基于国际经验的社区老年人地域综合关爱服务体系建设研究

谢静静 王芳

摘要：人口老龄化日趋严重问题是我国当前不可忽视的社会问题，对健全基本公共服务体系提出了新的更高的要求。以社区为平台，以有质量的养老服务为目标，构建地域性老年人综合关爱服务体系，对于形成中国特色的养老保障体系，推动中国社会服务国家建设具有重要的理论意义和实践价值。本文借鉴发达国家养老社会化服务的有益经验，尝试从“关爱服务”角度探索如何健全地域性养老保障体系，构建以家庭为基础、以社区为依托的满足老年人多层次关爱需求的综合服务体系。

关键词：人口老龄化;地域综合服务体系;养老保障

预计到2050年，我国需要日常护理的老年人数量预计增加60%。20世纪70年代开始严格实施的计划生育政策有力地降低了期间我国人口的出生率，也改变了中国的人口结构。同时，随着经济社会发展水平的不断提高，我国的医疗卫生水平也有了质的飞跃，人口的平均寿命也得到了延长。从1999年开始，中国已经正式步入老龄化社会。人口老龄化趋势或将成为21世纪社会变革的重要推动剂，这一全球化社会发展趋势将会影响到社会的金融、服务、劳动力分配等各个层面和行业领域。随着现代社会人口流动性增加，空巢老人和独居老人也不断增加，很多独立生活在社区的老人希望能持续生活在自己习惯居住的地域，因此，根据老年人的身心需求对其提供恰当的综合关爱服务形式是迫切需要解雇的现实问题，建设老年人地域综合关爱服务体系的核心是要根据我国现实社区的实际情况来量身定制适合老年人需要的地域综合爱服务体系。

一、研究缘起

1.人口老龄化趋势日益提出对传统养老的新挑战

当一个国家或地区60岁及以上的老年人口占人口总数的10%，或65以上的老年人占人口总数的7%时，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。19世纪中叶，法国成为世界上最早进入老龄化社会的国家。随后英、美、德、日、意、瑞典等经济发达国家纷纷跨入老龄化社会，老龄化逐渐成为世界性的人口现象。老龄问题涉及政治，经济，文化和社会生活等诸多领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。老龄化问题对传统家庭养老提出挑战的同时，也对国家的政治、文化和经济等产生了持续而又深远的影响，已经成为影响国计民生、民族兴衰和国家长治久安的重大问题。

2.经济社会发展不断提升老龄群体的养老需求水平

中国是世界上老龄化速度最快的国家之一，中国的传统养老方式大多以家庭养老为主、社会养老为辅。近年来，随着国家经济文化的发展，人民生活的水平也在日益提高，公共服务和民生保障不断增强，老龄群体的基本生活需求得到满足，老龄群体的精神文化需求日益凸显。老年群体的晚年生活已经不仅仅是满足日常的温饱需要，还需要满足其社会，心理等高层次的精神文化需求。

3.现有养老服务的供给结构亟待完善和发展

目前，我国人口老龄化已经呈现出六大特点：一是老龄人口基数大，比值高，增长速度快;二是“失能，高龄，三无，空巢”四类人群数量和比重都比较高;三是农村地区养老问题将更加突出;四是家庭养老功能弱化;五是劳动力供给和养老资源同时减少;六是“未富先老”现象普遍。针对我国人口老龄化的现实情况，积极地采取应对人口老龄化的适当政策是一项关系着国家长治久安的重要战略任务。在老龄化趋势日趋发展的背景下，家庭、养老服务组织和政府等各级各类养老服务供给主体都将面临前所未有的新挑战。让老年人能够享有有尊严的晚年生活，要从老年人自身意愿和需求出发，改革现有的养老服务供给体系和供给方式，构建符合我国国情和文化传统的老年人社会支持系统。

二、他山之石：老年人地域综合关爱服务体系的国际经验

在世界各国人口老龄化趋势日趋明显的情况下，各个国家的国情和老龄化程度各不相同，较早进入老龄化社会的国家在应对老龄化方面积累了一些成功的经验，他们在老龄化进程中遇到的各种问题和应对办法，对我国的养老事业发展和养老服务体系的建设有着重要的启发意义和借鉴作用。总结起来，西方发达国家发展地域性综合养老服务体系方面的经验主要包括以下几个方面：

1.明确政府是养老服务主要负责人的主导地位

目前各地的养老服务体系建立中，政府都作为体系构建的资金保障，日本、新加坡等都已经建立起完善的养老服务体系的基本保障制度，保障老年居民最基本的生活需要。政府在鼓励社会组织积极参与养老服务体系构建的同时，也支持志愿者服务的发展和队伍扩大。例如，德国为解决老年护理人员短缺问题，实施了“时间储存”制度，要求年满18岁的公民利用公休日或节假日到老年公寓和老年病康复中心，对需要帮助的老年人进行义务看护，累计服务时间用以自己年老后享受他人服务的时间。澳大利亚则由全民养老金制度，职业年金制度和个人储蓄性商业保险制度三种保险制度构成较为健全的养老保险体系。日人是世界上有名的长寿国家之一，同时也是世界上老龄化速度最快的国家之一。面对种种养老困境，日本政府积极研究和完善养老服务体系，首先建立更为完善的养老保险制度，再推出各种形式的养老服务，逐步形成了比较完备的养老服务体系。

2.在评估老年人多层次需求的基础上形成多元化的社会养老服务模式

目前美国由居家养老，集中式老年社区和住家养老三种模式相辅相成，为不同需求的老年人提供多元化的养老服务。其中，居家养老是较为普遍的养老模式，大多数老年人在自己的家里安享晚年，在政府牵头和民间组织的努力下，美国由专门的机构为居家养老的老年人提供各种服务和生活照料等帮助，服务内容的广度几乎覆盖了老年人日常生活的方方面面，为老年人的晚年生活提供了保障与支持。集中式老年社区就是老年人集中居住的居家养老形式。这种养老社区大概分为两种，自然形成的和专门建立的。但是不管哪一种模式，都拥有专门的老年人服务机构满足老年人日常生活和娱乐设施，健康护理等需求。这种养老模式相较于居家养老模式更加方便政府管理，老年人之间也可以更好的进行社交和相互照顧，也方便社区的居民们自愿为社区的建设和维护出力，促进邻里关系的同时也能让老年人在这些公益服务中感受自身存在的价值。机构养老大多针对于生活自理能力不强的老年人，根据老年人的收入标准进行评估是采用政府付费还是自费。根据老年人自身的健康状况来评估需要被看护的等级，然后分别入住不同的机构，从而保证优质护理资源的有效利用，避免浪费。新加坡养老服务供给最早是由早期的社会慈善组织来提供服务，新加坡为老年人提供了多样化的服务机构进行养老，主要包括社区医院、慢性病医院、养老院和临终关怀机构四种。

3.重视法制建设和养老服务的专业化职业化

自20世纪30年代起，美国联邦政府先后出台了《社会保障法》《美国老人法》《老年人社区服务就业法》《多目标老人中心方案》等一系列保障老年人生活质量的法律，为老年人构建了较为完善的社会养老服务安全网。法制建设和养老服务专业化职业化是发展老年人地域综合关爱服务体系的基础条件。发达国家基本都已经形成了一套相对比较完善的法律法规保障老年人的基本权利，消除年龄歧视，为保障公民享有有尊严的老年生活提供法制保障。同时，发达国家普遍重视养老服务专业化和相关人才的培养和养老服务的专业化建设，形成了完善的教育体系培养专业化人才，在职业化发展上也都采取了一系列的措施，保证养老服务人员的整体素质。日本政府在完善公共养老金保险制度的同时，延长养老金缴费年限和推迟养老金支付时间，为了解决人口寿命和养老金不足的矛盾。日本的养老模式涵盖以居家养老为主，以机构养老作为补充。主要的养老服务责任由政府，家庭，市場，非营利组织等共同承担，加上养老保险制度的资金支持，能够保障老年人的养老生活质量。

各国虽然应对老龄化问题的对策各不相同，但其共同点都是发展社区和家庭养老模式，通过政府和鼓励民间组织支持养老服务体系的建设，从而缓解老龄化社会下的养老服务体系建设的供需矛盾。

三、构建我国老年人地域型综合关爱服务体系的路径探索

较早进入老龄化社会的国家在应对老龄化方面积累了一些成功的经验，对我国的养老事业发展和养老服务体系的建设有着启发意义。我国应该以现有国情和文化为基础，探索建设我国老年人地域型综合关爱服务体系中的路径和方式。

首先，坚守政府职能和明确政府的主导作用

政府需要加强舆论的宣传指导，打造出和谐的尊老爱老的良好氛围。通过弘扬优秀的孝爱文化鞭策，说服和惩戒那些不履行赡养义务的责任者。针对关爱服务体系发展过程中存在的关键性问题，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的原则，由一元支撑向多元参与转变。在充分发挥政府主导作用的前提下，发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥专业化社会组织的力量，促进竞争、合作共赢。[1]政府方面还需要加强各地的养老基础设施的建设，加大对不同阶层的老年人的帮助和扶助力度。政府也要加强对老年人的数据库建设，通过数据库掌握老年人的动态和群体信息，清楚的了解他们的个体特征和需求，可以针对性的引导社会力量帮扶和振幅购买等服务来关注关爱服务体系的发展。

其次，从老年群体的现实需求出发为老人提供便捷的实惠的多元化服务

传统的规划方法大多从“自上而下”的宏观标准出发，很少从老年人微观主体的角度出发，关注“自下而上”的群体需求特征和满意标准。很多政府部门提供的关爱服务往往是自上而下简单化的。例如，政府部门往往更在意类似于敬老院，福利院，而常常忽略了护理人员的培养等软环境建设，对老年人的日常生活起居照料，心理安抚，精神慰藉的关心不够。应该注重老年人的生活品质和社区环境的支持，拓展范围，例如老年人居家养老所需要的日常服务设施，从考虑家庭住宅环境到把目光放到社区环境，包括社区关爱服务体系的全面设置配置研究。不再单单只局限于关爱服务的设施功能性需求，更多的考虑设施的可获得性需求。从老年人的日常生活出发，更多的考虑便利性和可获得性。

第三，大力发展专业化职业化的社会服务力量

要关注老年个体差异，注重老年人的社会心理需求。在除生活照料与保健护理以外的养老服务需求中，心理慰藉需求最为重要。目前，我国老年人面对最主要的问题之一就是“孤独终老”。随着家庭结构的改变，老年人和子女分居的情况越来越普遍，传统的代际纽带受到侵蚀，如何解决百年孤独问题以及满足老年人心理慰藉需求正成为社会普遍关心的问题。对老年人的心理需求的重视程度不能地狱物质生活，可以让老年人在社区感受到关爱服务，对社区产生归属感，不再感到孤独。为老年人提供高质量的综合关爱服务需要一支专业化的队伍，需要一套职业化发展的完善机制，需要有一套能够将老年人医疗、康复、照顾、精神慰籍的需求综合服务的科学方法和有效的实务实践。

第四，以市场机制为基础引入社会资本

关爱服务体系的建设具有资金来源多元化、服务主体社会化、服务市场专业化和监督管理制度化等特点，可以在最大范围内整合、调动和利用各种社会资源，在最大程度上满足老年人的需求，是大多数发达国家实施的破解养老难题的主要手段。当前，世界老龄化人口的不断增加，老龄化人口的市场需求也在不断增加，“银发经济”已不再局限于老年人指定用品的需要，在老年保健、文化、娱乐、理财和咨询等许多领域仍然还存在巨大的市场空间有待开发。在关爱服务系统的建立下，不妨试着采取多方位合作的模式，吸引社会资本的投入。例如关爱服务体系可以和家政公司，旅游公司，医疗器械公司，物业管理等资本进行合作。家政公司可以提供经过专业培训的护理人员清洁人员，为老年人提供日常生活上的照料;旅游公司可以给老年人提供专门适合老年人的夕阳红旅游路线，确保老年人的养老生活丰富多彩;医疗器械公司可以直接给老年人提供相对应所需要的医疗服务和日常生活用于检测身体健康的器械服务;物业管理公司可以给老年人的日常生活管理做出合理的安排，确保老人们在生活硬件方面得到最基本的保障。

参考文献：

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