聚焦打赢污染防治攻坚战 开启减污降碳协同治理新阶段

翟晓汀/摄

编辑：寇佳丽

作为“十四五”开局之年，2021 年是推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的关键之年。仅2021 年一年，我国就出台了至少15 部与生态环境相关的重要文件：《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《关于加强草原保护修复的若干意见》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知》《关于科学绿化的指导意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《关于进一步加强生物多样性保护的意见》《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《关于推动城乡建设绿色发展的意见》《2030 年前碳达峰行动方案》《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》《关于深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污的指导意见》《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025 年）》。

其中，中共中央、国务院印发的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确指出，到2025年，生态环境持续改善，主要污染物排放总量持续下降，单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2020 年下降18%，地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度下降10%，空气质量优良天数比率达到87.5%，地表水Ⅰ-Ⅲ类水体比例达到85%，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到79%左右，重污染天气、城市黑臭水体基本消除，土壤污染风险得到有效管控，固体废物和新污染物治理能力明显增强，生态系统质量和稳定性持续提升，生态环境治理体系更加完善，生态文明建设实现新进步。到2035 年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

污染防治取得阶段性胜利

2017 年，党的十九大报告提出“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”，要推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制。而在整个“十三五”期间，我国推动污染防治措施之实、力度之大、成效之显著前所未有。“十三五”规划纲要确定的九项生态环境约束性指标和污染防治攻坚战的阶段性目标全面圆满超额完成，生态环境明显改善，厚植了全面建成小康社会的绿色底色和质量成色。

大气环境质量方面，2020 年全国地级及以上城市优良天数比例达到了87%，比2015 年增长了5.8 个百分点，超过“十三五”目标2.5 个百分点。PM2.5，也就是细颗粒物未达标地级及以上城市平均浓度达到了37 微克/立方米，比2015 年下降了28.8%，也超过“十三五”目标10.8个百分点。

水环境质量方面，全国地表水优良水体比例由2015 年的66%提高到了2020 年的83.4%，超过“十三五”目标13.4 个百分点；劣V 类水体比例由2015 年的9.7%下降到了2020 年的0.6%，超过“十三五”目标4.4 个百分点。

土壤环境质量方面，全国受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率双双超过90%，顺利实现了“十三五”目标。

在生态环境状况方面，全国森林覆盖率2020年达到了23.04%，自然保护区以及各类自然保护地面积占到陆域国土面积的18%。

另外，在应对气候变化碳减排方面，2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比2015 年下降了18.8%，也顺利完成了“十三五”目标任务。

2020 年国家统计局所做的调查结果显示，公众对生态环境的满意度达到了89.5%，比2017年提高了10.7 个百分点。这充分说明，污染防治攻坚战阶段性成效得到了人民群众的充分认可。

在过去丰硕成果的基础上，2021 年，我国“十四五”规划纲要提出，要深入打好污染防治攻坚战，建立健全环境治理体系，推进精准、科学、依法、系统治污，协同推进减污降碳，不断改善空气、水环境质量，有效管控土壤污染风险。与此同时，针对“十四五”时期，我国提出了污染防治攻坚战的新约束性指标：

——加强城市大气质量达标管理，推进细颗粒物（PM2.5）和臭氧（O）协同控制，地级及以上城市PM2.5 浓度下降10%，有效遏制臭氧浓度增长趋势，基本消除重污染天气；

——加快挥发性有机物排放综合整治，氮氧化物和挥发性有机物排放总量分别下降10%以上；

——加强重点流域、重点湖泊、城市水体和近岸海域综合治理，推进美丽河湖保护与建设，化学需氧量和氨氮排放总量分别下降8%，基本消除劣Ⅴ类国控断面和城市黑臭水体；

——推广污泥集中焚烧无害化处理，城市污泥无害化处置率达到90%，地级及以上缺水城市污水资源化利用率超过25%；

——建立水资源刚性约束制度，强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损，鼓励再生水利用，单位GDP 用水量下降16%左右；

——新增建设用地规模控制在2950 万亩以内，推动单位GDP 建设用地使用面积稳步下降；

——实施8.5 亿吨水泥熟料、4.6 亿吨焦化产能和4000 台左右有色行业炉窑清洁生产改造，完成5.3 亿吨钢铁产能超低排放改造；

——单位GDP 二氧化碳排放降低18%。

“十四五”时期，我国还要落实2030 年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030 年前碳排放达峰行动方案；锚定努力争取2060 年前实现碳中和，采取更加有力的政策和措施。

从源头治理上下功夫

污染防治攻坚战从“十三五”的“坚决打好”到“十四五”的“深入打好”，意味着将触及的矛盾和问题层次更深、领域更广，对生态环境质量改善的要求也更高。

以大气污染治理为例。要清醒地看到，虽然我国大气环境质量目前稳中向好，但下一步要推进空气质量持续改善还面临许多困难和挑战。京津冀及周边地区，包括汾渭平原等重点地区大气污染物排放仍然偏高，PM2.5 浓度依然较高，与达标还有较大差距。此外，臭氧浓度显现逐年上升态势。应当说，当前污染防治还存在不少短板和不足，诸如人们的思想认识还不够深，污染治理能力还不够强，环境质量改善水平还不够高，工作成效还不够稳，污染治理范围还不够宽等。我国污染治理已经进入深水区，要啃下产业结构、能源结构调整“硬骨头”，必须要在源头治理上下功夫。

深入打好污染防治攻坚战，必须坚持系统观念。从生态系统整体性和系统性出发，追根溯源、系统施策、靶向治疗，更加注重综合治理、系统治理、源头治理，加强细颗粒物和臭氧协同控制，强化山水林田湖草沙等各种生态要素的协同治理、重点区域的协同治理和流域上中下游、江河湖库、左右岸、干支流的协同治理。

深入打好污染防治攻坚战，必须把落实“实现减污降碳协同效应”作为总要求，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。二氧化碳等温室气体与常规污染物排放具有同根、同源、同过程的特点，我国高碳的能源结构、高耗能的产业结构，决定了降碳与减污之间可以产生很强的协同效应。“十四五”期间，要把“实现减污降碳协同效应”作为总要求，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系。要推动污染源头治理，实施重点行业领域减污降碳行动，统筹谋划一批推动经济、能源、产业等绿色低碳转型发展的重点任务和重大工程。严格控制高耗能、高排放项目建设，对减污降碳协同增效一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，充分发挥减污降碳对绿色发展的牵引、促进作用。

深入打好污染防治攻坚战，要求紧盯污染防治重点领域和关键环节，集中力量攻克老百姓身边的突出生态环境问题，强化多污染物协同控制和区域协同治理，统筹水资源、水环境、水生态治理，推进土壤污染防治，加强固体废物和新污染物治理，推动污染防治在重点区域、重要领域、关键指标上实现新突破。中国经济已进入高质量发展阶段，“重经济轻生态环境”的发展理念已经越来越难以适应时代发展的新要求和人民的新期待。要站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持精准治污、科学治污、依法治污，保持力度、延伸深度、拓宽广度，持续打好蓝天、碧水、净土保卫战。同时，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，促进生态环境持续改善，让人民群众真正共享人与自然和谐共生的现代化建设成果。要通过集中攻克老百姓身边的突出生态环境问题，切实把生态保护好，把生态优势发挥出来，让绿水青山建得更美、金山银山做得更大，不断满足人民日益增长的优美生态环境需求，让良好生态环境真正成为人民幸福生活的增长点、成为经济社会持续健康发展的支撑点。

要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，培育经济增长新动能。无论遇到什么困难，经济发展都不能以破坏生态为代价。任何以牺牲生态环境为代价搞所谓的经济发展，到头来不仅是白忙一场，还可能造成不可逆的长期影响。推进高质量发展，更看重质量与效益的提升，更看重经济建设与社会建设、生态建设的协同发展。实践表明，良好生态环境是影响高质量发展的重要要素和内生变量。实现更高质量的发展，关键是要处理好绿水青山和金山银山的关系，这不仅是实现可持续发展的内在要求，也是推进社会主义现代化建设的重大原则。要以科技为支点，大力推动科技创新，提升技术水平，将投资和要素投入为主导的发展方式向创新驱动的发展方式转变，形成新的内生增长动力，从源头上降低污染排放和资源浪费，提高经济发展的绿色含量。

牢牢把握“精准、科学、依法治污”

生态文明建设是新时代中国特色社会主义的一个重要特征，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。“十四五”时期我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，创造高品质生活，都对加强生态文明建设提出了新要求。面对新形势新任务，全国生态环境部门应当提升用最严格制度最严密法治保护生态环境的意识和能力，推动生态环境领域依法行政，深入推进依法治污。

以改善生态环境质量为核心，锚定精准治污的要害、夯实科学治污的基础、增强依法治污的保障。在精准治污方面，做到问题、时间、区域、对象、措施“五个精准”；在科学治污方面，遵循客观规律，强化对环境问题成因机理及时空和内在演变规律研究，科学安排任务量和时序进度；在依法治污方面，坚持依法行政、依法推进、依法保护，以法律武器治理环境污染，用法治力量保护生态环境。

法律制度是推进生态环境保护的重要武器，执法监管是打赢污染防治攻坚战的重要手段。我国生态环境质量明显改善，一个重要原因就是生态环境法律制度越来越严密，执法监管力度越来越大，对环境违法行为的惩治手段也越来越多，查封扣押、按日计罚、犯罪入刑、损害赔偿等法治手段，发挥了巨大的震慑和预防作用，涌现出一批优秀执法案例。

例如“浙江温州利用无人机查处非法洗砂点偷排废水废渣案”。

2021 年8 月7 日，温州市生态环境局苍南分局接到群众反映有人在苍南县藻溪镇平水村洗砂外排泥浆毁坏林地的问题后，迅速派执法人员赶赴现场调查。

发现洗砂加工点周围多为林地，为核实洗砂废水废渣是否对林地造成污染，执法人员随即操作无人机对洗砂点的周边环境、废水废渣排放情况进行拍照、录像取证，固定证据。

经查明，该洗砂加工点未办理环评审批手续和“三同时”手续（职业病危害防护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用简称为“三同时”），生产过程中产生的废水未经处理通过围墙底部的孔洞排至厂界外的林地。在现场检查的同时，执法人员第一时间委托第三方监测单位对外排废水进行采样检测，检测结果显示pH 值为10.49（标准6-9）、悬浮物超标14.42 倍。

洗砂加工点的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款和《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定。

温州市生态环境局依据上述法律规范等，对该加工点涉案设施进行查封，并处以47 万元罚款，同时将该案件移送公安机关处理。由于洗砂点泥浆外排造成林地生态环境的破坏，温州市生态环境局已启动生态损害赔偿工作。

在本案中，地方执法人员通过科技手段，根据工作实际需要，选择适宜的非现场监管方式，以无人机拍照、录像取证的方式迅速掌握现场情况并固定证据，实现了对环境违法行为的精准打击。

目前，我国基本形成了以环境保护为龙头的生态环境法律法规体系，但随着生态文明建设的深入推进和生态环境保护要求的不断提高，有些现行法律规范已难以适应新形势和新任务，需要及时修订；而有些领域的环境保护问题，有待新法来管控、破解，填补立法空白。

《关于深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确指出，到2025 年，生态环境保护智能更加完善，生态环境保护领域政府和市场、政府和社会关系进一步厘清，有效市场和有为政府更好结合，生态环境部门的行政行为全面纳入法制轨道，职责明确、依法行政的现代环境治理体系日益健全，生态环境行政执法质量和效能大幅提升。

《指导意见》还提出，要积极推进生态文明领域立法，推动黄河保护法、环境噪声污染防治法制修订，启动海洋环境保护法、环境影响评价法等法律修订相关工作，组织开展生态环境损害赔偿、应对气候变化、电磁辐射污染防治等立法研究；配合做好相关部门牵头起草的危险化学品、湿地保护、自然保护地等方面的法律法规制修订，推动生态保护红线有关立法。配合立法机关开展环境法典编纂研究工作。积极推动碳排放权交易、生态环境监测、危险废物经营许可证管理、消耗臭氧层物质管理、有毒有害化学物质环境风险管理等方面的行政法规制修订。针对生态环境领域法律法规存在的该硬不硬、该严不严、该重不重的问题，进一步推动强化法律责任，对生态环境违法行为实施严惩重罚，让违法者付出应有代价。抓紧开展环境行政处罚、污染源自动监控等领域规章的制修订，适时开展规章和规范性文件清理。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。积极配合全国人大常委会对生态环境法律实施情况的执法检查。持续推动配合完善生态环境领域党内法规，做好党内法规与法规规章的衔接配合。

深入打好污染防治攻坚战是一场大仗、硬仗、苦仗，必须持续用力、久久为功。要用制度和法治利剑明晰生态保护红线，带动全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度，提高生态环境质量改善的速度，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，让蓝天白云永驻、绿水青山长留。