我国自然保护区法制建设研究进展

苏凯文 任 婕 温亚利

(北京林业大学经济管理学院，北京 100083)

我国自然保护区的法制建设是随着自然保护区建设和发展的需要而不断发展的。1963年5月国务院出台了《森林保护条例》，明确提出要对自然保护区、禁猎区和珍稀树木区中的森林给予有力的保护。1973年8月国家农林部结合先前在自然保护区管理与建设实践中积累的经验，制定了《自然保护区管理暂行条例（草案）》，这一草案为后续我国的自然保护区管理法规制定提供了有力支撑。1984年9月全国人大通过了《森林法》，明确划定了自然保护区范围。1985年7月国家林业部发布了《森林与野生动物类型自然保护区管理办法》，这一办法也是国内首部有关自然保护区管理与建设的行政法规。1994年10月，国务院出台了《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》），并于同年12月1日施行[1]，这部专门法规对于规范和加强自然保护区的建设和管理，促进自然保护区的快速发展，保护自然生态系统和自然遗迹，拯救珍稀濒危野生生物，打击各种破坏自然保护区的违法犯罪活动，维护自然生态平衡，保障国土生态安全，促进经济协调发展和社会文明进步，以及履行有关国际义务等方面，均发挥了重要的积极作用。使得濒危野生动植物拯救得到了强化，栖息地面积不断扩大，种群数量实现了稳定增长，自然保护事业取得了巨大成效，为我国生态文明建设提供了良好的基础。

2018年3月习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，明确了国家公园在我国自然保护地体系中的重要地位。2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的出台，标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。以国家公园为主体的自然保护地体系建设是我国生态保护的核心战略，其实施效果直接关系到我国生态安全、生态文明建设成效以及生物多样性保护及履约。自然保护区作为自然保护地体系中重要的一环，在我国具有多年的发展经验，起着基础性的作用。从立法上确保自然保护区的管理顺畅、保护有效，对自然保护地的建设具有举足轻重的作用。然而，现行的自然保护区相关法律由于颁布时间早、内容更新少，已经存在一定的滞后性，不适应新形势下自然保护区的建设需求。尤为突出的是现行的《条例》，在自然保护区管理工作与法律规定方面存在着一定的偏差，给生态保护及区域协调发展带来了阻力，特别是早期出于对我国建国后自然资源大量消耗后的抢救性保护，《条例》规定对于自然资源进行严格管理，这为我国保留自然资源和提高生物多样性起到了不可忽视的作用。然而随着时代的发展，我国自然保护区事业发展的客观实际已经发生了很大变化，目前国家高度重视构建以国家公园为主体的自然保护地体系，有些规定已不能适应新形势的客观要求。因此，本文在总结中华人民共和国成立以来自然保护区建设、管理与保护经验的基础上，总结现阶段存在的问题，以生态文明思想统领自然保护区建设和发展，促进自然保护区事业健康持续稳定发展，实现人与自然和谐共生，规范自然保护区建设、管理和科学保护，完善自然保护区法制建设是十分必要的。

1 我国自然保护区现状分析

截至2017 年初，我国自然保护区总数已经超过2 700个，总占地面积达到147万km2。其中，非陆域面积为5万km2，有446处国家级自然保护区、2 294处地方级自然保护区，详情如图1所示[2−3]。广东鼎湖山等保护区被联合国纳入到“人与生物圈保护区网络”中，吉林向海等保护区被纳入为“国际重要湿地名录”，福建武夷山等保护区被归为“世界自然遗产”保护范围，有200多处自然保护区被列为我国生态文明和环境科普方面的教育基地。随着2015年国家公园试点方案的实施，自然保护区数量的增长将进一步放缓。

图1 不同类型保护区数量Fig. 1 Number of different types of reserves

另外，全国还建有超过5万个保护小区，占地约1.50万km2，其同样对各个地区的野生动植物、湿地以及森林生态环境等起着极其重要的保护作用。且这部分保护小区多位于南方地区，虽然面积不大，且多为人口稠密区，难以建立起专门的自然保护区，但这些保护小区仍具重要的保护价值，对于构建自然保护区网络体系起到了补充作用。

2 我国自然保护区现行立法情况

中国自然保护区法律法规体系是自然保护地类别中发展相对完善的，在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国环境保护法》统领性规范的指引下，形成了“国家法律−专门行政法规（相关行政法规）−部门规章−地方性法规”的法律法规体系[4]。

从国家法律层面来说，共有《中华人民共和国环境保护法》（2014）、《中华人民共和国森林法》（2019）、《中华人民共和国野生动物保护法》（2018）、《中华人民共和国农业法》（2012）、《中华人民共和国防沙治沙法》（2001）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2018）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017）、《中华人民共和国刑法》（1979）、《中华人民共和国矿产资源法》（1986）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995）等10多部国家相关法律，从不同方面对自然保护区做了明确规定。

在行政法规方面，国家林业部于1985年7月出台了《森林与野生动物类型自然保护区管理办法》，这是国内较早的关于自然保护地管理的行政法规，在该领域发挥了重要作用。

国务院于1994年颁布、2017年修订的《条例》是我国第1部对各种类型自然保护区进行统一规范的行政法规，也是现阶段自然保护区建设和管理的主要依据。《条例》构建起了一套包括环保和海洋、水利、农林业等多行业共建、共管的综合治理模式，同时对各级各区的管理范围予以充分明确。其对自然保护区管理进行了全方位规定，主要内容如下：明确自然保护区法律地位；划定自然保护区概念范围；规范自然保护区管理办法；将自然保护区相关内容纳入国民经济与社会发展规划中；构建以国家环保部门为主导，以海洋、国土资源、农林业等其他行政主管部门共同参与的综合管理体系，并明确各自权责范围；规范自然保护区设立程序，引入“人与生物圈保护区”新型管理机制，针对不同功能区对自然保护区展开区别管理；构建完善的资金渠道，持续增加对自然保护区的资金投入；明确相关方面的违法责任等。作为国内自然保护区领域最具法律效力的现行法规，《自然保护区条例》对于我国自然保护区管理实践意义重大。

另外，《中国人民共和国水生野生动物保护实施条例》（2013）、《中国人民共和国野生植物保护条例》（2017）、《古生物化石保护条例》（2010）、《野生药材资源保护管理条例》（1987）等几个重要的行政法规均涉及自然保护区的规定。

部门规章和重要的政策性文件是自然保护区管理最直接的规范性依据，包括《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985）、《自然保护区土地管理办法》（1995）和《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》（以下简称《水生动植物自然保护区管理办法》）（2010）等。其中，1995年制定的《自然保护区土地管理办法》是基于《土地管理法》，以已经划定好的自然保护区和其外围的保护地带土地为对象，制定的专门管理制度，其核心内容为禁止任何人或单位对自然保护区内的土地进行破坏，明确自然保护区内的土地规划、归属地籍、保护职责和违法范围等。

自然保护区的建设管理实践，需要遵行的重要的政策规范性文件有：《中国自然保护区发展规划纲要（1996−2010年）》，主要对1996−2010年期间我国的自然保护区发展总体规划予以了充分明确，具体包括规范方案、目标、原则、指导思想、实施保障等内容。另外，还包括《国家级自然保护区监督检查办法》（2006）、《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》（2002）、《自然保护区管护基础设施建设技术规范》（2003）和《国家级自然保护区评审委员会组织工作制度》等政策规范性文件。

对于国内的自然保护区立法保护工作而言，地方的自然保护区立法同样重要，虽然从立法层级与法律效力方面而言，这部分立法显然和人大常委会立法有一定的差距，但是这部分立法大多是结合本地实际情况出发而制定的，在可操作性方面明显更具优势，在司法实践中发挥着重要的辅助作用。

目前，国内结合本地实际情况制定了有关自然保护区管理规章制度的省、自治区、直辖市等已经达到31个，初步实现对全国范围的全覆盖。截至2018年，全国共颁布了约200部涉及自然保护区管理的规章制度，这些制度已经成为现行国内自然保护区管理与建设实践的重要支撑。

3 我国自然保护区相关立法现存问题

3.1 立法效力层级低

随着市场经济的发展，有些规定已经不能适应现实需要。在现行的专门立法中，法律效力层级最高的是“条例”和“管理办法”，这两者从层级上而言均为行政法规，另外还有一些部门行政规章主要发挥着辅助作用，如《水生动植物自然保护区管理办法》等，法律的效力层级就更低了。这种立法现状，已经不能适应我国自然保护区事业的发展[5]。例如，虽然我国自然保护区的类型丰富、数量繁多，为国内珍稀物种和生态安全保护发挥着重要作用，但从现行立法上看，我国尚未在相关立法方面充分凸显出维护生态安全和生物多样性的价值观。近年来，我国在自然保护区建设和管理中出现了很多新的问题，如自然保护区的资源管理权划分不明、与社区关系不协调、部分自然保护区存在滥开发等。这些问题亟待通过立法手段予以解决，否则将不利于中国未来自然保护区的管理工作。另外，随着中国加入国际“人与生物圈保护区网”之后，许多国际公约开始在中国生效，这意味着中国需要承担更多的自然保护区相关国际法义务责任，当然也给进一步完善国内立法提出了更高要求。在各相关自然资源法规中，关于“自然保护区”的规定有许多不协调之处，需要通过立法加以调整；湿地类型自然保护区立法尚属空白，急需纳入法治轨道。

由此可见，中国现有立法在自然保护区管理方面仍有很多值得改进之处，尤其是在突出“人与自然和谐共生”理念、促进国际法义务的履行等方面已经“力不从心”。因此，我国急需修订或出台新的与自然保护地建设相适应的、与国家公园和自然公园管理相协调的自然保护区综合性法律，在统一的指导思想和原则规范指导下立法，在一个宗旨之下使各部门立法及地方立法发挥各自独立的作用和功能。

3.2 法出多门，立法原则不统一

因缺乏相对统一的基本法体系，导致中国在自然保护区管理的司法实践中仍采取分别立法模式。由于没有统一的规划和协调，内容交叉，没有形成统一的指导思想和原则，立足点多根植于各部门的关注重点和管理原则，缺乏协调统一的法律规范。而突出保护生物多样性、维护国土安全及生态安全、促进生态文明建设都是对自然保护区立法至关重要的指导思想和立法原则，出自不同管理部门的管理条例无法充分体现这些自然保护区的重要作用及立法“灵魂”[6]。

不同层级法规之间的内容也存在冲突，上位法和下位法之间在具体执法过程中出现互相抵触。例如，1997年10月农业部颁布了《水生动植物自然保护区管理办法》，从颁布时间上看，该办法比《条例》颁布晚，属于《条例》下位法，所以该办法在内容上也大多与《条例》保持一致，然而两者却在国家级自然保护区审批程序上存在相矛盾的情况：《条例》要求国家级自然保护区的申报必须得到国家级自然保护区评审委员会的一致认可，并最终由相应行政主管部门审批通过，并上报国务院批准；而该办法则要求国家级自然保护区的申报需要经评审委员会评审通过，再由国务院渔业行政主管部门根据相应规定上报给国务院完成审批。对比两者的上述规定可以看出，《条例》所规定的审批部门和报请部门由国务院环境保护行政主管部门变为了国务院渔业行政主管部门。因此，在申报国家级自然保护区时，程序执行原则就出现了混乱和偏差。这种层级不同法规之间存在不一致性显然不符合立法精神，更不利于法制统一。

3.3 自然保护区分类体系管理效力低

现行的自然保护区分类体系，将自然保护区分为生态系统类型、野生生物类型和自然遗迹3种类型。其中，在生态系统中主要包括了荒漠生态、草原生态、森林生态、内陆湿地、水域生态与海洋生态等；野生生物类系统，即野生动植物系统；自然遗迹类系统主要有古生物遗迹与地质遗迹类[7]。

这一分类体系主要以自然保护区的主要保护对象为依据，且也在一定程度上考虑了管理目标的问题[8]。划分的不同自然保护区类型与不同部门分管体制下所对应的部门一致，从而实现垂直管理[9]。例如，由农业部门负责草原生态系统，海洋部门负责海洋生态系统，林业部门负责陆生野生动植物系统和森林生态系统等。虽然这种明确的类型划分，让各部门都能明晰各自职权范围，简化了实践操作，但与现实的保护形势已出现了一定的滞后现象，如对湿地和海洋生态系统的重视不够、野生生物物种类型分类太过笼统等。随着机构改革，自然保护区已不再实行分部门管理体制，行政主管部门已统一为自然资源部林草行政主管，管理目标上的考量可以相对调整，更多地关注于保护对象本身的保护价值和管理需求。

3.4 自然保护区分区模式激化保护与发展的矛盾

在目前的立法体系下，自然保护区功能分区采取单一化的三区分区模式（核心区、缓冲区和实验区）。该分区模式较为机械地借鉴了“人与生物圈保护区”同心圆式的分区模式[10]，在空间上缺乏科学合理的规划，无法保证所有生态脆弱区被纳入核心区的范围，从而导致野生动物栖息地破碎化严重，不能较好地起到自然保护区应有的核心保护作用[11]。同时，未充分考虑国内自然保护区与国外大部分保护区大多是“无人区”的不同，存在较多原住居民在保护区内生活的现实问题，激化了保护区原住居民与保护区管理的矛盾。

目前，由于原《条例》在管理上缺乏针对性与灵活性，不能较好地实现不同类别的自然保护区下的不同管理目标，不利于当前自然保护地的保护、社会、人口协调发展，难以满足新时代背景下的以国家公园为主体的自然保护地体系建设需求[12]。

3.5 现行立法对自然保护区内自然资源产权归属没有界定

作为自然资源领域中解决所有问题的重要依据，自然资源产权制度已经成为自然资源客体和广大社会关系主体之间的核心连接纽带，同时，还成为了自然资源法律制度的关键支撑[13−14]。从根源上而言，产权制度直接决定主体和客体之间的关系，这对法律关系主体的创造性与积极性存在显著影响，更关系到自然资源的科学配置与合理开发等重要问题。

自然保护区中自然资源的归属权、行使权和开发利用权的划分是自然保护区生态保护的基本保障，也是协调自然保护区与周边社区资源利用的法律根据。令人遗憾的是，在现行立法中，尚未对自然保护区内自然资源产权归属作出明确的界定，这为资源争夺、土地纠纷、侵占和破坏自然保护区埋下了隐患。近年来，随着自然资源价值的上升，全国各地因自然保护区产权不清引发的纠纷和冲突越来越多，立法上的空白无疑是一个重要的原因。

自然保护区建设与社区发展、公权行使与私权保护的关系在现行立法中未明确界定，同样造成了众多的社会矛盾。出于对自然资源的保护，现行《条例》采取了极为严格的管控措施，《条例》中的禁止性规定在很大程度上限制了周边或区内居民的生产生活，影响了地方经济发展。具体而言，《条例》中有关的禁止性规定主要包括：自然保护区中的放牧、砍伐、开矿、开垦、采药、捕捞、狩猎、采石等生产经营性活动，以及非法进入到核心区；在自然保护区缓冲区中，进行各类生产、旅游经营类活动等。但是，在上述规定和很多地区，存在居民社区与自然保护区交错的现状严重不符，同时，也未能遵循《农村土地承包法》中明确规定的“任何个人或组织均不得侵犯他人所承包的土地经营权”原则。例如，对于一些已经被纳入到自然保护区划的农民牧场、耕地、山林，一味地禁止这些区域内的居民生产与经营活动，既不合理也很难执行。农户的私人权利受现行法律限制，在很大程度上造成当地居民的生活水平不高，但随着外界生活水平的持续提高，以及当地居民对贫困现状的不满，催使着这些居民开始主动争夺本土自然资源，甚至诱发周边居民破坏性开发，这极大地影响着生态保护工作的效力，可能导致自然保护区和其周边社区之间的矛盾被进一步激化。根据《自然保护区土地管理办法》中的相关规定，国家是自然保护区土地的唯一所有人，但这一规定显然过于笼统，使得这部分土地在实践使用过程中极易出现使用权不明晰的情况，进而引发各方对该权力的争夺，滋生一系列纠纷。

3.6 缺乏成本共担、收益共享机制

自然保护区对区域经济发展造成的制约已得到了广泛的认同。绝大多数自然保护区的周边社区，为了配合保护区的管理而损失了部分既得利益或牺牲了部分发展权利，给付了一定的发展机会成本。同时，保护区内或周边存在明显受益于保护区生态系统服务的营利性团体。按照经济学上的外部性成本内部化原则、“谁受益、谁付费”的原则，应当通过建立核心利益群体的收益共享机制，才能解决社区生计和保护区保护与发展的矛盾问题。当地社区只有从保护区中获取收益，当地居民才会可持续地利用与保护保护地内的自然资源。然而，在实践中，大部分自然保护区的当地居民并没有从保护区中受益。保护区管理机构是一个更具优势的经济实体，往往在经营创收的过程中冲击了当地社区的利益，这种情况可能引发保护区与周边社区甚至地方政府之间的矛盾。

4 推进中国自然保护区法制建设的建议

中国自然保护地体系建设正在如火如荼地展开，《国家公园法》和《自然保护地法》的立法工作正在开展，这给自然保护地的管理工作带来了前所未有的发展机遇。但在整个自然保护地体系中，国家公园、自然保护区及自然公园的管理目标、管理措施、管理要求应该是具有差异性的。针对不同类型的自然保护地应该有符合实际情况、符合管理目标、管理措施、管理要求的特别法，不能将所有自然保护地的法律进行打包，笼统地进行规定。因此，在新形势下，自然保护区法制建设更应该得到重视，以系统性、全面性的眼光，从自然保护地体系的大视角，聚焦自然保护区的特殊性，充分考虑自然保护区与其他自然保护地类型的衔接和联系，推进自然保护区的法制建设，最终形成一个和谐统一、运转有效的自然保护地法律体系。

4.1 在法律中明确自然保护区的定位

目前，中国按照“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，已经逐步建立起以国家公园为主体的自然保护地体系，基于分区管控、分级管理和统一设置的保护原则，有效地改进了国内在自然生态保护方面的不足，并明确了自然保护区的功能定位。同时，在国家公园为主体的自然保护地建设过程中，不能忽视自然保护区的基础性作用，必须重视自然保护区在生态保护上的巨大作用，重视自然保护区与新的自然保护地体系的有机融合和制度衔接。在立法层面上，需要在法律上明确自然保护区在新的自然保护地体系中基础性的定位，与国家公园和自然公园的管理要求凸显出差异；在差异中做到有效的衔接，提高立法效力的层级，以明确自然保护区发展的总体架构，提高管理的有效性。

4.2 法出一门，明确责任

国务院新一轮机构改革以后，中央已经明确了自然保护区的主管部门是国家林业和草原局，解决以往“九龙治水”管理体制不顺的问题。在法制建设中，应当将自然保护区的相关建设和管理法律法规统一立法，做到通盘考虑、系统权衡。明确了国家级自然保护区由国务院林业草原主管部门直接管理，地方级自然保护区由相应级别的主管部门负责管理的模式；始终遵循因地制宜、分级管理、依法赋权原则；由各自然保护区管理机构以林业草原主管部门派出机构的身份负责相关管理工作，有效地改进了管理责任不明晰、各管理主体相互推诿责任的问题。

4.3 重构中国自然保护区“分类、分区”的管理体系

随着机构改革，自然保护区已不再实行分部门管理体制，行政主管部门已统一为国务院林草行政主管部门，管理目标上的考量可以相对调整，更多地关注于保护对象本身的保护价值和管理需求。关于分区体系则应该进一步细化，并引入动态分区管理的理念。例如，对以鸟类、洄游类等迁徙野生动物为主要保护对象的自然保护区、湿地类自然保护区等具有季节性变化的保护区可以实行动态分区管理。迁徙野生动物在生长繁衍期间，要严格管护这些动物的栖息地，可以将自然保护区按照核心区进行管理；迁徙动物不在自然保护区内栖息期间，在不破坏主要保护对象来年栖息环境的情况下，可将自然保护区按照实验区进行管理。

4.4 明确自然保护区的界限和资源权属关系

自然保护区应该有明确的界限和资源权属关系，以避免未来自然保护区的权属争端。由于自然保护区的保护与管理要求对土地利用等方面有着特定的限制，自然保护区的建立对当地的经济发展产生了一定的负面影响，容易造成土地利用方面的冲突。因此，土地权属管理是自然保护区管理的重要内容，也是自然保护区其他工作顺利开展的基础。目前，土地权属冲突以及由土地权属而引起的问题，已经成为制约自然保护区管理有效性及自然保护区发展的重要问题。因此，加强和完善自然保护区的土地权属管理，是当前自然保护区法制建设中非常迫切和重要的问题。

4.5 充分考虑自然保护区内及周边原住居民生产和生活需求

在目前自然保护区相关立法中，建议对禁止一切人为活动的相关条款进行修订，为原住居民的生产、生活留有一定的空间。同时，扩展自然资源的利用方式，确立自然保护区生态补偿方法的相关内容作出调整和补充。解决自然保护区与区域发展的矛盾问题。建议明确对自然保护区以及所在区域各类活动的要求，以适应不同类型保护区的保护特点和社会经济发展的需要。