下降。据印度媒体报道，因为高学费、性别歧视和校园设施差，单在2017-2019年，便至少有6所国家法律大学发生过学生抗议；此前也有不少学生抗议甚至采取绝食行动，如2014年，国家法律大学与司法学院(阿萨姆)(National Law University and Judicial Academy Assam，简称NLUJAA)，就因大学缺乏核心科目的全职教师，引发了绝食行动。(53)See Apoorva Mandhani, High Fees, ‘Sexism’ & Poor Infra Has Angry National Law Students Erupting in Protest, Print (July 25, 2019), https://theprint.in/india/education/high-fees-sexism-poor-infra-has-angry-national-law-students-erupting-in-protest/267584/; Also see Prachi Shrivastava, Tuesday, Police at the Gates, as NLU Assam Students on Indefinite Hunger Strike: Lack of VC, Faculty & More, Legally India (Sep.23, 2014), https://www.legallyindia.com/lawschools/nlujaa-student-hunger-strike-20140923-5081.印度律协信托基金只对3所国家法律大学投入了部分初始资金，其他的国家法律大学基本上都是纯粹由邦建立。印度律协没有资金投入，邦也只是划拨土地，允许设立初期对部分基础设施的使用，剩余的都需要大学自筹资金，这导致很多国家法律大学在很长时期内都靠租借其他公立大学的设施运转；另外，运行中，这些国家法律大学主要靠学费维持，因此其学费比公立大学要高10到30倍。这意味着，对于后期设立的国家法律大学，虽然名字中有“国家法律大学”，但已经变成了纯粹的邦立大学，因为不提供资金支持，印度律协无法将第一所国家法律大学探索的标准和经验施加于它们。

其二，因为《律师法》就印度律协的职责定位规定的比较笼统，近些年，印度律协有比较多的空间去拓展自己的职权，这既可能侵害了大学拨款委员会的职权，也可能伤害了大学或法学院的管理自主权。以2016年印度律协对《法学教育规则》(2008)的修订为例。这次修订草案中，印度律协继续扩展自己的职权，很多内容遭到了法学院院长尤其是国家法律大学校长的猛烈抵制。如修订草案中曾规定，印度律协要提名一位成员成为各学院负责教师选择的“专家委员会”成员，国家法律大学的老师们公开批评这一草案规定，有的明确指出，印度律协的这一规定是“残暴践踏大学自主权”；有的认为，教师选择是大学拨款委员会的职责，印度律协的这一规定越权。(54)See Prachi Shrivastava, NLU VCs Slam BCI’s ‘Atrocious’, ‘Unwise’ Plans to Get Involved in Law School Faculty Selection, LLMs, Legally India (Jan.17, 2017), https://www.legallyindia.com/lawschools/bci-wants-say-in-faculty-selection-in-law-schools-proposes-amendment-to-2008-rules-00011130-8229.另外，前文提到的2021年1月印度律协就LLM发布的新规则，将学位从一年制变为两年制，也是值得关注的一次重大越权行为。LLM教育本属于大学拨款委员会的职责范围，印度律协的这一新规意味着其正向过去职责边界很清晰的领域拓展职权。

从具体监管实践上，印度律协面临的问题是用单一监管模式管理规模、质量参差不齐的法学院。其监管出发点是基于质量差的法学院而设定的，因此，在监管内容上，律协的规定事无巨细，但是在监管手段上，它又缺乏实地考察能力，只能依赖报告制度。笔者找到了2010年印度律协法学教育委员会的会议记录，以其对北方邦一所独立法学院(Classic College of Law, Bareilly, UP)的审查为例，其提出的其建议包括：①图书馆应该购买10万卢比(约合1万人民币)的图书；②在找到附属大学之前，该学院不能开展人文法学联合学位(BA.LLB)项目；③根据规则，该学院应该招聘一名非法律背景的法学研究老师。其建议①具体到图书资料的采购数额，过于具体。

为应对印度律协日趋强势的监管，大学拨款委员会也在做出一些努力。如2012年，大学拨款委员会宣布引入一年制LLM学位，并发布这一学位的具体指导准则，内容包括只有成立法学教育研究中心(Post-Graduate Legal Studies，简称CPGLS)法学院或大学，才可以设立一年制LLM项目。(55)参见同前注〔9〕。当然，在科目和教学大纲的设计上，出于互惠原则，印度律协和大学拨款委员会也会相互咨询，如1997年，印度律协就法律学士(LLB)学位科目调整时，主动咨询了大学拨款委员会和相关大学的意见；而2001年大学拨款委员会在开发模范教学科目和大纲时，也会主动咨询印度律协和大学的意见。

但总体上看，印度法学教育目前的监管模式是学位分类监管模式。法学硕士学位和法学博士被认为学术学位，主要由印度大学拨款委员会监管，设定教学科目和教学大纲，也就师资和设施予以规定；法律学士项目、法学与其他学科的复合学位项目，是印度律协承认的可以执业的两种学位，因此主要是印度律协的监管范围，但是，大学拨款委员会参与教学大纲的设计与开发。两者都会涉及教师资质、教学设施标准等，存在冲突时，律协的监管更被重视，因为对大多数法学院而言，研究生教育只是其法学教育的次要部分。

五、分析与讨论

(一)印度法学教育发展的三个特点

首先，印度法学教育的监管正从模糊监管向律师行业协会主导型治理转变。在独立之前，印度法学教育是一种分散治理，由大型公立大学来确定法学教育的报考条件、学制、教师聘用条件和考试等。独立之后基本确立了大学拨款委员会和印度律协共管模式，但实际运行中，有二十多年的茫然期；1986年后，印度律协逐步取得监管主导权，直到现在。2020年的《国家教育政策》试图予以改革现有机制，但未能成功。关于独立后印度法学教育监管的制度设计与运行逻辑前面已经详细解读，此处不再赘述。

其次，与中国等很多国家不同，印度法学教育长期侧重职业培训，缺乏学术研究传统。法学教育到底该定位于职业教育还是学术教育，《瑞达克利山委员会报告》认为， 法学教育不仅仅是职业教育，它也有像数学和哲学一样的基础教育特点，因此介于学术教育和职业教育之间，既生产法律实务从业人员，也生产法律学者。(56)参见同前注〔12〕，MOE报告，第224-229页。但《14号司法改革报告》则更关注职业共同体的统一化和标准化设定，因此建议将印度法学教育的标准设定权赋予印度律师协会。此后受印度律协在法学教育治理中的强势地位影响，其实际运行更多侧重的是职业教育。直到2007年的国家知识委员会报告和2018年法律和司法部关于国家法律大学的报告，都还在讨论法学教育的质量改善，尤其是学术性不足问题，足见学术性不足是印度法学教育改革的顽疾。

(二)印度法学教育的未来改革方向

印度法学教育参与全球竞争，有希望也有挑战。印度法学教育改革的希望是，自下而上的探索非常活跃，如国家法律大学和私立精英法学教育的探索。但国家法律大学和私立精英法学院在印度法学教育提供者中属于凤毛麟角，印度大多数法学院仍然面临着质量挑战，纯公立的法学院面临着机构自主性、资金多元性缺乏的挑战；而大多数私立挂靠的法学院，营利倾向明显，质量关注不够。因此，印度朝野上下认为，印度整体法学教育质量还是堪忧的，亟待综合性制度改革。

从法学院的下一步改革来看，私立精英法学教育引领者金德尔全球大学创始校长拉吉·库马尔多次在学术研究和媒体采访中，就印度法学教育综合性改革的方向提出建议，这一改革方向正在取得社会共识。2021年10月9日，库马尔被印度律协邀请，就法学教育的未来做专题演讲，也算是取得了有着监管主导权的印度律协对其改革建议的关注。通过这次演讲，他直接在印度律师协会的平台上呼吁印度法学教育未来改革的十大方向，试图将改革思路主流化。他的十大改革建议为：一是对私立法学院确立非营利模式，对公立法学院要拓展资金渠道，并在监管上鼓励对法学院的慈善捐赠；二是强化学术自由与机构自主，目前多头监管，其监管思路和监管目标冲突很大，大大限制了法学院的学术自由与机构自主，需要整合碎片化的监管机制；三是强调法学教育的跨学科发展，目前的法律学士项目和复合法学学士项目还不够，要进一步在师资、教学和研究上强调跨学科；四是要激励聪明优秀的学生学习法学，印度社会长期以来认为优秀的学生要上工科和医学，印度未来的民主和司法质量取决于优秀人才的加入，因此要重视激励优秀学生开展法学学习；五是要大大强化印度法学教育的国际化，通过学位项目、学期交流、夏令营和冬令营等进行活跃的国际交流；六是聘用优秀且善于激发学生的国际师资，这是法学教育改革的关键；七是要塑造研究型的法学教育氛围；八是要重视和参与世界一流大学排名与认证，营造一种参与国际竞争的理念；九是法学院要带头推动社区的多元化和社区融入；十是多让利益相关人参与法学教育治理，尤其是法学院的在校学生。(64)参见同前注〔8〕，C.Raj Kumar文，第614-625页。另参见Supriya Routh, Legal Education at the Crossroads, 1 Journal of Indian Law and Society 58, 58-85 (2009); C.Raj Kumar, The Future of Indian Legal Education: Reimagining the Indian Law Schools for Promoting Excellence, Bar Council of India Youtube Channel, Oct.9, 2021, https://www.youtube.com/watch?v=ufWHsqlEDMc.

(三)与中国的比较讨论

法学教育的发展质量，由供给方和需求方的良性互动来决定，而供给和需求能否良性互动及如何良性互动，更多取决于监管机制的设定。中国和印度采取了不同的模式，这是由其国情决定的。但这并不意味着，技术层面的取长补短不可以讨论。印度在很多方面可向中国借鉴，但就中国可向印度借鉴什么，本文有以下两点建议，可供国内同仁讨论。

印度法学教育监管机制中确立了印度律协的职责，虽然有很多教训，但却是印度法学教育应用性强的一个重要原因。中国可在未来法学教育改革中，考虑在法学教育监管中以机制性方式持续借助法律职业共同体的实践性优势。中国的法学教育主要由教育行政部门监管，对法学的学科化和学院化建设还是相对更重视，“法学教育和研究与法律职业的距离远了，与学术的距离近了”。(65)苏力：《当代中国法学教育的挑战与机遇》，载《法学》2006年第2期，第6页。但遇到的挑战是，法学教育出现教条化、概念化和形式化，不重视法律应用训练和法律思维训练。(66)参见王晨光：《法学教育的宗旨——兼论案例教学模式和实践性法律教学模式在法学教育中的地位、作用和关系》，载《法制与社会发展》2002年第6期，第39-40页；另参见杨振山：《中国法学教育沿革之研究》，载《政法论坛(中国政法大学学报)》2000年第4期，第145-147页。虽然，学界和实务界做了一些努力，包括通过引入诊所教育，鼓励学生参与法律援助等予以弥补，但没有根本性改变。印度的法学教育是从独立前开展律师职业培训的夜校发展来的，有关注应用性的传统，独立后的印度法学教育区分职业性和学术性，并将职业性教育的标准设定权赋予印度律协。这种监管模式的问题，我们在前面已经充分分析，但其在应用性法学教育监管机制中强调律师行业协会、最高法院法官等在法学教育标准设定中的作用的经验，中国在应用型法学教育改革中可予以参考。这种法律应用训练也体现在课程设计和教学方法中，如曾去印度法学院交流的柳建龙老师就观察到这种应用型思维训练，并以他们的宪法课设计为例，“是通过案例把所有的宪法解释方法都应用一遍，潜移默化地告诉学生应该如何对一个案件辩护或者如何去裁判”。(67)《新法学、新教法：新时代创新法学教育教学方法研讨会》，载《中国法学教育研究》2019年第1期，第69页。

印度本科法学教育中跨学科复合学位项目的探索值得关注。中国学界在“新文科”建设中提出了“新法学”概念，也在提倡学科打通，实务与研究部门打通，科技思维进入法学教学等。(68)参见徐显明：《新文科建设与卓越法治人才培养》，载《中国高等教育》2021年第1期，第8-10页。印度法学与其他学科的复合学士学位项目有其创新性，值得关注。印度将传统法律学士项目(LLB)中跨学科的部分保留，同时，将法学教育前移到本科教育中。将原来的大学本科三年再加三年法律学士(LLB)缩短为五年，学生要在五年内至少完成208个学分，并在学分设定中体现跨学科性。以人文与法学复合学位(BA.LLB)为例，学生要完成12门人文艺术类的必修课(48个学分)，8个学分的英语，20门法学必修课(80个学分)，14门选修课(法学和非法学都有，56个学分)，4门诊所课(16个学分)。这将跨学科要求体系化纳入到法学教育中，而且复合学位的项目也正变得多元化，从原来只有人文与法学复合学位，到现在已经发展出科学与法学复合学位、管理与法学复合学位、商业与法学复合学位等，这些探索值得国内学界进一步探讨。

六、结语

印度的复杂监管模式，让其法学教育在很长一段时间里处于无序发展状态。国家法律大学实验及印度律协监管主导权的确立，让印度法学教育进入了一个新的发展时期。但印度律协的强势监管主要体现在规则设定上，而执行能力比较弱，导致了监管过度和监管不足的双重困境。印度律协职权扩展，也让大学拨款委员会在法学教育学术性标准设定上趋于弱化，进一步导致了印度法学教育的学术性发展不足。

印度法学教育的活力，在于社会变革中所存在的自下而上的创新型探索及其对制度变革的推动效应。80年代司法能动主义，激励了国家法律大学实验，触动了印度法学教育学科建设和机构建设的重大改革。2000年后全球化浪潮下兴起的致力于国际竞争的私立精英法学院，正在探索培养具有国际竞争力法律人才的卓越法学教育模式，但其对印度制度改革的推动效应还有待观察。

相对于中国的法学教育发展，印度面临着学科建设弱、研究不足、监管机制复杂等挑战，但其在法学教育的应用型和跨学科性建设方面，却也有一些可圈可点之处，值得国内同仁进一步研究。