基于底线预警的国土空间生态修复规划实施监督体系研究

唐 伟， 王 英， 乔庆伟， 丁喜莲， 杜敬贤

(山东省地质科学研究院， 济南 250013)

随着国家机构改革和“三定”方案的尘埃落定，国家各级空间规划面临的类型多、内容叠、审批繁、周期长等问题得到改善。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)确立的“四梁八柱”国家国土空间规划总体架构体系已经基本形成，要求到2020年建立标准体系、初步完成市县以上国土空间总体规划编制，到2025年全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制、形成国土空间开发保护制度[1]。逐步推进国土空间规划“一张图”实施监督体系进程，国土空间规划领域的首个国家标准《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》(GB/T 39972—2021)(以下简称《技术规范》)，于2021年3月由国家市场监督管理总局批准发布，《技术规范》从国家顶层设计方面解决了信息系统建设的重点难点，对相关数据、功能、环境和安全运维等方面进行了规范统一[2]，旨在建设全开放、可扩展、高安全的国土空间规划实施监督体系，为国土空间规划全周期管理提供技术支撑，服务于国家新时代法治建设，推动国家空间治理体系和治理能力现代化建设进程，促进人与自然和谐共生，支撑社会主义生态文明建设。

2020年9月《关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》印发实施，在全国范围内就省级国土空间生态修复规划(以下简称“生态修复规划”)的编制工作进行了部署，开启了国土空间规划领域的第一个专项规划。目前各省规划编制初稿已陆续完成，四川省自然资源厅于2021年2月率先印发了《四川省市级国土空间生态修复规划编制指南(试行)》，并就市级生态修复规划编制工作进行了安排；江苏省自然资源厅于2021年5月印发了《县级国土空间生态保护和修复规划编制指南(试行)》，市县层面的生态修复规划已在全国范围内陆续展开。

构建生态修复规划动态监测实施监督体系是生态修复规划“一张图”综合管理的重要内容之一，也是国土空间规划“一张图”实施监督体系的重要组成部分，在助力构建国土空间生态修复安全格局、推进国土空间生态修复活动系统化和综合化、维护国家生态安全将发挥重要作用。本文将从总体思路、构建方法、保障机制等方面展开讨论，以期为生态修复规划的具体实施监督提供参考与帮助。

1 生态修复规划概念与内涵

生态修复也可称为“生态恢复”或“生态重建”，是指通过自然调节或人工干预等方式，使受到干扰、损害、退化乃至丧失功能的生态系统重回其本来稳定状态的过程的总称，包括生态恢复、修复和重建三重含义或者说3个阶段[3]。国土空间生态修复，是在国土空间规划框架下，针对不同空间尺度范围，面向农业、城镇、生态或者交叉重合的国土空间，采用山水林田湖草沙一体化策略进行整体保护、系统修复、综合治理，使生态功能退化、生态系统受损、空间格局失衡、自然资源开发利用不合理的国土空间恢复其质量和服务的一系列活动，策略类型主要有保育保护、自然恢复、辅助修复、生态重塑等。生态修复规划是国土空间总体规划的重要专项规划之一，是对一定时期、一定空间区域内国土空间生态修复活动的总体部署与具体安排。规划的主要内容是“七个一”，即构建一个国土空间生态修复总体安全格局、部署一项国土空间生态修复总体目标、落实一系列国土空间生态修复具体指标、划分一维国土空间生态修复分区和重点区域、布置一批重点工程或重点项目、估算一体的资金需求及资金筹措方案、提出一套规划实施保障措施等。生态修复规划实施监督体系，是为生态修复规划编制、审查、实施、监督提供数据和技术支撑的信息化系统。

2 构建生态修复规划实施监督体系的现实意义

一个时代的各类空间规划必然体现其独有的时代特性与发展需求。新时代是将生态文明建设融入“五位一体”总体布局的新历史发展机遇期。党的十九大报告提到“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，统筹山水林田湖草沙系统治理，建立基于底线预警的生态修复规划实施监督体系，构建不同尺度区域空间生态安全格局，意义重大而深远。

2.1 是生态修复规划编制与实施的必然要义

空间规划“三分据编制，七分靠实施”。检验生态修复规划编制是否科学合理、紧贴实际、达到效果，是否“能用、好用、管用”，需用实施监督体系验证与反馈。建立生态修复规划实施监督体系的目的，一是加强规划自上而下底线约束和指标管控，二是保证生态修复规划的有序实施，在确定的总体目标与管制规则下进行各类国土空间生态修复活动。从实施监督的环节，包括全周期监督体系，如年度体检、中期评估、综合评价等，保证规划管控行为可控制、可追溯；从实施监督的手段，如监测、评估、预警等，及时将实施监督情况反推至规划决策中[4]。

2.2 是国土空间规划“一张图”监督实施系统的重要组成部分

《若干意见》要求建立“多规合一”的国土空间规划实施监督体系，全面实施国土空间监测预警机制[1]，《技术规范》已经颁布实施，国土空间规划“一张图”监督实施系统总体框架已经基本形成。生态修复规划作为国土空间规划的重要专项规划，专门负责具体落实国土空间规划确定的生态保护修复格局和总体目标，其实施监督体系必然也是国土空间规划“一张图”监督实施系统的一个环节，需要纳入国土空间规划“一张图”监督实施系统全周期运行，实施监督情况也同样反馈至国土空间规划的决策中。

2.3 是推进人与自然和谐共生现代化的科学途径

人与自然和谐共生的现代化是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五远景目标的建议》(以下简称《十四五规划》)确定的国家战略目标。以绿水青山就是金山银山理念构建的生态修复规划实施监督体系，是生态文明体系的具体实践，是保证生态修复规划确立的生态修复安全格局实现的具体策略，是检验和监督国土空间生态修复各项活动，是否按照规划设计采用山水林田湖草沙一体化策略进行整体保护、系统修复、综合治理，确保生态保护空间管控不越位，促进经济社会发展全面绿色转型，科学合理推进人与自然和谐共生的现代化建设[5]。

2.4 是国家生态空间依法治理的有效手段

2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化是《十四五规划》确定的目标。生态修复规划作为国土空间生态修复方面的法定规划，一经批准，就与其上位规划——国土空间规划一样具有法律效力，体现其权威性，生态修复规划实施监督体系是规划的延续与实践，与生态修复规划具有同等的法律地位，同时也是提升国家法治社会能力现代化的积极探索，动态监测、综合评估与评价、信息反馈是实施监督体系的重点内容与主要环节，与实施区域空间时空大数据进行综合分析，实现“用数据管理、用数据决策”管理机制[6]，是提升国家生态空间治理体系与治理能力现代化的有效保障。

3 生态修复规划实施监督体系构建

构建生态修复规划实施监督体系应遵循和贯彻生态文明思想与绿水青山就是金山银山理念。把握底线控制与监测预警机制，基于区域国土空间基础信息平台与国土空间生态系统资源禀赋、综合分析，梳理整合各级生态修复规划成果，形成生态修复规划“一张图”。紧密对接国土空间生态修复业务管理各项需求，搭建生态修复规划动态监测实施监督信息系统(以下简称“实施监督信息系统”)，并与各层级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统相衔接。

3.1 实施监督信息系统构建

3.1.1 总体架构

实施监督信息系统按照国家、省、市、县4个层级构建，按照为各层级国土空间生态修复规划提供全过程信息化支撑和底线预警反馈的思路，构建主线以数据类别为组织方式为最适宜[7]。总体架构按照“大平台”“数据云”“系统云”的整体构架要求，设定为5个梯度、4大体系[2](图1)，充分运用互联网、区块链、云存储等新一代科学技术，各梯度及体系内涵及用途描述如下：

图1 “五梯度四体系”国土空间生态修复规划动态监测实施监督信息系统

3.1.1.1 五梯度

1)基础设施节：全面考虑生态修复规划及国土空间生态修复活动所有业务需求，重点是服务器、网络、主机、各类资源和安全设施等，可根据现势性变化进行扩展完善。

2)软件支撑节：以信息安全为核心要义，以各层级国土空间基础信息平台为支撑，重点是处理信息系统的架构协议，为系统提供数据服务、功能服务等，供实施监督信息系统各层节使用和调用。

3)数据资源节：涵盖国土空间资源包括自然地理数据、生态基础数据、自然资源调查监测数据、生态修复规划成果数据、规划实施监测数据、规划评估预警数据、规划实施核验反馈数据和经济社会数据等，重点是保障资源数据的汇交、验算、管理与反馈，并建立与生态修复规划体系相适应的目标指标和评价模型。

4)应用服务节：面向生态修复规划的编制、论证、审批、实施、监测、评估、预警、反馈全生命周期，提供包括数据服务、应用服务、专题服务和个性化服务4种类型的服务，实现生态修复规划“一张图”应用、分析评价指标体系、成果审查与管理、监测评估、预警反馈等模块功能，满足生态修复规划全周期各项业务管理及数据支撑。

5)门户对接节：面向服务对象，充分考虑数据安全传输协议，对接政府、单位和社会大众，一是与政府各相关部门业务系统连接传输，实现各部门间信息共享、业务协同和实施反馈，二是依法向社会开放接口，为相关企事业单位和有需求的社会公众提供相应服务。

3.1.1.2 四体系

1)标准规范体系：梳理整合已有的法律法规、国家与行业、省市有关标准、相关文件规定、规范，建立统一的适用于实施监督信息系统设计生产、汇交验收、管理利用、更新维护和实践再开发等标准规范，规范系统建设和运行管理。

2)安全保障体系：实施监督信息系统运行流程中的数据资源安全、网络传输安全、应用服务安全和物理访问安全等，需要执行国家相关信息的安全等级保护要求，确保系统运行安全可靠，具备意外应急、数据恢复等能力与处置预案。

3)底线预警体系：对具有重要安全屏障和涉及重大民生的生态系统设置合理的阈值，在实施监督、评价分析和动态监测的过程中，接近或者到达阈值时立即触发预警体系，并按照事先设定的流程进行及时有效的反馈，并依法进行处理，能全程留痕与可追溯。

4)运维保障体系：整个“五梯度”系统安全、有效、稳定的运行，需要建立起一套系统运维保障体系，全面应对硬件、软件、网络、数据及应用服务的运行状况和异常响应，确保系统运行流畅。

3.1.2 具体功能

实施监督信息系统的具体功能，可分为基础应用、业务支撑和公众服务3大项，满足生态修复规划“一张图”系统应用、指标数学模型管理与应用、规划成果审查与管理、规划成果分析评价、实施动态监测预警和社会公众服务等需求与服务。功能构成如图2所示，各项功能的具体内涵与描述如下：

1)基础应用方面。贯穿于生态修复规划方案编制、协调论证、成果审查、实施监督和监测预警全周期，采用数据分析、指标管理与模型计算等方式，为规划全周期业务管理提供查询统计、对比分析、专题制图、数据共享等基础性应用服务。

2)业务支撑方面。通过基础分析、数据处理、问题识别和恢复力评价支撑规划方案编制与协调论证；通过规划成果质量审查与控制、成果管理与动态更新支撑规划成果审查与管理；通过规划指标控制、重大工程(重点项目)全流程监测、规划体检评估支撑规划实施管理；通过底线预警、动态监测、应急监测支撑规划实施监督管理。

3)公众服务方面。面向社会公众参与的各项服务，采用意见(建议)收集、公众监督、公开公示等方式，重点就生态修复规划的编制论证、成果审批、监督实施和评估预警等信息进行依法向其提供服务。

图2 实施监督信息系统功能构成图

3.2底线预警监测评估机制构建

《若干意见》指出，到2025年全面实施国土空间监测预警机制[1]。空间规划监测评估预警机制是政府了解空间政策工具影响力和实现规划战略目标的重要手段，是空间规划监督实施的重要保障[8]。构建基于底线预警的生态修复规划监测评估机制势在必行、刻不容缓。重点针对生态修复规划“七个一”主要内容，建立监测预警模型、规划实施评估模型等，支撑生态修复规划监督实施的指标总量、结构、时序和重大工程项目布局的实现，实现规划实施的动态监测、及时预警和定期评价评估等具体功能。改变传统空间规划监督实施机制不完善、监测评估预警方法不配套等问题，从根本上解决国土空间治理杂乱无章现象，改变国土空间保护修复重叠失序等问题，保障生态修复规划依法合规顺利实施，使绿色高质量发展更加可持续。

3.2.1 构建思路

遵循生态修复规划确定的总体目标、具体指标和生态修复分区管控导向，结合“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，建立监测评估预警评价指标体系，对实施过程中违反规划确定生态保护要求的具体情况和开发活动进行实时动态监测，对接近或者达到设定生态修复阈值的情况和活动等立即进行预警反馈，对生态修复规划实施情况进行定期体检与评估，以科技信息化手段支撑自然资源相关业务管理部门的责任，通过有效反馈进行规划的完善与调整[9-10]。监测评估预警流程如图3所示。

图3 生态修复规划底线预警监测评估机制流程

3.2.2 具体功能

基于底线预警的监测评估机制主要包含动态监测、及时预警和定期评估3项内容：

动态监测主要是结合区域生态本底和动态实时数据，对规划实施审批数据进行日常监测，对遥感监测数据、调查成果数据进行定期监测，对互联网、物联网等多源数据进行动态监测[2]。

及时预警主要是通过系统推送、信息提示、书面通知等方式途径，对规划实施中违反规划确定的生态保护要求而进行的资源过度开发、粗放利用等行为，对突破或紧逼具体指标等危险行为，对解决及达到设定的生态阈值行为，进行及时有效地预警。

定期评估主要是结合规划设定的指标管理与规划实施评价的模型管理，对生态修复规划的实施监督情况进行年度体检、定期评估与专项评估，通过产生的各类型评估分析报告进行反馈，辅助生态修复规划决策[11]。

4 生态修复规划实施监督体系的保障策略

构建生态修复规划动态监测实施监督体系是一项具有系统性、整体性和首创性的自然资源业务管理事项，在继承中创新是保障体系顺利推进的根本保证，为逐步实现可感知、能学习和自适应的生态修复规划实施监督体系，需要从法律法规、技术标准、科技支撑和公众参与等策略为体系构建和顺利运行提供支撑。

4.1 法律法规

梳理整合现有国土空间生态修复业务领域内的法律法规、行业政策等，逐步建立健全生态修复规划实施监督体系的法律体系框架，不仅是体系运行全周期的法律保障，也是体现社会主义法治思想和全面依法治国战略构想的重要内涵。以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为根本遵循，适时推进《国土空间规划法》以及《国土空间生态修复条例》立法进程，统筹考虑推进实施监督体系的基础理论、基本法规和法理研究进程，逐步明确实施监督体系的法律地位，界定实施监督体系的内涵与程序性要求等，同时配套建立相关部门规章制度与成果使用政策，加速构建实施监督体系全生命周期的法律法规、政策制度保障与规范[12]。

4.2 技术标准

技术标准规程是规定编制生态修复规划的主要任务与原则、工作程序与方法、重点内容及成果要求等，是规范实施监督信息系统中的数据汇交、成果质检、成果管理与使用等，是约定底线预警监测评估机制中的动态监测、生态阈值设定、评估评价、信息反馈等，是支撑生态修复规划实施监督体系全周期高效运行的有效技术保障。在整合已有相关技术标准基础上，探索建立生态修复规划实施监督技术标准体系，加快推进标准体系制、修订进程，同时随着国土空间生态修复管理需求和业务不断开展，持续进行动态更新、补充细化和修改完善，从技术上不断提升生态修复规划实施监督体系成熟、规范、高效实用，为人与自然和诸共生的现代化建设提供支撑。

4.3 科技支撑

国家空间治理体系与治理能力现代化建设需要科技信息作为支撑，生态修复规划实施监督体系作为国土空间生态修复治理体系与治理能力重要组成部分，充分结合与运用5G技术、GIS、云计算、区块链、物联网等新一代大数据空间叠加与分析技术和GPS、摄影测量、地理信息、数字化测绘、无人机倾斜摄影测量、LiDAR系统测绘等测绘新技术[13]，建立国土空间生态修复的全过程信息化管理，包括生态监测、跟踪、模型建立、生态趋势分析和生态修复规划编制、实施监督、评估评价、动态监测预警等，以期达到生态现状可知、生态规划科学、生态修复高效的目标[14]。

4.4 公众参与

“以人民为中心、开门编规划”是新时代空间规划的主旨思想，满足人民对优美生态环境和优质生态产品的需要，是生态修复规划实施监督体系的最终目标。在以人文本的价值导向下，加强公民参与权的保障、完善公众参与机制[15]，充分借助互联网、移动新媒体等方式，提供面向公众、单位和用户的实施监督、监测预警等专项与个性化服务，通过公开公示、意见征询和公众监督等途径促进公众参与程度、广度和深度，实现自下而上诉求的治理手段，以达成政府政令与民众诉求之间具有共识意义的交往理性[16]，不断提升生态修复规划实施监督体系完善程度，逐步人民对生态环境和生态产品的诉求。

5 结语

建立健全基于底线预警的国土空间生态修复规划实施监督体系是完善国土空间规划“一张图”信息系统的重要组成部分和制度政策支撑。通过对生态修复规划实施监督体系建设的研究得出以下成果：

1)搭建了“五梯度四体系”的国土空间生态修复规划动态监测实施监督信息系统，对生态修复规划实施监督和动态监测的全周期进行信息化规范管理与应用服务。

2)构建了针对生态修复规划“七个一”主要内容的底线预警监测评估机制，支撑生态修复规划监督实施的动态监测、及时预警与定期评估的实现。

3)提出了基于法律法规、技术标准、科技支撑和公众参与4大保障措施，提升了生态修复规划实施监督体系建设的制度保障机制建设。

构建起可感知、能学习、善治理和自适应的生态修复规划实施监督体系是一项庞大的系统工程，需要在不断的实践中进行创新、修改、完善与提高，体系中仍有诸多需要更深一层的研究和探讨，如信息系统平台的更新与维护、监测预警的应用服务保障与提升、监督实施体系的标准规范健全与完善等。