理清宏观经济治理脉络

■清华大学中国发展规划研究院执行副院长 董 煜

“十四五”的第一年刚刚过去。不久前闭幕的中央经济工作会议回顾了这一年的成绩和历程，对2022 年的经济工作进行了部署。学习中央经济工作会议精神，需要把握当前经济工作的大逻辑，理清宏观经济治理的线索和脉络，读懂2022 年经济工作的关键点所在。

正视2021 年的成绩与不足

时针回拨，2020年的中央经济工作会议指出，2021 年是我国现代化建设进程中“具有特殊重要性的一年”。这是发展阶段切换后的第一年，是“十四五”的开局之年，也是突发情况多、叠加问题多、风险暴露多的一年。目前看，“实现8%、110 万亿、1.2 万”等目标已无悬念，各方对数据变化趋势的认识也大体趋同。当然，看待经济工作，数据只是表象。分析要以数据为基础，但更要由表及里，从数据看清趋势和问题。回顾和总结工作，可以分领域展开，也可以放到时间轴上去考量。

一年来出台的一系列重大部署，都与落实“十四五”规划确定的顶层设计有关，要站在这个维度加以理解。季度、半年度、年度的各种波动与调整，都要与中长期工作联系起来分析。根据总体规划的部署，各个领域正在陆续出台专项规划，其对各自领域的影响还会不断显现。

年终总结除了看量化指标，还要看重点任务进展情况。2020 年中央经济工作会议部署了八项重点任务，从进展看，战略科技力量建设大力推进，产业链支撑了出口强劲增长，消费和投资呈前高后低态势，改革开放又有一系列新举措，粮食产量再创新高，反垄断和防止资本无序扩张得到强化，住房销售和价格总体稳定，“双碳”工作得到有力落实。总体来看，中央对重点工作的要求得到较好贯彻，也为中长期发展奠定了良好的基础。

2021 年4 月30 日的中央政治局会议，对形势的判断是“当前经济恢复不均衡、基础不稳固”；7 月30 日的中央政治局会议，判断是“国内经济恢复仍然不稳固、不均衡”。这就要从技术层面分析，“不稳固”指什么，“不均衡”又包括哪些，经济中的“生产函数”发生了哪些变化。在技术分析的基础上，要着重关注逻辑层面的深入剖析。对形势的最新判断是2021 年中央经济工作会指出的“需求收缩、供给冲击、预期转弱”，这三重压力中，第三重压力最需要引起重视。开局之年，中央反复强调要“完整、准确、全面贯彻新发展理念”，恰恰说明在一些领域、一些地区出现了不完整不准确不全面贯彻新发展理念的情况。思想认识上的偏差会带来行为方式上的偏差，这是造成预期不稳的根本原因，也是当前要着力纠正的主要问题。

深化对经济工作的规律性认识

十八大以来，中国经济增长一路爬坡过坎，经历了许多严峻的考验。中央始终保持战略定力，在习近平经济思想指导下，不断调整和完善经济工作思路，逐步构建起具有中国特色的宏观经济治理体系。把握2022 年的经济工作基调，需要把十八大以来的历次中央经济工作会串联起来看，理清宏观调控的基本线索。

每一年的经济工作，都是坚持稳中求进总基调不变。在这个基本前提下，中央根据不同年度的特点，有针对性地确定工作的侧重点。这就需要对每一年的总基调进行深入分析，科学把握“稳”和“进”在不同年度的微妙平衡，而不是笼统地去说。如这次各方最关注的“稳字当头”便不是一个新提法，而是十八大以来第二次提，上一次强调“稳字当头”是在2019 年的中央经济工作会上，目的是确保全面建成小康社会。这一次怎么理解，就要拿出2016 年的那句话，“稳是主基调，稳是大局”，这是创造稳定的宏观环境的基本出发点。当然，稳字当头，并不是不求进取，进要把稳作为前提，也要把握好度。

2015 年中央财经领导小组第十一次会议提出供给侧结构性改革后，供改成为经济工作的主线，是“十三五”的主线，也是“十四五”的主线。供改的内涵，根据形势演变经历了四次变化。1.0 版是2015年提出的“三去一降一补”，2.0 版是2017 年提出的“破、立、降”，3.0 版是2018 年提出的“巩固、增强、提升、畅通”，4.0 版是在“十四五”规划提出的需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。无论是“需求侧管理”还是“扩大内需战略”，都要与供改联系起来进行研究。

2013 年，中央提出了“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”的总体思路，经过几次调整后，2019 年确立为宏观调控的政策框架。这次的中央经济工作会议进一步拓展为七个方面的政策方向，这是对政策发力点的引导，是将宏观政策与年度任务更加紧密结合的尝试，不能简单等同于过去的任务布置。同时，宏观调控的工具包也从过去的主要依赖财政政策和货币政策不断拓展延伸。“十四五”规划提出，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系，这是一个“1+2+6”的综合性构架，而随着这次结构政策、科技政策、改革开放政策等的加入，未来的工具包还会不断丰富完善。

看待中国的宏观调控，一个根本逻辑是不要直接“下沉”到财政、货币政策的技术环节作分析，而是要先“上升”到宏观经济治理的理论和认识环节深入体会，这样才能真正看清门道。从2017 年起，每年的经济工作会都有专门篇幅阐述对经济工作的规律性认识，这是解读中国经济的“金钥匙”，绝不能忽视。2017 年是“七个坚持”，2018 年是“五个必须”，2019 年是“四个必须”，2020 年是“五个根本”，2021 年是“四个必须”，其中都蕴藏着深刻的含义，值得反复品味。学习这一次的会议精神，就需要看到，没有前面的规律性认识，就引不出后面的“五个正确认识和把握”，这是专业分析应该具备的角度。

读懂2022 年的新要求

经济形势越是复杂，就越要尊重经济规律，按科学的理念推进工作的落实。做好当前一个时期的经济工作，要以习近平经济思想为指导，深入认识和纠正贯彻新发展理念中的一些偏差，把思想和行动统一到中央的决策部署上来，以系统观念统筹推进“十四五”规划各项任务的落实。本次经济工作会是在十九届六中全会之后召开的，是践行党领导经济工作经验的重要会议。与往年不太相同的一点是，这次会议某种程度上更像一次“务虚会”，更强调思想认识上的纠偏，更强调理论和实践的结合。因此，虽然“五个正确认识和把握”是在七个政策方向之后提的，但必须将之与年度任务融会贯通。只有读懂中央经济工作的方法论，才能真正把握2022 年经济工作的重点方向。

当前，稳增长的重要性有所凸显，“着力稳定宏观经济大盘”进入到全年工作的指导思想中，“六稳”“六保”仍将是全年经济政策的中心。稳增长最重要的是稳预期，稳预期最重要的是稳信心，稳信心最重要的是稳环境，包括市场环境、政策环境，也包括舆论环境。“稳”依托于“慎”，而“慎”不光体现在政策本身的内容、力度和出台时机上，也要体现在对市场可能的影响作充分分析、提前消弭可能的负面影响上。政策的前置发力在一定程度上会起到扩张的效果，因此上半年特别是一季度的政策窗口期十分重要。政策的可持续性是预防收缩效应的重要保障，“六保”针对中小微企业的政策已经明确延续，同时要以负面清单的收缩应对增速的收缩问题，在各行各业都慎重出台带有限制或禁止性质的新举措。

在稳住大盘的前提下，对“进”依然要做好文章，核心是 “改”。高质量发展是更多依靠内生动力的发展，内生动力主要来自于不断深化改革开放。近年来在一些地方开展的示范试验，到了可以复制推广的时候，很多都是值得期待的。中央经济工作会上有一句话很重要，就是“鼓励各地因地制宜、主动改革”，这就是中央对地方改革的基本态度。各地不能因为要维稳就在改革问题上畏畏缩缩，“不作为”的最大问题恰恰就是“不敢改革”，这本身就是阻碍增长的堵点。对“先立后破”也要科学把握，出台政策要慎重，但在打通一些堵点难点问题上，依然要有“破”的勇气。2021 年12 月17 日召开的中央全面深化改革委员会第二十三次会议在加快建设全国统一大市场的制度建设问题上，就明确提出了“立破并举”的要求，这说明中央在需要重点突破的环节有坚定的改革决心。

做好短期与中长期的衔接，不是一句空话，是要落实在具体操作中的。如“十四五”规划并未设置GDP 的量化指标，看经济增长更多要看是否处于“合理区间”；共同富裕、碳达峰碳中和等工作都是面向远景目标的，不能用短线思维去推进等。翻开2022 年的工作重点，无不与落实“十四五”的目标任务有关，有些领域还要从更长的周期去看待。

短期政策要处置好各种状况，中长期的预案也要尽早准备。在政策层面，从来都不存在什么“新周期”的判断，有的只是对一个个时间点上阶段性新特征的分析。近年来之所以越来越强调“跨周期”，就是因为外部环境的波动更加剧烈，输入性问题、结构性问题的叠加反应频繁显现，经济问题的波动性加大，必然要求政策既要及时响应，也要在通过引导预期熨平波动。

经济工作会除了“五个正确认识和把握”外，在最后部分进一步强调了提高领导经济工作的专业能力问题，这是很有针对性的。不正确的工作方法会对全局工作带来负面影响，甚至影响大局稳定。十八大以来，中央反复要求各级干部要有久久为功的意识，但在实际工作中，急功近利、投机取巧的现象尚不少见。因此，防乱作为，重点是防一刀切，要进一步梳理和取消不合理的考核；防不作为，重点是防形式主义，要更多从结果导向出发去衡量工作的成效。

从2019 年中央经济工作会提出“必须从系统论出发优化经济治理方式”以后，中央越来越强调各项工作的系统集成，系统观念在中央政策语境中的重要性不断上升。开局之年暴露出的一些问题，也突出反映了落实系统观念的重要性和紧迫性。如果对重大部署片面理解、机械执行、过度执行，不顾与其他领域的联动效应，只知道在本地区、本领域“单打一”甚至单兵突进，看似动静很大，实则会破坏政策的平衡，甚至可能扭曲政策信号。中央经济工作会议强调“务虚”，就是要及时提升各级干部的认识，用科学的理论指导实践，在工作的方法论上不出偏差。要加强经济政策的协同性，也要加强其他政策与经济政策的协同性，在不同层面上平衡好点和面的关系。

。预期管理已经成为经济工作的最重要环节之一，对政策和舆论的相互影响问题，需要进行深入研究。一段时间以来，针对经济工作部分领域，市场上出现了一些片面的甚至错误的观点和言论，对市场主体的预期造成了不好的影响，对此要引起高度重视，加以正确引导。对市场主体的心理和逻辑模式要代入分析，及时传递准确的信息。今后，要在经济工作的每一个重要时间节点，及时、准确、全面、客观地传达中央精神，更好地凝聚各方共识，形成发展的合力。