探析新规定下基层审计机关如何提升党政主要领导干部经济责任审计质量基于县级审计机关视角

漳州市长泰区审计局 张杰敏

面对新形势、新任务、新要求，党政主要领导干部经济责任审计的重要性更加凸显。习近平强调，对领导干部进行经济责任审计是中国特色社会主义审计制度的重要组成部分。领导干部经责审计对于规范权力运行、促进依法行政、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。国家审计事业进入新发展阶段，经济责任审计工作既要总结过去的经验成果，又要与时俱进，顺应时代发展，积极开拓创新，体现时代性。

《规定》强化了党对审计工作的集中统一领导，聚焦领导干部经济责任，为基层审计机关在新时期开展经责审计工作指明了道路，找准审计监督与经济发展的最佳结合点，既夯实权力运行的制约和监督基础，又贯彻“三个区分开来”要求，对于加强领导干部管理监督，促进领导干部履职尽责、担当作为，为组织选对人、用好人提供参考依据，确保上级政策和部署落实到位，更好地服务和保障、推动县域经济高质量发展[1]。本文结合本地区党政主要领导干部经济责任审计的工作实践，对如何做好当前党政主要领导干部经济责任审计工作进行初步探讨。

一、准确理解《规定》内容，拓宽经责审计视野

着重强化党对审计工作的集中统一领导。《规定》在第一条制定的目的中强调“坚持和加强党对审计工作的集中统一领导”“促进领导干部履职尽责、担当作为，确保党中央令行禁止”，明确了对经济责任审计工作的根本性要求。着重强调把党的政治要求贯穿于谋划工作、履行职责、实施审计、促进整改的全过程，推动党和国家各项决策部署落地见效，打通“最后一公里”。同时，完善了审计委员会、审计委员会办公室在经济责任审计中的职能职责，明确经济责任审计实施主体，更加强化党对审计工作的集中统一领导。

重新定义经济责任。《规定》重新界定和丰富了审计内容，同时也对县级审计人员提出了更高的要求，要拓宽视野，适应新形势下的经责审计工作特点。新时期经济责任审计应具备大局观念和宏观视角，深刻理解党和国家经济方针政策、上级决策部署以及地区经济社会发展轨迹，主动转换思维、明确经济责任、聚焦经济责任。

优化责任界定种类。《规定》对经济责任界定调整简化为直接责任和领导责任，这就要求审计人员精准把握两种责任范畴的界定，按照领导干部在问题形成过程中所充当的角色，综合考虑、分析、研判，界定其应当承担直接责任或者领导责任。

二、把握经责审计特点，强化审计工作举措

领导干部经济责任审计要站在“两个大局”政治高度和全面从严治党战略高度去认识和把握。新时代经济责任审计工作必须结合实际，在经济社会运行中分析重点审计事项，在改革发展大局下审视审计中发现的问题，不能将经责审计看成是其他审计内容和成果的简单组合。

然而，在县级审计机关，科室人员配备不足的情况屡见不鲜。审计人员往往身兼数职，还要开展不同领域、不同类型的审计工作，因此可能存在如下问题：一是在审计内容方面，只对擅长审计的内容开展审计；二是在问题定性方面，只是将具体的财务问题加上责任界定，问题挖掘不够深入；三是在项目组织方面，审前调查不足，往往边审计边找重点；四是在基础管理方面，可利用的审计资源、技术手段均相对较少。

把握经责审计特点，要着重处理好经责审计与其他审计的关系、审计单位与审计个人的关系、同步审计中不同对象的关系、总体把握与突出重点的关系，软硬兼施、斗智斗勇，聚焦权力运行，按《规定》要求审计领导干部任职期间七大经责内容的执行情况，提高经济责任审计工作质量。

（一）优化审计思路，着重关注领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况

首先，审计过程中应当充分考虑领导干部履行经济责任的特点，在坚持党政同责、同责同审的基础上分别确定审计重点，比如，对乡镇党委书记经责审计侧重审计其督促推动重大政策措施落实情况，对乡（镇）长则要侧重审计其贯彻执行重大政策措施情况，客观评价其经济责任履行情况。其次，围绕上级决策部署，梳理分析重点事项，从被审计单位取得贯彻落实情况，重点核查是否结合地方实际，制定出台贯彻落实的具体措施，是否明确贯彻执行的时间表和路线图，是否采取实质性举措推进，工作任务完成与否，落实效果是否达到预期目标。

（二）创新审计项目组织方式，融入自然资源资产离任审计

经济责任审计要改变以往以财务审计为主的模式，结合自然资源资产离任审计，开展“融合式”审计，科学配置审计资源，跳出传统审计局限，相互提供审计线索，做到“一审多项”“一审多果”“综合评价”，提高审计监督的质量和效率。党政主要领导经责任审计不仅要对其工作绩效及工作成果等进行审计，还要对其在自然资源、环境保护等方面的履职情况进行反映，才能客观公正地对领导干部在任期间的履职情况进行综合评价，深刻揭露实质性问题，并分析背后的原因，针对性提出建议，以减少损失[2]。

（三）发挥审计监督专业优势，探索通过审计看干部、看班子的有效途径

在重大经济事项审计方法上，要善于在各类会议纪要中寻找蛛丝马迹，发现问题线索。首先，梳理形成重大决策全部事项清单。前期要全面梳理领导干部任期内主持召开的党委会议、政府会议、各类专题会议纪要和记录，以及其他城投及建设项目、招商引资等重大决策相关文件，列明会议时间，主题、参会人员、涉及审计事项，形成主要领导干部重大决策全部事项清单。后期根据各组员任务需要对事项清单进行筛选分类，从中发现问题线索。其次，筛选形成重大决策核查事项清单。围绕被审计单位的特点、主要领导个人用权风格及分管事项，突出审查金额较大、难以落实到位、实际效果不佳、可能具有重大损失浪费、存在体制机制障碍等方面的重大问题，筛选相关决策议题形成重大决策核查事项清单。组员按分工进行调查延伸，查看是否存在因错误的政绩观导向而建设项目，造成国家利益重大损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等。

三、规范审计取证流程，客观评价定性责任

审计取证是审计过程的中心工作，是评价定责的基本依据，是守住审计质量生命线的重要保障。高质量的审计来源于高标准的审计取证，在经济责任审计中，取证工作很大程度上决定了领导干部经济责任问题定性的准确性。

在县级审计机关经责审计现场取证工作中，责任认定关键证据的取证往往较为困难。首先，审计人员当遇到需要的关键证据时，乡镇干部往往以没保存、找不到、丢失等理由搪塞，如果采取谈话措施，也会碰到当问及与责任挂钩的关键问题时以时间太久、忘记了、记不清了等说辞让审计人员掌握不了实情，由于没有更有效的强制措施，很难取得“授意、指使、强令、纵容、包庇”以及在民主决策时“多数人是否同意”的证据。其次，难以准确获取决策过程中的定责资料。《规定》中承担直接责任与领导责任的界定，均属于比较宽泛的表述，在实际操作中较难把握，加之部分会议纪要、会议记录等决策类资料记录较为简单，为定责增加了难度。再次，责任界定取证不到位。审计人员取证时很多情况下只记录基本事实，摘录会议纪要，未记录被审计领导干部在问题中的角色和所起的作用，而到报告阶段需要对问题界定责任时，就无法准确判定。

强化现场管理，前移监督关口，规范取证流程。审计组要严格按照法定的审计权限、程序开展审计工作，确保取证充分，将问题查深、查透，防范审计风险。要层层传导压力，压实组员责任，现场审计实行清单式管理，按模块分工、照清单落实，以高质量的审计查核任务清单，保证审计取证工作的质量效率。

（一）探究改进审计方式方法

一是调整目前离任审计占主体的审计制度，改用任期内审计与离任审计相结合的方式，一方面，及早发现问题并迅速纠正，另一方面，减少审计期限较长而丢失材料的风险。二是审计取证要客观公正。取证过程要实事求是、真实全面，系统分析所收集的资料，切忌以偏概全。三是多渠道获取审计证据。可多从县科级单位、主管部门、考评部门等外部单位进行延伸并获取数据保证数据来源的真实性、可靠性，防止被审计单位人为篡改。；四是审计取证要深挖剖析。审计取证的目的就是要通过所取得的证据，进行深入分析、研究，寻找审计线索，透过现象看本质，找出普遍性、规律性问题，从体制上、机制上提出整改意见和建议。

（二）严循规章制度，规范取证流程

责任界定的要点在于规范审计和合理定责，只有问题“找得准、事实清”，才能“合理定责”。一是经责审计方案要切实可行，具体可从审计范围、审计期限等层面进行明确。审计实施前，要对实施审计的单位、领导个人进行充分的审前调查，审计方案需经领导确认，对未涉及的事项不做评价，最大限度地规避审计风险。二是建立规范化的经济责任审计取证流程，严格按审计条例实施细则、审计准则进行规范化取证，以充分的审计证据支撑审计评价。

四、统筹资源人员调配，组建专业审计队伍

一是科学制定审计计划。审计机关应当强化与组织部门的协调沟通，统筹考虑人力、时间、任务量等多方面因素[3]，合理安排经济责任审计项目计划，避免走过场、形式化，尤其是乡镇领导干部经责审计更要集中力量，达到“审计一次，震慑一片”的效果。

二是打造学习型审计机关。经济责任审计是综合审计，对审计人员的自身素质要求很高，基层审计机关受限于工作任务的压力，脱产学习比较困难，这就要求审计人员要边审边学，可多采用以审代培的模式，多派干部参加省市统一组织的审计项目，将先进经验带回来，同时以“老带新”“传帮带”等方式，不断培养后续审计力量，选调乡镇以及其他科级单位优秀财务人员，壮大专业审计队伍。审计干部要在集中学习的基础上树立个人终身学习、全面学习的意识，为提高审计成果质量打下良好基础。

三是用好、用活大数据审计。注重基础数据的采集整理，坚持审计项目数据先行的工作模式，尤其是在资源环境审计方面，加强图斑比对等技术手段的运用，以技术方法的进步推动审计监督提质增效。

四是注重增强辩证思维能力。透过复杂现象把握本质，找准审计切入点，抓住异常数据，才不会陷于财务账、工程项目资料复杂迷茫的外在表象。当前各领域问题相互联系日益突出，只有提升调查研究能力和科学判断能力，识别问题实质，才能有效化解潜在风险。审计组主审要抓住审计重点，多和被审计领导干部以及其他有关人员沟通交流，审事评人、知事识人，在审计过程中认清问题事实，进而对经济责任履行情况作出评判。

五、总结

党政主要领导干部经济责审计结果报告是组织部门评价领导干部的重要参考。新时代新形势下，县级审计机关要按照《规定》要求，把握经济责任审计发展趋势，进一步重视经责审计工作，针对堵点问题研究制定操作规范，强化制度支撑，改进经责审计组织管理，重视经责审计业务核心团队建设，培养高素质、专业化的经责审计铁军[4]。审计人员要加强实践锻炼，不仅要练就一双审深、审透、审实的“火眼金睛”，还要具有具体问题具体分析的领悟力、判断力，增强发现问题的敏锐性，监督权力运行和责任落实，发挥经责审计的作用。