碎片化乡村国土空间治理策略探索

浙江建设职业技术学院 陈万义

中国迈入了新时代，党的十八届五中全会明确提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，供给侧改革、国土空间治理、乡村振兴、新型城镇化、绿色发展成了新时代的主旋律。2018年，《乡村振兴战略规划》（2018-2022年），提出实施农村土地综合整治重大行动，《全国国土规划纲要》（2016-2030年）国发〔2017〕3号文件作出具体部署，要求对乡村生态、农业、建设空间进行全域优化布局、对“田水路林村”进行全要素综合整治。全域土地综合整治是指在一定的区域内，按照国土空间规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进共建共享的一项系统工程，主要包括两方面工程，国土整治与生态修复。国土整治主要针对空间格局失序、利用效率低下的问题开展整治；生态修复主要针对结构调整、功能受损的生态系统进行修复；两者互为依存，相互促进。

一、乡村国土空间碎片化的现状

乡村国土空间碎片化主要表现为生产、生态、生活空间相互交叉、界线模糊，表现出来的主要问题有：

（1）农田碎片化，不集中，不利于基本农田建设与农业规模化、机械化、智慧化生产；

（2）基本生活圈配套难以覆盖过于分散的居民点，导致乡村居民生活不便利，子女教育与老人就医等需求难以满足；

（3）农业生产区、乡村建设区、生态区三大功能区之间相互干扰，减弱各自功能的整体性与系统性，敏感的生态环境遭受不同程度的破坏。

从空间形态上看，过于分散的乡村居民点是导致空间碎片化的主要因素。

二、乡村国土空间碎片化治理的重点与难点

土地综合整治与生态修复，好比“整理电脑碎片、优化程序运行”，旨在重新划定土地空间功能区，做到边界更清晰、资源利率更高，从而破解农村发展瓶颈。实施乡村全域土地综合整治与生态修复，各地都在探索整治整合的路径，力争要实现“村庄抱成团”“良田连成片”“环境更优美”“村民更富裕”的新时代乡村文明景象。

乡村振兴背景下，农田实现“田成方、渠相连、路相通、旱能灌、涝能排、地平整、机可耕”，并通过改业态、改结构，实施特色农业、数字乡村、乡村旅游、田园综合体、都市农庄等新业态项目，推动农业从单一业态向一二三产业融合，促进农村全面振兴。其重点在于农田的成方成片整合集中，推进零星地块整并和空间置换，提高耕地质量和连片度。

生态文明背景下，打造优秀的田园生态系统，促进人与自然和谐共生，要强化生态修复，协同推进解决乡村生态系统碎片化修复问题，建立山清水秀的生态区，保护生物多样性，恢复田间生物群落和生态链，实现“田水路林村”稳定生态圈，提升生态功能和服务价值。其重点也在于生态区建立过程中的生态修复与零星人居闲置地整合与治理。

新型城镇化背景下，乡村国土空间碎片化治理本质上是对乡村空间格局与人居环境的有机更新，通过空间腾挪，永农调优，生态重塑，推进农村聚落空间的优化，公共设施生活圈化，进而建设新型美丽乡村。其核心也是通过总量控制、盘活存量、占补平衡，对空闲地、废弃地、低效地、零星地进行整合，提高资源利用效率。

生产、生态、生活空间相互交集整治的重点是对乡村人居环境中零星村民住房的处置迁移。不管是农田集中成片化、生态区清净化，还是人居环境的集聚有序化，要想使农村成为美丽中国的新农村，建立新型城乡关系，使农村成为有别于城市又让城里人羡慕的社区，就要解决分散的乡村居民点分布导致的乡村空间碎片化问题。然而，当前对零星村民住房的处置迁移工作却缺乏系统的政策设计与互信的工作机制，使之成为乡村空间碎片化工作的难点。

（一）法规依据不足

我国导控国土治理的是国土空间规划，由于疫情影响绝大部分地区至今尚未完成，《国土空间法》立法由于机构改革建立的行政主管部门成立时间短，工作实践积累不够，当前尚在酝酿中。

（二）耕地占补平衡政策缺乏落地可操作性的实施细则

耕地占补平衡政策可有效推动零星村民住房的处置迁移工作，激活乡村人居环境有机更新，可把整理出来的村级建设用地弥补乡村公共设施与服务短板，更可用于村级经济发展，安置农村富余劳动力就业，引进创业项目，提升村级经济含金量。由于各级政府与主管部门大局认识不统，监管事权过于集中，难以适应量大面广的诉求，同时实施主体为农民，其能力难以胜任造成好政策难落地。

（三）实施主体不清

由于重工程数量、轻总体谋划，重政府职责、轻权益保障，重用地指标、轻生态修复，重工程实施、轻成果积累的习惯，造成缺少系统设计，同时也缺少沟通平台与互信机制。

（1）部门协同难度大且项目碎片化

乡村空间整治修复涉及领域广、部门多，包括国土、农业、林业、水利、海洋、交通、城建、财政等多部门，容易出现整治修复项目碎片化和多头管理，统筹协调工作难度大。如目前的整治项目大多数以单项目为主，项目实施顺序往往不统一，形不成整体统筹综合治理效果。

（2）项目资金来源单一且规模有限。

现有的整治修复项目的资金通常以省级财政支持为主，地方财政配套少、企业参与不足。近几年虽有探索PPP和EPC模式，但相应的制度建设不健全，影响了社会资金的参与性。

（3）工程技术手段相对传统，难以实现绿色生态整治

规划设计理念传统，工程施工工艺落后，仍大量使用钢筋混凝土、实心砖等硬化材料，对生物环境产生较大负面影响，隔离了生物之间的联系，导致生态环境的自我修复能力降低和生态系统结构趋于简化。

三、机制政策对策探索

“好的治理”是为了“好的发展”，同样，“好的发展”也会为“好的治理”提供坚实保障。空间治理要突出“有为政府”“有效市场”和“公众参与”的结合；要突出农民主体地位，把保障农民权益放在第一位；要突出规划引领，科学治理，长效整体。不仅需要规范统一的理念指引，更需要完善的空间治理机制支持，建立有序、统一、协调的治理机制是乡村空间碎片化治理的有效路径。

（一）建立完备的治理政策法规体系

治理行为只有被纳入法治化轨道，由法规进行规范，会保障乡村空间治理的严肃性和权威性。同时要建立解决“钱、地、产业、人、环境”五大问题的系统性支撑政策体系，特别是耕地占补平衡政策可操作性的实施细则。

（二）制定科学的治理专题

行政区划往往会带来市场分割与资源错配等问题，为了更好地推进空间治理，通常基于区域有着高度整合关系的外围区域，宜以乡镇为实施单元，几个关联村庄协调进行。同时应按照国土空间规划要求，制定碎片化乡村空间治理的专项内容，同时建立项目库与具体实施计划，科学推进治理工作。

（三）建立跨区域、跨部门的协调机制

合理设置统筹促成区域协调治理的相关机构。同时，设计有效的区域内成本共担和利益共享机制，形成区域联动、共同推进的态势，促进当前利益与长远利益、局部利益与整体利益之间形成统一。

（四）进一步明确实施责任主体，构建“一站式服务”机制

协调、整合与信任是实现碎片化乡村空间治理的关键，要避免出现治理主体不清、权责不明、内容单一和过程烦琐等方面的问题。实现碎片化乡村空间治理需要动员多主体参与合作，并形成联席议事制度；按照“一站式服务”的要求，建立治理的整合机制，搭建沟通平台，塑造治理的信任机制。

（五）明确国土空间生态修复与空间规划的关系

国土空间规划是空间发展和空间治理的工具，它注重目标导向、问题导向和运行导向，国土空间整治与生态修复是规划实施落地的最后一步，是空间规划体系中不可或缺的重要组成部分。国土整治与生态修复支撑空间规划,是综合各类规划意图的实施平台。在土地权属调整、开发整理复垦、综合整治的基础上，进一步强化规划引导、空间优化、要素流动、动态实施和政策保障，开展“山、水、林、田、湖、草”全要素整治，优化生产、生活、生态空间格局。

以德国土地整治为例，土地整治在整个空间规划体系中定位为综合型实施规划，是土地产权调整、道路建设、生态景观维护、土壤改良等土地利用活动的必备环节，是规划实施落地的最后一步，也是空间规划体系不可或缺的重要组成部分。从某种角度来说，德国最基层的地方规划就是城市更新和乡村整治的综合型土地整治规划。

四、结束语

在乡村国土空间整治由自发、无序、无稳定投入向有组织、有规范、有稳定投入转变，实施规模不断扩大，整治类型、整治对象、整治目标也在发生变化：整治类型由单一的工程型向多样性、综合型发展，整治对象由单要素向全要素整合，整治目标由单纯的保证数量向数量、质量、生态“三位一体”发展。

总之，碎片化乡村空间整治是贯彻总书记生态文明思想、实施乡村振兴战略的重要抓手，是实施乡村国土空间规划，解决农田碎片化、建设用地低效化、打造绿色生态安全的“园田化”乡村的重要途径，随着各地在统筹农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等碎片化乡村国土空间治理工作的不断推进，一幅幅“富春山居图”式的美丽乡村景象将不断涌现。