俄罗斯的战争决策与指挥体制

■ 远 山

（作者单位：国防大学）

苏联解体以来，俄罗斯的政治和经济制度都发生了巨大变化。但军事改革却一直不到位。历任国防部长都提出了自己的改革方案，对军队系统的若干方面进行了改革，也取得了一些成就。但这些改革都没能改变俄军的整体架构和战略态势。2008年8 月的俄格冲突，令俄军上下都意识到了改革的必要性。虽然俄罗斯只用5 天就赢得了这场战争。但这可不像美军的“外科手术”式打击那么轻松潇洒，还暴露了不少问题。俄军总结经验教训，迅速启动以“重塑军队面貌”为目的的新一轮军事改革，吸收车臣战争、伊拉克战争和俄格冲突的经验教训，着力建设一支“精干、高效、机动”的新型一体化军队。决策与指挥体制的调整是改革的重要方向之一。

一、战争决策与军事指挥体制

俄罗斯认为，国家领导和军队领导必须统一。俄军领导管理体制改革具有强烈的政治属性，建立了对军队的“文人控制”，主要表现在三个方面：一是国家最高政治领导人对军队的全面控制；二是政治家担任国防部长对军队的直接领导；三是议会对军事预算的审查与批准。《军事学说》把“集中领导”“统一指挥”作为军事建设的重要原则，把建设统一的国家军事指挥体系作为优先发展方面，明确了联邦总统领导国家军事组织的建设、训练和使用的职责，总参谋部的组织指挥和协调职能，诸军兵种、军区领率机关的领导职能，以及在内部武装冲突时组建联合军队及其指挥机构的有关问题。

（一）战争决策体制

在俄罗斯，战争决策依据的法律文件有《俄联邦安全构想》《俄联邦军事学说》《俄联邦信息安全学说》《俄联邦国防法》《俄联邦安全法》等。这些法律文件代表着俄罗斯战争决策的依据和主要观点，也保证了战争决策始终处于一定的监督之下，避免了决策的随意性和盲目性。

俄罗斯负责战争决策的机构是“联邦安全会议”，主席由总统担任，成员由安全会议秘书、总理、国防部长、财政部长、能源部长、内务部长、紧急情况部长等要员组成。（安全会议秘书这一职位很重要，其他人都是兼职）战争决策的执行机构是国防部。国防部长根据总统的命令下达军事行动的命令，由总参谋部负责具体实施。

联邦安全会议下面有一个常设工作机构，通过对国际国内战略局势的分析预测，向总统提出战争预警或战争决策的咨询建议，当总统做出决策之后，再对决策可能产生的结果进行预测分析。联邦安全会议针对国际国内的热点问题，每年还要进行两次战略模拟演习，其中有一次总统必须参加，以便对突发事件能够做出正确和灵活的反应，对可能做出的各种决策的效果做到心中有数。

总参作战总局中也有一个专家机构，主要职能是为国防部长或总参谋长在决策之前提供咨询服务。当情况紧急、来不及按正常的程序实施决策时，总统或国防部长有权进行应急决策。

（二）军事指挥体制

俄罗斯国防领导指挥体制的改革，最重要的目标是实现军队建设管理和作战指挥职能的分离，即军政和军令的分离，从而实现军队的专业化建设与管理，同时适应联合作战的高效作战指挥，打赢未来战争。改革前，俄军作战指挥体制的问题很多：一是层次过多，纵向作战指挥关系复杂繁琐，指挥效率低下；二是职责不清，总参与军区的地位和职能未明确界定，指挥主体不明；三是交叉指挥，军区与军种司令部和海、空军部队存在事实上的双重指挥，指挥关系不顺。

这些问题在我军指挥体制中实际也或多或少地存在着。但与我军建立军委联指和战区的做法不同，俄军的改革措施是保留原有的总参谋部和军区体制，只是都进行了改造。

“新面貌”改革通过总参放权（将部分行政管理、装备发展建设职能上交国防部，将战区级作战指挥权下放军区）、军种交权（各军兵种司令部不再拥有对部队直接的作战指挥权，将战略力量指挥权上交总参，将战役力量指挥权下交军区，仅保留共组织部队建设、补充、战斗训练的所有基本职能）和军区扩权（由陆军战役战略军团提升为“地区性跨军种联合战略军团”，平时和战时具有对辖区内陆、海、空军部队的作战指挥及行政管理权，并可在战时指挥辖区内边防、内卫等其他强力部门部队），打破了以往军种之间、部门之间的指挥体制壁垒，在战略方向建立了简明清晰的联合指挥关系。

1.战区级联合作战指挥链的重心在军区

与我军不同，俄军没有建立战区，在改造后保留了军区称谓，只是把领率机关叫做联合战略司令部。这是因为军区仍有两大职能：

首先，军区是国家的军事行政单位。其业务主要有两个方面：一是动员征集，二是地方防卫。这样的特点，使军区不可能按行政主体(州，共和国等)划分，而是跨行政主体设立。军区负责协调和监督主体权力机关在国防领域的活动。俄军区仍然实行政令合一，即保留了大量的行政职能。但军区内不存在军种指挥层级（我们还有）。保留和改造军区，符合俄罗斯作为大陆国家、军事威胁主要来自陆上的国情军情，适应俄军战略防御型和陆军主导型军队的特点，避免了另起炉灶可能带来的资源浪费和不稳定因素，通过扩权解决了军种部队隶属关系和联合作战指挥问题。但大量行政职能加重了军区的负担。

其次，军区是地区性跨军种联合战略军团。这是一个巨大变化。改革前，军区只是陆军战役战略军团，平时只掌管辖区内的陆军部队，只在战争初期（或受到威胁时）才组建联合指挥机构。改革后，辖区内海、空军战役军团由临时性“作战隶属”改为“直接隶属”，按照《军区条例》对“直接隶属关系”的解释，即在所有问题上隶属于军区司令部。这意味着，军区司令部拥有对辖区内各军种战役军团的作战指挥和日常管理权。军区可以管到军官职务的升迁，这个权力就大了。

俄军区下面的战役军团编成是合成集团军、空防集团军和舰队。在属性定位上，过去军区与舰队平级，都属于战役-战略军团，集团军属于战役军团。如今，舰队接受军区指挥，但地位并没有降到与集团军平等的战役军团，军区则升级为战略军团。这表明，受军区指挥的各军种军团，在俄军没有追求地位平齐、级别平等。

回顾一下车臣战争：当年负责实施车臣反恐行动的是北高加索军区。要想派一个摩托化步兵师、一个空降兵团和一个航空中队协同作战，至少需要三个军兵种指挥部和莫斯科的总参谋部来协调指挥。如果这些机构像今天一样全部隶属于南部军区司令部，上述问题便立刻迎刃而解。今后再应对像车臣战争、俄格冲突这类战争，不用临时组建联合指挥机构，军区司令部就可独立处置。

在2015年9 月举行的“中部-2015”演习中，总参谋长亲自领导，但只负责战略方面的筹划，具体作战行动完全由中部军区司令部组织实施，不仅全权指挥辖区内的诸军种部队，而且全权指挥参加此次演习的其他军区支援部队、军兵种部队及其他强力部门力量。由此可以看出改革后军区指挥机关在权力和职责上的变化。

2.战略级联合作战指挥链的重心在总参谋部

俄保留总参谋部体制，也是因为其地位作用不可或缺。军区是条块存在的，军区之间经常需要衔接和合作。但凡在地区性指挥体制内无法实现的事情，由俄总参谋部来接盘。2013年7 月的《总参谋部条例》，明确总参由“国防部主要作战机关”调整为“武装力量主要作战指挥机关”，强化了总参在武装力量作战指挥体制中的核心地位。普京2012年重新上台后，将总参谋部直接隶属于作为三军总司令的俄罗斯总统，扭转了在原来体系中总参谋长向国防部长报告工作、国防部长个人权力相对集中的现象。此外，俄罗斯总参谋部获得了新的职能，可以向地方政府及组织下达出于领土防卫目的的指令。总参谋部除了负责战略筹划、指挥协调全局性行动外，还承担着以下职能：

一是充当类似职能司令部的角色，负责指挥诸如战略空运、空天袭击、防空反导等事关全局的职能性作战行动（而常规职能性作战力量战时可配属军区使用）；

二是跨战区协调指挥，即在更宽广的作战地幅协调两个以上军区的作战行动；

三是指挥在境外的战略行动。如在叙利亚的军事行动，就是由俄国家防务指挥中心(这是第二个内容要讲的)通过驻叙军队集团指挥所指挥在叙军事行动，通过远程航空兵司令部指挥所指挥战略空袭行动。

保留并改造总参谋部体制，符合俄军作战指挥的要求，即要有简短的指挥链路和一贯到底的垂直关系。职能性与战区性作战指挥实现优势互补，是提高联合作战指挥体制效能的重要条件。

俄罗斯军队如今已基本实现军政与军令的分离。作战指挥链条由“总统、国防部长-总参谋部-联合作战司令部/独立兵种司令部-部队”四级指挥机构组成，其中，总统和国防部长负责战略决策，职能领域作战指挥的重心在总参谋部，地区性作战指挥的重心在联合作战司令部。建设管理链条由“总统、国防部长-军兵种司令部-军区-部队”四级机构组成，重心在国防部机关和军兵种司令部。

二、国家防务指挥中心

2014年12 月1 日，位于莫斯科伏龙芝河岸大街的俄罗斯国家防务指挥中心正式进入战斗值班。这一事件被俄《独立军事评论》列为2014年度全球十大军事事件之一。我曾经站在莫斯科河对岸近距离端详过这座气势恢宏、科技感十足的建筑，但没有机会走进去看。国防指挥中心的使用，是俄构建新型联合作战指挥体制的标志性事件。

（一）组建原因

（1）从战略安全环境上看，北约持续东扩，美国加紧构建“全球快速打击”和反导系统，谋求太空、网空军事优势，策动独联体地区国家“颜色革命”，俄罗斯面临的安全威胁更加复杂严峻。

俄高层认识到，单纯依靠军事力量难以有效应对多样化安全威胁，迫切需要构建有效整合多领域力量和资源的指挥体制。

（2）从战争形态及作战样式上看，现代战争已成为综合运用军事、政治、经济、信息等手段的体系性对抗。过去50年里，俄军的指挥都是由总参谋部中央指挥所担负的。如今战场态势瞬息万变，信息量增加了好多倍，现实变化的周期已从几周、几天缩短到几小时、几分钟，高效决策、快速反应、联合作战、混合用兵等特点凸显。俄军内部仍在沿袭“上对下”逐级指挥、“下对上”定期汇报的指挥流程，还有书面报告等“长周期、低效能”的信息传输手段，已难以适应现代战争需要。

（3）从俄原有联合作战指挥体制运行效能上看，俄军改革虽然确立了军政、军令分立的二元领导指挥体制框架，使国防部和总参谋部的职能分工虽得到了具体明确，但还缺少统一的战略级跨部门指挥机构，使联合作战指挥效率受到一定制约；虽然在总参谋部和战区确立了跨军种、跨部门联合作战指挥体制，但在联合军演和突击战备检查中仍暴露出地方部门配合意识不强、战备资源统筹不力等诸多问题。军地协同效能低下已成为制约俄军联合作战能力提升的关键性因素。

综合多重原因，俄罗斯当局决定强化对军地战备资源的组织指挥和统筹，构建层级互连、横向兼容、要素齐全、高效协同的新型指挥体制，全面提升军地一体、平战一体联合作战指挥与战备保障能力。解决的途径就是组建国家防务指挥中心。

（二）结构与功能

国家防务指挥中心是在原武装力量总参谋部中央指挥所基础上建立的，实质上是对中央指挥所的升级扩容与全面改版。与它原来按军兵种编组的结构框架不同，国防中心按职能任务统一重组，下辖战略核力量指挥、战斗指挥、日常活动指挥3 个基本分中心，还有数据处理等若干专业性分中心，以及通信、保密、技术保障等职能部门。

战略核力量指挥中心，根据国家最高军政领导人的决定管理核武器的使用，主要担负陆、海、空基战略核力量的作战指挥任务，按照俄联邦总统的命令和总参谋长的决心在这里下达作战指令：平时进行核打击兵器发射演练，战时可能进行“核迎击-还击”。

战斗指挥中心，负责管理俄罗斯武装力量及其他强力机构的活动，统一指挥跨军种作战力量，搜集处理陆、海、空、天、信息多维战场空间态势情报，维持全军部队战备水平，确保其能随时遂行多样化军事行动及特种作战任务。

日常活动管理中心，负责监控部队战斗训练、国防采购、物资技术保障、军事经济、干部培训等情况，并在国家安全领域保持国防部与联邦执行权力机构、军工企业及地方服务公司的高效对接。

以上是在中央一级。俄军在战区也成立了地区（军区）、地域（集团军）指挥中心，逐步建立起覆盖全军战术兵团以上指挥节点的三级联合作战指挥网络和统一信息系统。

国防指挥中心拥有四大功能：智库、协调、聚合、监督……

超过1000 名最优秀的俄罗斯军官被选拔到中心工作，配备最先进的数据处理系统和通信设施，可实时跟踪俄罗斯及全球发生的情况，尤其是各国军队和军工部门的状况。中心的人说：“我们能看到一切，从美国的导弹起飞，到哈巴罗夫斯克的士兵是否在按时吃早餐。”从中心的指挥大厅可以直接对作战单元实施指挥。

国防部长绍伊古指出，国防指挥中心超级计算机的性能提高了50%以上。它还能根据历史经验预测武装冲突的发展。比如北约在前南斯拉夫的行动，规模很大：机队何时集中，导弹何时挂上去，航空兵如何行动——所有这些都被分析。如果明天我们收到信息，机器会告诉我们——“朋友们，这跟当时在塞尔维亚的情况非常相似，概率为 90%，有威胁了，这个地区有可能再次发生同类情况，必须采取措施。”

比起原来的总参谋部中央指挥所，国家防务指挥中心的权力要大得多：平时作为国家最高国防指挥机构，负责监控对国家安全的威胁；战时“将接管整个国家”，转为最高统帅部大本营。依托国防指挥中心，俄领导人可以指挥整个俄罗斯军队，包括平时对部队演训、境外维和、特种行动、紧急情况救援实施远程导调和实时指挥；在国家面临战争或自然灾难的特殊时期，这里可以调集全国资源。如果说原来的总参中央指挥所被称作“军队的心脏”，现在的国家防务中心已经是“国家的心脏”了。一旦爆发战争，普京总统的办公室就要搬到这里，联邦安全会议成员将“现场办公”，就国家安全问题集中决策和部署协调。所以国家防务指挥中心又被称为“电子版联邦安全会议”。就功能和任务而言，历史上最接近该中心的是1941—1945年的苏联最高统帅部，可以控制和调配全国所有军事机器和国家经济，以满足战争需要。

国防指挥中心在战略层面搭建起“政令合一”的指挥平台，大幅提升了国防部内部的组织运行效能。

一是上下级间的指挥机制。依托国防指挥中心，俄罗斯军政高层领导人可以对军队及全境国防支援保障力量实施平战一体统一指挥。

“对上”服务，对的是俄联邦总统、国防部和总参谋部领导人，按照实时报告、对口反馈、定向推送等模式提供态势信息与决策建议；

“对下”指挥，对的是武装力量、强力部门、联邦权力执行机关、军工企业及其他战备服务公司，主要按照“在线式”“网络中心”式实施逐级或越级组织指挥，能够实现“一对多”“点对面”指令传输及“双向式”信息交互。

二是平行部门间的协同机制。2014年以前，国防部、总参谋部与俄联邦其他部门的组织协同主要通过联邦政府跨部门委员会、联邦安全会议等机构实施，协同效率低。国防指挥中心组建后，通过健全协同机制、互设指挥终端，以及在所属日常活动指挥中心增设值班席位等方式，初步实现了对军事工业、行政、外交、金融、交通、能源、通信、航天、国防服务等部门的组织协调，形成军地一体常态化、集约化协同机制。

国防指挥中心的信息安全和生存能力同样受到高度重视。

在信息安全方面，国防指挥中心着眼未来20～25年战略指挥需要，配备了当今性能一流的超级机算机系统，按照网状布局、接点互联、多层防护原则，综合运用数字化通信和特殊加密技术，确保对海量数据进行实时处理、动态模拟和安全传输。绍伊古指出，中心的计算机设备“比美国五角大楼先进2～3倍，数据存储总量比美国国防部的在用设备高出18.6 倍，中央处理器能够在1秒钟内处理完成相当于50 个列宁国家图书馆的数据”。为保障信息安全，中心全部采用国产软件器材，内网和外网隔离运行，并采用全方位物理干扰，确保了涉密信息的安全运行与高效流转。

在生存能力方面，国防指挥中心的核心设施按照“地下式”“加固式”模式布局，配备有直升机停机坪、水上码头、专用地面和地下紧急疏散通道及枢纽设施，具备较强防护和机动能力。国防中心主任米津采夫中将曾对媒体讲，该中心本身是“一个强大的自给自足体系”。俄罗斯军事专家弗拉德金指出，国防指挥中心的防御圈“不仅仅局限于伏龙芝沿河大街周围，而是延伸到了莫斯科市周边数百公里”。俄罗斯国防中心虽身处首都“闹市”，但周围却好似“铜墙铁壁”，是名副其实的超级指挥中心与战斗堡垒。

总的看，随着俄罗斯国防指挥中心的正式投入运行，以及其他地区性、区域性指挥中心建设的逐步展开，俄军以总参谋部和军区为核心、以各层级指挥中心为依托、以军地保障部门为支点的新型联合作战指挥体制框架已初步确立。

（三）在实战中得到检验

俄罗斯军队指挥的基本原则包括以下五个方面：

（1）一长制。

（2）各层级实施集中指挥，下属可以充分发挥主动性以一定方式遂行受领任务。

（3）坚定不移地贯彻既定决策，对态势变化做出高效、灵活反应。

（4）指挥员个人对定下的决心、所属部队的运用以及完成受领任务的结果负责。

（5）指挥员、司令部和其他军事指挥机关的工作具备高度的组织性和创造性。

其中，第2、3 和 5 点是军队指挥艺术中的一些关键指标。这些原则在现代俄罗斯军队中得到充分体现，就是从2014年12 月1 日国防指挥中心进入24小时作战值班开始的。它第一次受到“战火洗礼”，则是俄军在叙利亚作战期间。俄空天军参与摧毁“伊斯兰国”和“胜利阵线”集团，正是普京总统在2013年5 月8 日做出的正确决策。

俄国防指挥中心进入战斗值班后，实际上极大地缩短了决策时间，可以快速应对任何情况，从而确保了俄罗斯空天军在叙利亚的成功。在叙利亚演习和战斗使用期间的“战地实验”中，国防指挥中心显示了以下结果：

——实现了高效率的信息交换（收集、处理和显示有关战术情况的信息），与非自动化指挥系统相比，遂行主要指挥任务的速度提高了5-6 倍。

——由于以24 小时监控模式不断收集态势数据，保障了俄军整个军队指挥自动化系统从战役战略级（国防指挥中心）到战术级 (统一战术指挥系统)的不间断运行。

——由于采用了统一的软硬件系统，统一的软件（包括用于态势数据的图形化显示），对于从士兵到指挥官的各级指挥，都达到了指挥系统元素的高度统一。

——军队自动化指挥系统的生存能力得到检验。在一组软硬件系统发生故障（有软硬件系统的司令部失能）的情况下，系统能够快速恢复运行能力，包括在分布式模式下，显示了系统工具和元件使用的高度可靠性。