分析推进全域土地整治的几点思考

陕西省国土整治中心 柏荐钟

“人法地，地法天，天法道，道法自然”。自然界万物都是依照一定规律运作的，如果破坏其规律，竭泽而渔、焚林而猎必然会受到大自然的报复，因此人类对大自然要满怀敬畏之心，对自然取之以时、取之有度，这样才能实现人与自然的和谐发展。当前，随着人类社会的发展，有限的自然资源、与人类需求之间的矛盾越来越突出，如何统筹资源整合优化，不断提高利用率就具有十分重要的意义，全域土地整治这个新生事物由此而生。

一、全域土地综合整治理念的演变过程

全域土地综合整治就是在一定的区域内，根据土地利用总体规划明确目标和用途，通过土地整理、土地复垦、开发利用和城乡建设用地增减挂钩等平台，推进田、水、路、林、湖综合整治，实现乡村振兴的一项系统工程。这个理念最早源于《全国土地整治规划（2011-2015年）》，国务院对《全国土地整治规划（2011-2015年）》批复中明确提出：“涉及土地整治活动的相关规划，应与土地整治规划做好衔接，确保规划有效实施。”在党的十八届三中全会上，“山水林田湖”“生命共同体”等一系列新概念的提出，土地整治工作的内涵和任务也发生了一些变化，如何实现自然资源的有效配置、科学有效利用资源、实现生态服务最大功能化和自然资源的永续使用以及人地和谐等诸多问题成为研究热点，国土空间格局的优化也越来越被广大人民和各级政府重视，国家把全域土地整治作为重要抓手，进行综合考量、统筹谋划，综合利用土地资源，从而提升资源保护和用地保障能力。在“十三五”期间，《全国土地整治规划（2016-2020年）》中明确把建设生态良田放到首要位置，把高标准农田建设作为耕地保护重要抓手和基础手段，把城镇低效建设用地整治作为推进节的战略、改善人居生活环境、保障新型城镇化发展的几个重要手段。在生态文明建设和绿色发展观念的指导下，土地整治也开始从满足补充耕地基本单一需求向注重服务现代农业综合发展转变。

为贯彻落实好习近平总书记“千村示范、万村整治”重要批示精神，国家相关部门部署制定了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，自然资源部下发《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，决定在全国范围内进行全域土地综合整治试点工作。试点工作以科学合理规划为前提条件，以乡镇全部或部分村庄为实施个体，积极推进农用地整理、建设用地整理以及乡村生态保护修复工作，优化生产、生活与生态空间的格局，优化耕地质量，提高土地集约节约利用水平，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴，把全域土地整治的认识和实践推到了一个新的高度。

二、关于对全域土地整治试点工作的几点认识

一是加快推进全域土地综合整治试点工作。当前我国广大农村土地依然被农民私人承包经营，一些经济落后和偏远地区表现更加明显，农村耕地分散零碎，农村居民宅基地和设施农用地呈现杂乱现象，还不能实现农业规模化经营，土地集约节约利用效能不能得到充分发挥。山、水、林、田、湖等多要素在空间布局上还不够科学，生态环境被人为活动不断破坏，单一的土地整治模式已经难以有效解决这些问题，迫切需要各级政府各个部门积极参与，统筹协调、相互配合，在国土空间规划的引领下，对自然资源进行全域整体规划，并运用多种综合性手段进行全面整治。

二是当前全域土地整治试点工作目标任务。根据《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，我们必须要以科学合理规划为前提条件，充分发挥乡镇基层战斗堡垒的作用，积极开展农用地整理、建设用地整理以及乡村生态保护修复等工作，到2020年，全国全域土地整治试点不少于300个，各省（区、市）试点原则控制在20个以内。各级乡镇政府要统筹协调，编制具体的村庄规划，要把各项整治指标、任务要求落实到具体的土地，通过全域土地整治，实现整治区域内耕地质量不断提升，新增耕地面积达到原有耕地面积的5%以上，同时也要确保建设用地总量不增加，保住生态保护红线底线。

三是全域土地整治的主要内容。根据自然资源部要求，土地综合整治试点的对象是农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。就是通过优化生产、生活、生态空间格局，提高耕地保护和土地集约节约利用率，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。主要整治三个方面的内容，一是对永久基本农田整治。要把永久基本农田调整方案纳入村庄规划，在整治区域内需要对永久基本农田进行调整的，应按照有关规定制定调整方案，在执行过程中严格落实，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%的目标能够实现，在区域整治任务完成并通过验收后，要及时更新永久基本农田数据库。二是对建设用地整治。它是城乡建设用地增减挂和整治建设用地项目的统称，一方面采取依法自愿的原则，在争取农民意愿后，可对闲置宅基进行有偿收回。另一方面，对废弃设施农用地、公益事业用地进行整治回收，在保证耕地不减少的前提下，优先保障农民住宅用地、设施农用地、公益事业用地，控制建设用地总量，充分考虑一、二、三产业发展需要，对整治验收土地进行二次分配。节余土地可以根据城乡建设用地增减挂钩相关政策，经相关自然资源部门批准后，可以在省域内进行流转。三是乡村生态保护修复。根据山水林田湖草整体保护要求以及农村人居环境整治需要，主要通过矿山生态修复、退耕还林还草、恢复林草植被、村容村貌整治等方法，积极解决区域生态问题，改善乡村生活环境，增强抵御自然灾害的能力，在一定区域内实现乡村特色产业共同繁荣。

三、加快推进全域土地整治工作试点的几点建议

当前开展全域综合整治试点项目过程中，需要把土地整治与乡村生态环境治理工作紧密结合起来，既推进当地基本农田保护工作，又能促进乡村经济文化发展。主要做好以下几个方面的工作：

一是摸清底数，科学分类。我国幅员辽阔，经度和纬度跨度很广，地形地貌复杂，气候差异大，生态类型多样，资源禀赋迥异，同时不同地区社会经济、矿产资源、农业发展条件差异较大，不可能统一采取简单粗放的方式来治理，因此需要借助多种手段、多种平台，全面摸清区域内土地利用基础数据，全面掌握本地区耕地、建设用地的数量和质量以及可修复利用土地利用的数质量，科学分析，为高标准农田建设和全域整治规划提供科学可靠的依据。

二是科学规划，合理布局。充分发挥本地区优势产业、优势资源，既要考虑产业发展的需要，又要注重生态环境保护和乡风文化、乡村治理、农民收入等多方面内容，积极探索绿色循环发展产业，加快推进美丽乡村、特色小镇、生态农村建设，实现环境治理与经济发展双赢。同时还要加强区域协作，打破原有区域保护主义，加强区域与区域之间的资源互补，系统谋划，实现共同发展。

三是因地制宜，发展特色产业。以当前现有资源为立脚点，以当地经济发展的实际需要为出发点，积极推进乡村一、二、三产业融合发展。充分考虑农民的意愿和利益，一方面积极推进“合村并居”，整合现有土地资源，充分发挥当地优势资源作用，实现生产规模化。另一方面构建现代农业生产体系，不断提高现代化水平，统筹推进，优化农业农村发展布局，加快产业结构调整，通过高标准农田建设工程、绿色增产模式攻关、粮食安全保障调控和应急工程、优质粮食工程等一系统工程，不断提升农业综合生产能力。

四是建立统一协调的工作平台。政府各相关部门以及社会相关组织和企业在全域土地整治过程中扮演着重要角色，通过平台的搭建，一方面能够进一步明确政府相关部门在整治过程中的职责分工，进一步规范政府部门的审批验收规则，简化审批验收流程，提高审批验收的效率。另一方面，社会组织、企业利用平台能够高效与政府沟通，更加有效地整合自然资源、农业农村、生态环境、交通、水利等各方资源，制定科学可行的土地综合整治工作方案，并组织具体实施。

五是整合资源，全方位整治。全域土地整治是乡村生态环境整治的一项重要工作，我们在整治过程中不能把土地整治与乡村生态环境整治割裂开，要充分发挥土地、交通、水利、动植物等资源，对区域内进行全方位整治。依据规划和整治方案，进一步优化生产、生活、生态布局，对有条件恢复的土地可流转为耕地、林地，绿化乡村，对不易恢复的土地可流转为城乡建设用地，用于设施农用地以及垃圾、污水处理等公益性设施用地，最终实现耕地数量和质量提升、乡村人居生活环境得到很大程度改善、乡村经济不断发展、农民收入持续增加的目标。

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