大中型水库防洪调度常见问题分析及对策研究

王 韧 张方坤

一、水库调度

大中型水库一般属于综合利用水库，通过实施防洪调度和兴利调度，实现防洪、供水、发电、航运及改善河湖生态等综合利用效益，是保障我国防洪安全、供水安全、粮食安全，满足人民群众美好生活需要的重要基础设施。水库防洪调度是运用水库挡水建筑物和泄水建筑物，有计划地实施洪水拦蓄或安排下泄，以达到防洪减灾和蓄水兴利最优效果的调度过程，是综合利用水库调度的重要内容。

第一次全国水利普查公报显示，我国有大型水库750 余座、库容约7500 亿m3，中型水库3930 余座、库容约1120 亿m3。大中型水库数量占全国水库总数的0.8%，库容占比却高达80.4%，在我国防洪工程体系中占有十分重要的地位。水库调度要服从防洪总体安排，以保证水库工程安全为前提，因此，无论是防治水灾害、防洪保安全，还是为城乡生产生活提供优质水资源、建设宜居水环境，做好水库防洪调度工作，为实现经济社会高质量发展提供水安全保障都具有十分重要的意义。

二、防洪调度检查

党中央、国务院对水库安全工作高度重视，党的十九届五中全会提出要加快病险水库除险加固。2021年3月，国务院办公厅印发《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》，明确要求“确保水库安全长效运行，充分发挥其在防汛减灾、供水保障和农业灌溉等方面的重要作用”。水利部高度重视和关注水库安全工作，水利部部长李国英指出，要围绕全面提升国家水安全保障能力这一总体目标，全面提升水旱灾害防御能力。

近年来，按照水利部统一部署，淮河水利委员会结合雨情汛情，对相关省份的132 座大中型水库防洪调度工作进行了检查，占同地区检查目录内水库总数的45%，检查地域覆盖了长江、黄河、淮河、太湖四大流域，发现了不少共性和突出问题，并及时督促有关地方和单位落实整改，消除风险隐患。

（一）检查依据

防洪调度检查主要依据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防汛条例》及《综合利用水库调度通则》《水工程防洪抗旱调度运用监督检查办法（试行）》等相关法律法规与规范性文件。

（二）检查内容

防洪调度检查以调度方案（运用计划）、调度指令下达、调度执行、调度信息发布和报送、调度信息记录、其他等六个方面为主要检查内容。

1.调度方案（运用计划）

主要包括调度方案（调度运用计划）制定（修订）、批复、备案情况，以及调度方案（运用计划）的针对性、可操作性等。

2.调度指令下达

主要包括调度指令下达的合规性、调度指令下达和抄送范围、调度指令的形式、调度指令的可操作性和规范性等。

3.调度执行

主要包括调度指令执行情况，以及调度指令执行反馈情况等。

4.调度信息发布和报送

主要包括调度信息通报受影响部门和上下游地区，实时运行及调度信息报送水工程主管部门（单位）、水文部门及水行政主管部门等。

5.调度信息记录

主要包括调度信息记录的真实性、规范性、完整性等。

6.其他

主要为及时报告或跟踪处理，影响防洪抗旱或应急水量正常调度等情况，检查以往问题整改情况等。

三、问题分析

（一）整体情况

通过对132 座大中型水库防洪调度监督检查，共发现问题130 个，问题平均发生率为0.98 个/座。

从工程规模看，检查的37 座大型水库，存在问题24 个，问题发生率为0.65 个/座；检查的95 座中型水库，存在问题106个，问题发生率为1.12个/座。由此得知，大型水库在防洪调度管理方面相对规范，问题发生率低于平均水平，中型水库问题发生率较高，不仅高于平均水平，而且是大型水库的1.72 倍，表明中型水库在防洪调度管理方面存在较为明显的薄弱环节。

从问题类型看，检查发现的问题主要集中在调度方案（运用计划）、调度信息记录、调度指令下达、调度执行等四个方面，问题数分别为40 个、37 个、22 个、20 个，分别占问题总数的30.8%、28.5%、16.9%、15.4%，尤其是调度方案（运用计划）、调度信息记录领域存在的问题所占比例几乎达到60%，表明该方面问题较为突出。

从地域分布看，检查发现各地问题发生率差别较大，表明各地水库防洪调度管理水平不均衡，存在较大的地区差异。

（二）典型问题

1.调度方案（运用计划）可操作性不强

该类问题共30 个，占调度方案（运用计划）类问题总数的75%。主要表现为调度方案（运用计划）未明确防洪调度权限、调度权限表述前后矛盾、调度权限与实际情况不一致、防洪调度方式不够具体等。

如某地部分水库调度方案（运用计划）或防洪方案等由相关水利设计单位协助编制，各种历史数据、水文资料及辅助图表、关系曲线等俱全，洋洋洒洒上百页，在实际防洪调度工作中体制也很顺畅，但通篇未提及水库的调度权限；有的水库实际是市、县水利局调度，但在调度方案中却是市、县防指，与实际情况不一致；某地相关水行政主管部门按水库规模对辖区内大中型水库调度方案进行了批复，个别水库调度方案（运用计划）仅仅两页纸，且内容与防洪调度关联性不大，操作性较差；个别水库有放水洞、泄洪闸（洞）、橡胶坝、溢洪道等多种泄洪建筑物，调度方案中仅笼统规定了不同水位条件下的泄洪控制总量，未对不同泄洪模式下的调度方式进行细化，可操作性不强。

2.调度信息记录不规范、不完整

该类问题共36 个，在各省检查时均有发现，问题数量占调度信息记录类问题数的97.3%，占防洪调度问题总数的27.7%，居各类问题之首，是防洪调度中的共性问题。

如通过查询水情监控系统或查阅水库管理单位值班日志发现，有的水库虽然发生了防洪调度过程，但未记录调度信息；或未记录防洪调度过程中某阶段的调度信息，未实现全过程记录；或水库调度记录不同程度缺少闸门启闭时间、开启闸门编号、闸门开启高度、出入库流量、坝前水位、调度指令内容等；或出现将调度指令编号、调度时间、调度对象、闸门开启编号等记录错误。还有的水库管理单位未建立专门调度信息记录台账，仅以启闭机操作票或操作记录代替防洪调度记录。某中型水库调度较为频繁，调度信息凌乱记于闸门启闭记录本、值班日志本、雨水情观测记录本，记录极不规范，管理人员也理不清头绪，信息毫无追溯性。

3.无书面正式调度指令

该类问题共16 个，占调度指令下达类问题数的72.7%，另外还有部分问题为调度指令中关于时间、水位、流量等信息不全等。

从检查情况看，调度部门一般采取以下几种模式下达调度指令。一是调度部门（一般是具有调度权限的水行政主管部门）根据雨水情变化，直接给水库管理单位下达调度指令。二是水库管理单位根据流域来水情况，提出防洪调度建议报调度部门，调度部门对调度建议予以批准。三是水库管理单位和调度部门通过电话沟通确定调度具体事项，水库管理单位留有电话记录，然后实施水库调度。

前两种模式调度部门一般都下达书面正式调度指令，存在的问题一般是调度指令内容不够具体，缺少必要的调度信息。如某地水利防指下达某中型水库的调度指令仅为“开启水库泄洪闸泄洪”，也无后续调度指令。该调度指令由于未明确闸门开启时间、泄洪流量、水库水位等控制性参数，水库管理单位实际执行起来就存在难度。后一种模式往往仅有电话调度指令记录，且调度指令记录一般不完整，调度完后调度部门也没有及时补发调度指令。

四、对策建议

（一）强化流域属性

鉴于水旱灾害防御工作的特殊性，宜尊重客观规律，以流域为单元开展防洪调度检查，从流域整体着眼，把握洪水发生和演进规律。各流域管理机构亦可以流域水情监控系统为信息支撑，及时掌握流域内重点地区水情信息，明确监督检查重点，做到“有的放矢”，更可在防汛关键期同防汛工作组形成监管合力，提升流域整体治水管水能力。对于检查对象的选取，既要重点关注强降雨覆盖区的大中型水库，尽量避免重复检查，又要兼顾到其他地区，以免出现监管盲区，更好地服务流域综合管理。

（二）加大统筹力度

防洪调度检查以调度方案（运用计划）、调度指令下达、调度执行、调度信息发布和报送、调度信息记录等为检查重点，主要是通过核查防洪调度相关资料规范发现问题，管理防洪调度管理行为，督促提高管理水平，工作性质较为单一。在当前统筹规范督查检查考核事项的新形势下，建议可考虑将水闸安全运行、水库安全运行、事故隐患排查治理等统筹纳入检查范围，提升检查效能，尽量减少各类检查对基层工作的影响，最大程度减轻基层负担。

（三）强化问题整改

防洪调度检查一般由流域机构监督部门组织实施，问题整改大多是地方各级水行政主管部门的水旱灾害防御等业务部门负责，流域机构在跟踪问题整改时，只能通过地方监督部门了解整改进展。由于检查和整改在业务上分属不同条块管理，有的省监督部门和业务部门往往推诿扯皮，不能及时准确反馈问题整改进展，监督合力效应打了折扣。各级水行政主管部门应明确任务分工，落实整改责任，部门间建立高效沟通渠道，强化行业指导和检查合力，实现“查、认、改、罚”全链条监管，全面提高监督工作成效。

（四）建立完善制度

水库管理单位要围绕工程安全和防洪安全，在岗位责任、防汛责任、安全生产、工程管理、维修养护、调度运用等方面建立必要的制度，明确各部门、岗位、人员的具体职责，形成纵向到底、横向到边的责任体系，使各项责任不留空白、不留盲区，各项工作有章可循，并以制度落实为抓手，推动工程管理、维修养护、调度运用等各项工作规范化、精细化、标准化。

（五）提升业务能力

持续深入开展《水法》《防洪法》《防汛条例》及《综合利用水库调度通则》《水工程防洪抗旱调度运用监督检查办法（试行）》《大中型水库汛期调度运用规定（试行）》等法律法规及规范性文件的宣贯，提高技术人员业务素质。进一步发挥各级水行政主管部门行业指导和专业监督的作用，强化对水库防洪调度工作的日常监督指导，并以防洪调度检查为契机，督促相关单位针对发现的问题，及时补齐短板。

五、结束语

大中型水库是水旱灾害防御工程措施体系的骨干工程，其防洪调度成效直接关系防洪安全、工程安全和人民群众生命财产安全，各级水行政主管部门和水库管理单位应以如履薄冰的态度，抓严抓实抓细防洪调度工作，堵塞管理漏洞，努力提高水旱灾害防御能力，为新阶段水利高质量发展提供有力支撑■