城乡融合与乡村治理：研究综述与研究进路

华南农业大学公共管理学院 李振邦

党的十九大以来，中国特色社会主义建设进入新时代，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。就农村发展而言，不平衡、不充分最为突出的问题主要表现为城乡二元结构问题。我国的城乡二元问题由来已久，既有中华人民共和国成立后实行优先发展工业的战略，导致城乡关系的制度性隔离，也有改革开放后市场化、城镇化和工业化的推动下，城乡差距自发性扩张形成不可逾越的鸿沟。农村发展与城镇化不同步、乡村治理滞后，直接制约了国家现代化进程。因此，现阶段的乡村治理现代化，离不开城乡关系视角，须在城乡融合发展中找到着力点，改善治理现状。

一、城乡融合的演进

19世纪40年代，恩格斯指出城乡关系是一个从混沌一体到分离对立，再到融合发展的长期历史过程[1]。荷兰经济学家伯克指出，东方殖民地和一些发展中国家，西方输入的资本主义制度与本地的前资本主义制度并存，社会经济结构会呈现二元性[2]。系统阐述这种二元结构的是美国经济学家威廉·阿瑟·刘易斯，后经过费景汉和拉尼斯的补充修正，形成“刘易斯—费—拉尼斯”二元模型。基于二元结构的研究基础，学术界产生两种分歧，一是基于刘易斯模型的“城市偏向论”，二是“乡村偏向论”[3]，但二者都是从经济学的角度着手研究的。经济上的分化往往更容易导致社会分层，“社会融合”作为社会学的核心议题之一，主要有马克思的社会共产思想，迪尔凯姆的社会团结理论，帕森斯和洛克伍德、哈贝马斯、吉登斯的社会整合理论[4]。学界在研究社会融合问题尤其是异质性社会群体上，存在同化论和多元论两种观点[5]。同化概念由美国社会学家帕克在对美国移民的研究中首次提出[6]。随着全球化深入发展，社会文化和种族日趋多元化成为客观事实，多元论应运而生，这为后来多元治理思想的发展提供了源泉。对于我国城乡关系的划分，有人认为分三个阶段[7]，有人认为是四个阶段[8]，甚至有人将其分为五个阶段[9]。总的来说，我国的城乡发展正处于推进城乡融合阶段。如何推进我国城乡融合是一个大命题，涵盖的内容繁杂。但究其根本，城乡融合其核心是资源配置的问题，社会组织（特别是社区共同体、家族、家庭等亲密组织）中，资源和机会是按照需求原则来配置的，这是社会公正的要求[10]。因此，城乡融合之于乡村而言，经济建设、社会福利、公共服务、流动人口等问题尤为突出，而这些问题涉及资源配置的方方面面，都与基层治理体制建设密不可分，可以说，乡村治理问题是推进城乡融合的一个重要难点。但当前，城市社区治理与乡村治理方面仍存在双轨运行的情况。城乡社区自治在职能上的表述与前者大同小异，实际上乡村自治让国家得以从农村公共事务的责任中抽身，居委会的经费由政府投入，同是基层组织，居委会更偏向于是一个“行政化”意味浓厚的政府派出单位。在城乡二元结构下，行政手段的调控逐渐失灵，例如，收容遣送制度力求社会稳定，但结果是不尽如人意的。进入21世纪以来，城乡治理体制与经济社会发展变迁不适应，没有把城乡治理体系纳入同一个无差别的框架中考虑，逐步推进基本公共服务均等化。现存的城乡治理上的“二元结构”已然成为城乡融合发展的一股阻力。实现城乡治理体制的一体化是实现社会公正和推进城乡融合的内在要求。吴业苗[11]等学者也借“镇改街”“村改居”的研究呼吁城乡社会治理一体化。目前，乡村治理在新的制度安排下又进行了新一轮的创新，如何破解城乡二元治理体制，这也是理论界和实践界绕不开的问题。

二、乡村治理的演进

早在1998年，华中师范大学中国农村问题研究中心就把治理理论引入乡村研究中。徐勇认为，乡村治理主要指人们运用公共权力对乡村社会的治理过程，从而实现乡村社会有序发展[12]。党国英认为，乡村治理是乡村社会处理公共事务的传统和制度[13]。贺雪峰提出，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理或中国乡村如何自主管理，从而实现乡村社会的有序发展[14]。乡村治理定义的多种解释在一定程度上说明了乡村治理的复杂性与多样性。事实上，乡村治理是一个由传统乡土社会逐步走向现代化的动态过程，它既是一种实践，也是一种理论。学界对乡村治理的研究与关注往往与乡村治理实践是密不可分的，甚至治理的创新实践往往能走在理论前面。对已有的研究进行梳理，封建时期的乡村治理是乡绅主导下的自治，在皇权与绅权的互动博弈下形成“皇权不下县”的内生型乡村治理秩序，成果如杜赞奇《文化、权利与国家：1900—1942年的华北农村》，费孝通、吴晗的《皇权与绅权》等。清末民初，乡村精英从“保护性经纪人”化身“劣绅”“豪绅”，原有的秩序迅速走向衰败。这时，晏阳初、梁漱滨主张重建乡村秩序，开乡村建设研究一脉。中华人民共和国成立后，延续数千年的土地私有制被土地革命推翻，建立了农村土地集体所有制，与之配套的国家整合经济、社会以及阶层的人民公社体制。改革开放后，人民公社解体，为了填补乡村治理的真空，村民以家庭联产承包责任制为基础开始了村民自治实践。村民自治在实践中不断进步，形成“乡政村治”治理模式。总的来说，中国的乡村治理实践和研究是在农村走向现代化的背景下开展的，这是理解乡村治理的第一要义。不理解现代化的外部条件，就无法真正理解乡村治理的内在逻辑。当前，乡村治理研究不可回避的问题就是如何应对城乡二元分化对乡村治理结构与治理体制的冲击，在城乡融合发展中推进乡村治理体系治理能力现代化。长期以来，主流的乡村研究框架有两种，一是“国家—社会”框架，费正清、杜赞奇等国内外学者广泛使用这一范式产出丰富成果。二是制度主义分析框架，普遍应用于乡村治理、地方改革、基层变迁等领域的研究。但是，在城乡融合发展的背景下，资本、人口、土地等要素在市场配置下穿梭于城乡之间，市场力量异军突起，已经成为影响城乡社会治理的重要变量。对于传统的分析框架的解释力逐渐衰减的情况下，应该灵活运用“国家—社会—市场”分析框架对城乡融合中的乡村问题进行深入探索研究，寻求乡村治理新的突破，为丰富乡村研究创新与突破作出有益尝试，对国家、社会、市场和村民的力量进行整合，推动乡村治理现代化转型。

三、面临挑战与研究进路

进一步开展对城乡融合进程中的乡村治理研究，关键是在理论与现实的张力中还原内生活力和创造力，就城乡融合中乡村治理研究面临的挑战主要有以下几个：一是现实困境带来的挑战。城乡融合的推进可以通过影响资源配置、要素流动、制度安排等方式影响乡村治理行为。由于错综复杂的因素，市场在资源配置中对乡村的倾斜，城乡要素流动和交换，城乡教育、医疗、户籍等制度在乡村仍然不均衡，甚至在某些领域尚未实现社会公平。城乡融合是一个复杂而漫长的过程，这对研究者提出了更高的要求。二是交叉学科带来的挑战。城乡融合下的乡村治理研究要突破原有对传统村落的研究，需要进一步突破学科界限。以往的乡村治理研究大多从政治学、社会学等领域入手。城乡融合背景下，需要研究者更多关注人口迁移、要素市场、资源配置、产权等，从经济学方面进一步剖析市场作用下的乡村治理现代化问题。三是标准模糊带来的挑战。城乡融合至今没有确切的指标，应该如何融合、在哪些方面融合仍有争议。就城乡融合的核心诉求来说是形成良性的城乡关系，促进乡村走向现代化。推动城乡均等化的价值取向是实现社会公平正义，包括保障权利公平、机会公平、规则公平等等，未来就在于不断适应现代化与更具有张力的价值理念的融合。结合当前的乡村实际来看，传统的乡土社会在城乡融合的诸多挑战下，乡村治理现代化最少包含以下几个命题：一是当国家在公共服务缺位的情况下，乡村如何实现基本公共服务供给？二是民主化浪潮中，基层民主建设如何平衡民主诉求大与民主参与性低的矛盾，以及如何处理人口流动中原居民与移居民的权力与权利的关系。三是产权不明晰产生的土地征用纠纷、债务纠纷挑战下，集体资源分配如何实现公平正义。四是为了应对行政服务下沉和治理事务多样化，乡村如何通过组织建设、治理技术升级等方法提升治理绩效。五是传统社会转型下如何建立有效制度契约，推进乡村法治。六是乡土文化土崩瓦解前提下，乡村如何重构适应城乡融合的新乡土文化。

在我国即将建成全面小康社会之际，我国社会经济发展相对于传统农耕社会而言，已取得实质性的蜕变。乡村治理的研究应对城乡融合发展挑战下的重塑行为进行具体剖析，构建现代乡村治理体系，把城市治理与乡村治理放在同一框架下讨论乡村治理现代化兼具理论和实践双重意义。