河南省乡村规划建设探析

郭荣朝 王丽娟 杨晨晨

（1.郑州工商学院，河南 郑州 451400；2.河南财经政法大学，河南 郑州 450046）

习近平总书记在2020年12月召开的中央农村工作会议上明确指出：从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。乡村要振兴，规划必先行。学术界对乡村振兴过程中的地域分异、产业发展、空间重构等进行了相应研究［1-3］，但有关河南省乡村规划建设方面的研究成果较少。

1 河南省乡村规划建设取得的成绩

1.1 及时出台惠农支农政策

改革开放初期，我国实行农村家庭联产承包责任制，有效地调动了农民的生产积极性。2003年，党中央提出实施统筹城乡发展战略。2005年终止了以牺牲农村利益支持城市发展的“交公粮”制度。2006年，全国实行免费九年制义务教育。2014年，党中央、国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划。2017年，国家提出实施乡村振兴战略等。在这一背景下，河南省委、省政府也及时出台了多项配套政策措施，以便促进“三农”发展。

1.2 不断推进美丽乡村建设

截至2017年底，河南省先后确定美丽乡村建设试点村883个（见表1），每年的建设数量虽有波动，但总体上呈增加趋势。其中，2013—2015年投入财政资金59亿元，社会资金260亿元。美丽乡村建设工作的推进使河南省在农村经济发展、社会文化设施建设及生态环境治理与资源开发利用等方面均取得了较为显著的成绩［4］。

表1 2013—2017年河南省美丽乡村建设情况一览表

1.3 编制乡村振兴战略规划

相关政府部门及时编制《河南省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，按照产业兴旺等“二十字”方针要求全面落实河南省委十届六次全会精神，对河南省实施乡村振兴战略作出了总体设计和阶段谋划，细化工作重点和政策措施，部署重大工程、重大计划、重大行动，以确保河南省乡村振兴战略扎实有序地推进［5］。

1.4 逐步完善农村基础设施

2009年，河南省已实现行政村之间硬化路面的“村村通”工程，但自然村之间的硬化路面建设仍待进一步加强。2017年，河南省农田灌溉面积占比66.44%，农业机械化动力12.37 kW/hm2，自来水普及率85.3%，卫生厕所普及率75.2%，农村生态环境逐步改善，文卫设施不断完善，网络覆盖进一步加强［4］。

1.5 适时编制“千村试点”规划

2018年，河南省自然资源厅开始实施“乡村规划千村试点”工程，对1 188个试点村庄进行规划设计，以便于探索一条具有河南特色的村庄规划新路子。2019年底，河南省编制完成800余个村庄规划［6］。

2 河南省乡村规划建设中存在的问题

2.1 规划衔接有待加强

现代农业发展对乡村聚落布局提出新的要求，乡村振兴战略的实施，并不代表所有乡村都可以振兴发展。《河南省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》与“千村试点”规划之间缺少县、市、区级乡村振兴规划，无法有效衔接，致使后者容易出现“就村庄论村庄”等问题，缺乏中观尺度的详细论证，与县域资源禀赋、产业发展等方面结合不紧密，不利于县域特色资源整合，容易造成相关乡村孤立发展或重复建设；不便于农业适度规模集约经营，同一地域内部容易形成无序竞争；也将导致省域层面规划无法得到落实，致使顶层设计与基层实践无法有机衔接。

2.2 特色资源有待整合

河南省地貌类型复杂多样，自然地域条件差异较大，历史悠久，文化底蕴深厚，为各类特色农业产业发展奠定了良好基础。然而，由于农业的弱质性和波动性致使农村地区的各种特色资源整合受到很大制约。“产业兴旺”，尤其是“特色农业（集群）”的兴旺发展，是乡村振兴战略实施的关键内容，这要求河南省必须及时整合不同地域的各类特色优势资源，以便因地制宜，培育发展乡村特色产业集群。

2.3 人员素质亟须提升

2018年，全国农村居民家庭户主的文化程度按未上过学、小学程度、初中程度、高中程度、大学专科程度、大学本科及以上程度6个层次划分，各层次的占比分别为3.9%、32.8%、50.3%、11.1%、1.6%、0.3%（见表2），全国农村居民家庭户主的文化程度仍然是以初中和小学文化程度为主。2017年河南省有乡村从业人员4 807万人，以留守的妇女、儿童、老年人居多，被戏称为“386199”部队，缺少青壮年劳动力，缺乏精通农业种植、经营管理及市场营销的种地能手，尤其是缺乏农业科技人员和具有企业家精神的创业者。人员素质较低已经严重影响了河南省农业农村的健康有序发展。

表2 农村居民家庭户主文化程度占比情况 单位/%

2.4 高端品牌亟须培育

河南省农村经济结构比较单一，绝大多数农村仍然保留着传统的农业发展模式，即冬春季节种植冬小麦，夏秋季节种植玉米、花生等秋作物，再就是种植一些需要劳动力少、技术含量低、管理极为简单的农作物。与此同时，农村地区仍然存在着比较严重的“跟风现象”，即别人种植某种作物，尤其是经济作物，获得了较好的经济效益，其他人就“一窝蜂”地跟着种植，致使种植规模盲目扩大，结果造成市场上某些农产品供过于求。另外，如近年来兴起的乡村旅游的发展也还停留在传统发展阶段，缺乏将生态资源转化成生态资本的市场基础。河南省尚未形成应有的高端品牌，高知名度和高美誉度的乡村仍然是凤毛麟角［2］。

2.5 资金投入渠道尚待拓展

河南省大部分乡村振兴建设资金来源单一，基本上依赖于财政资金。2013—2017年，河南省共建设美丽乡村883个。其中2013—2015年建设的430个美丽乡村共投入财政资金59亿元，平均每一个美丽乡村建设试点村项目可获得的财政资金1 372万元，相对于河南省的46 198个行政村来说，仍然是杯水车薪，远远满足不了需要。

2.6 建管机制急需完善

乡村振兴不能一蹴而就，其不是政绩工程，而是一个长期、复杂的系统工程，涉及乡村的经济、社会、环境等各个方面，必须实实在在地为农村发展和农民富裕谋福利。河南省在乡村振兴发展过程中重建设、轻管理的问题仍然比较突出，甚至出现了一些公共基础设施建成后无人管理及在公共环境卫生方面“边治理、边污染”等现象，造成了农村人、财、物等资源的浪费及生态环境的局部恶化。

3 河南省乡村规划建设对策

针对上述问题，必须及时采取相应对策，以确保河南省乡村振兴发展的健康推进。

3.1 科学研判预测，加强乡村振兴规划有效衔接

首先，要从全省层面对乡村振兴建设进行更为详尽的规划，尤其是全省层面乡村聚落空间结构优化重组的顶层设计规划。河南省乡村数量多、类型多样，要从全省层面通盘考虑，从河南省的发展战略方向及当地的自然地理条件、资源禀赋优势、历史文化特色、产业经济基础等方面来规划乡村的振兴建设发展，形成合理的乡村聚落体系以及乡村振兴分地域推进模式。其次，县、市、区级政府要高度重视规划的示范引领作用，要依据省域层面的顶层设计与分地域推进模式，制订县、市、区级层面的乡村振兴发展规划，尤其是在乡村聚落体系方面的规划，要将乡村聚落的空间结构优化重组落到实处，避免无序拆建而造成劳民伤财的局面，以便更好地引领辖区内的乡村振兴建设发展。再次，作为乡村振兴建设发展的主体和项目实施者，不同地域的乡村要清醒地认识到自身的优势、劣势、机遇、威胁，充分挖掘自身的生态、经济、民俗和文化等优势资源，按照县、市、区级层面的乡村聚落体系规划，制订切合自身实际的具体的乡村振兴建设发展规划：地域条件优越、资源优势比较突出的乡村要进行重点建设；条件恶劣的乡村就要避免重复建设，同时着重于易地搬迁改造等。

3.2 彰显地域特色，培育发展乡村特色产业集群

河南省现有4.6万余个村委会，自然村的数量则更多，其地域、自然、经济、社会、文化条件千差万别。乡村特色产业（集群）的培育发展，要因地制宜，进一步挖掘山区、平原、盆地等不同地域类型中极具乡村特色的山水、宗教、民俗、民宿、“非遗”等各种特色资源，培育发展乡村特色产业集群，拉长产业链条，实现一二三产业融合发展，形成具有地域特色的名优品牌产品，促进乡村振兴发展；坚持以市场为导向，以质量求生存，以特色谋发展，将乡村的地域特色资源整合与县域经济转型升级以及市场需求发展趋势有机地结合在一起。

3.3 多种策略并举，培养引进乡村振兴发展各类人才

充分发挥“传帮带”作用，通过科技下乡、农民培训等方式，培育本地农业农村规划建设中急需的科技、生产、加工、营销和管理等各类专业人才，为河南省乡村的建设发展提供人才保证和技术支持。通过宣传引导，政策激励（尤其是建立乡村人才引进机制），吸引本地外出务工人员、企业家以及相关乡村专业人才回乡创业，壮大乡村特色经济。通过国家以及各级地方政府的政策引导，使“种田能手”、回乡创业者（含引进人才）付出同样投入能够获得在城市的平均或以上收益。

3.4 精心谋划设计，打造乡村建设发展精品文化品牌

要进一步挖掘河南省各农村地域的佛教文化、戏曲文化、圣贤文化等文化资源，突破传统的观光旅游局限，打造高端的休闲旅游品牌。进一步挖掘“非遗”潜力，结合独特的民俗风情和悠久的历史文化积淀，打造富有地域文化特色的美丽乡村。要保护好生态环境，践行“绿水青山就是金山银山”理念，巧妙地利用生态资源，形成独具特色的乡村旅游资源和环境净化系统，创建生态休闲旅游度假村，最终将生态资源转化为生态资本，实现生态、生活、生产的有机结合。

3.5 创新金融产品，加大金融对乡村振兴发展的支持力度

河南省的乡村振兴规划建设需要注入大量工商资本。在农村金融发展方面要注重拓宽融资渠道，创新金融产品，加大金融支持乡村振兴规划建设的力度。除财政拨款支持以外，地方政府还可以根据不同类型地域乡村的特点，及时出台相关的农村金融政策，通过引导农民和社会投资、设立乡村振兴规划建设专项基金等方式，创新符合实际需要的、切实可行的金融产品，以便于乡村规划建设多元化、多渠道地筹措资金。这样既能减轻政府的财政负担，盘活建设资金，也有利于提高农民参与乡村振兴规划建设的积极性和主人翁意识，能够更好地实现河南省乡村振兴健康发展。

3.6 建设管理并重，构建乡村建设发展长效管理机制

探索构建农村人居环境治理的长效管理机制。首先，将农村人居环境治理制度化，使村容村貌的保持，垃圾、污水等的有效处理成为常态。其次，建立健全农村基础设施和公共服务设施的长效管理机制。建管并重，责任到人，切实解决“重建设、轻管理”问题。最后，要进一步创新体制机制，尤其是引入市场化管理，使乡村基础设施及公共服务设施管理社会化。河南省在新农村建设管理方面有一定基础，可积极探索推广农村社区物业管理，以市场化方式建立村庄公共基础设施、环境卫生保洁、公共服务等领域的社会化长效管理机制。