环境执法部门在排污许可中的障碍与对策研究

江苏省环境科学研究院 陆效磊

伴随人类社会文明的不断发展，一系列环境问题随之而来。近年来，环境问题不断恶化，最终演变为地球臭氧层破坏、水土流失、全球气候变暖、酸雨等生态危机，对人们日常生活造成严重影响。21世纪以来，环境保护已经成为人类生存面临的最大问题之一，与其他发达国家相比，我国环境保护工作起步时间较晚，在几十年的努力中，虽然已经取得了一些成效，但是环境问题仍然严峻，对此，应该加强经济、法律等政治手段，从加强执法、完善立法等方面有效应对环境问题。

一、我国排污许可执法工作现状

排污许可制度指的是单位或个人需要向生态环境排放污染物时，排放前必须向环境主管部门提交排污申请，在环境主管部门批准并发放“排放许可证”之后，需要按照许可证中规定的条件，执行一系列排污行为。排污许可制度的主要目的是通过颁发许可证的形式对污染物排放总量以及污染物分配消减指标进行控制，以保证在一定时间所控制的地区污染物排放量在可控总量下。排放总量不超过排放总量控制指标或标准的企业或个人可以获得排污许可证；相反的，超过排放总量控制指标或标准的排污者只能获取临时排污许可[1]。

排污许可制度执行的意义在于对排污者的排污行为与排污量进行监督，确保生态平衡。工作内容主要包括排污申请登记、排污量核定、发放与审核排污许可证、监督排污许可证的执行以及其他排污许可的法律责任。我国排污许可制度的实施主要针对两个领域，分别是大气污染和水污染。1988年，我国环保总局在水污染排放许可方面首次提出水污染物排放许可证制度，接着在1989年决定将深圳等十多个城市作为排污许可试点城市，开展排污许可工作；同年，国务院也颁布了相关法条正式确立排污许可执法制度；排污许可制度延伸到大气领域是从1991年开始的，也是我国严格执行排污许可制度的重要标志。

二、在排污许可中环境保护部门遇到的障碍

（一）排污企业对排污许可的重视不够

排污许可制度在执行过程中，没有对相关的发证流程、监督执行以及违法排污处罚工作步骤进行周密、细致的规划，很多环节缺乏可操作性。理论上，企业在排污工作前首先应该向环保部门申请排污登记，环保部门根据污染物的影响对申请进行审核，科学地做出排污量的估算，然后企业根据许可中的相关规定进行排污。但是实际工作中，很多中小企业难以按照排污流程进行排污申报，政府相关的排污许可制度主要针对的是事后管理，对事前批准的流程管控并不严格。排污企业没有经过批准就排放污染物，通过事后向环保部门登记便可蒙混过关。还有一些情况是当前许可证到期后，为能及时发放下一批许可证，导致企业的生产和排污等操作在政府控制外违规进行。除此之外，企业内部还缺乏负责环保的部门与专业的工作人员，在环保部门对排污工作进行检查时，企业不仅不配合执法人员工作，甚至采取对抗措施，从而给执法人员监督管理工作造成严重阻碍。

（二）执法人员素质不高、执法力度不足

从环保部门的角度出发，执法人员能力不足是排污许可制度执行过程中最大的问题之一。一方面，环保部门执法人员思想水平落后，存在一些执法人员不能认识到排污许可证的重要性与排污许可的意义，由于缺乏责任意识，对企业排污许可证的检查工作不到位，工作积极性不高，工作态度不端正；另一方面，部分环保执法人员职业道德缺失，存在权钱交易、渎职等执法人员失职行为严重损害了执法人员形象，使得违法排污行为无法得到及时追究，排污许可制度难以高质量、高效地完成；与此同时，有的执法工作人员缺乏对排污许可相关法律充足的了解，再加上执法管理实践经历不多，自身业务素质难以适应排污许可制度的质量与效率要求，常常因为排污许可执法质量不高、效率低下，导致环境污染问题得不到及时解决，进而引起群众对环境问题的不满，而进行反复投诉[2]。除此之外，执法人员在执法过程中常出现不遵守法律程序的现象，调查取证工作落实不到位，法律文书的规范性较差，法律制度缺乏威严。上述原因均导致环保部门执法人员队伍总体素质偏低，这些人为障碍致使排污监管工作力度不够，排污许可制度执行过程陷入困境。

（三）环境保护部门在执法权力方面的限制

现阶段，地方环境保护部门业务工作受上级环保部管理，行政上受地方政府管辖，在双重领导下，地方环保执法在人、财、物等方面难免受限于地方，权大于法的现象时有发生。尽管很多地方政府十分重视可持续发展，但是受地区发展水平的局限性影响，在面对经济发展和环境污染的选择时，仍然把经济发展放在首要地位，基层的工作必须服从于国家发展大局，不能游离于政府经济工作之外。在人为因素干扰众多的执法环境中，难执法、执法难的现象十分严重。针对违法排污的企业，环保主管部门制定了相关的惩罚措施，并且部分惩罚措施要经过政府批准才能实施，没有获得人民政府批准权就进行排污的，处10万元到50万元的罚款，并且拆除或者关闭该企业[3]。环保主管部门不具备关闭违法排污企业的权力，根据相关调查，政府拆除违法排污单位的例子较少。究其根本原因，是因为政府在处理企业排污工作时，需要考虑到拆除一个工厂或关闭一个企业给社会带来的影响，任何一个企业关闭都会造成大量的员工失业，难免引起债务债权纠纷等社会保障问题，进而对社会稳定发展造成影响。因此，地方政府处理排污问题时，一般不会真正关闭违规企业，而是进行罚款或者责令其限期治理。

三、环境执法部门在排污许可中的对策建议

（一）加强企业对排污许可证的重视

企业和工厂是污染物的主要来源，也是排污许可证最主要的使用者，当前，我国生产企业对排污许可制度的重视程度不够，无证排污、违规排污等现象严重阻碍了环境保护的健康发展。对此，环境执法部门应该加强企业对排污许可证的重视，通过一系列生产许可证的教育与宣传活动，让企业明确排污许可制度的作用与意义，并承担起自身的环保责任，积极配合环保执法部门的排污工作，按照排污申报流程以及许可证规定的排放量进行适量合理的排污。除此之外，还可以开展企业环保负责人集中培训活动，加强环保负责人对排污许可相关知识与执行办法的认识；在环保部门官网上设置排污许可专门的板块，加大排污许可证知识的宣传。上述措施不仅可以有效加强企业对排污许可的重视，也是排污许可制度顺利执行的重要保障。

（二）提高执法人员的综合素质

第一，根据各地区不同情况，适当的增加环境执法部门工作人员数量，不断延伸对排污者实施检测的范围；提高对应聘人员学历水平的要求，并在上岗之前做好岗前培训工作，从思想意识上提高执法人员对环境保护工作以及排污许可工作的重视，明确排污许可的实施作用与管理办法，上岗之后也要定期组织开展环境执法情况的汇报与交流活动，尽量为执法人员提供充足的交流与培训学习机会，全方位提高地方环境部门执法能力与水平[4]。

第二，全面提高执法人员的职业道德与综合素质。加强执法人员勤政廉政意识的培养，增强廉洁自律、勤政为民的工作自觉性；加强思想政治的教育与宣传，制定环境执法的考核制度，定期对环境执法工作进行复核与评价，找出不合格的执法人员进行强化培训；不断加强思想作风培训，提高执法人员的责任意识与服务意识，构建一支现代化高素质、高标准的执法人员队伍。

第三，切实提高执法工作质量与效率，利用现代化信息技术简化排污许可的申报与审批流程，例如可以通过电子邮件、电子数据共享、电传、信函等方式申请排污和发放排污许可证。

最后，排污检测人员素质在环境部门执行排污许可工作中起到重要作用，检测人员必须严格按照统一的流程与规范进行操作，通过在检测人员中展开专业的技术培训活动，不断加强检测人员队伍的综合素质与业务能力，以新技术和新方法将检测工作中出现的难题一一突破。

（三）明确界定环境执法部门工作权限

在政府的层面上，应该明确界定地方环境执法部门的工作权限与地位，给予环保部门一定的职能权力，形成环境执法部门在排污许可方面的垂直管理模式，包括对相关执法活动进行监督的职能、对企事业单位进行处罚的职能，显著提高排污许可工作效率与效果。由于体制的改革是一项大规模、高成本的活动，因此短期内根本无法实现，需要经历较长时间的论证过程。现阶段，环境保护部门的管理现状呈现出多头无序的特点，地方政府在处理企业拆除、关闭等问题上首先应该厘清自身的权限，最大程度上简化审批流程，对当地环境造成影响较大，危害居民健康以及无证排放污染物的企业，环境执法部门可以借政府的名义直接责令其撤销或关闭，通过拓展环境执法部门权力的方式，有助于执法部门更好地履行自身职责。此外，促进当地经济与环境保护工作共同发展绝不是一蹴而就的，需要长时间的工作与经验积累，当地环境执法部门一定要因地制宜地加强与当地政府的配合与合作，深入贯彻科学发展观与可持续发展战略措施，进而达到双赢的社会效果。

四、结语

综上所述，当前我国排污许可制度执行过程中存在的障碍主要来源于排污许可证的使用企业对排污许可证不够重视、执法部门的执法权限受限以及执法人员的综合素质不高等。在环境执法部门的管理下，虽然排污许可工作已经得到了改善，但仍存在很多不足之处，希望通过本文对提升排污执法工作效率的有效对策进行分析，可以为环境执法部门相关工作提供一定参考。