基层政府治理现代化现实问题研究

西华大学马克思主义学院 孙欢欢

党的十九届五中全会明确了“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标，在“国家治理效能得到新提升”目标中强调了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。基层治理是一项复杂的工程，需要党组织、政府、社会组织和人民群众等多元治理主体共同参与进来。各个治理主体通过参与政策制定、过程监督等治理过程，参与社会治理的全过程互动，形成多元协商治理格局。基层治理作为国家治理体系的基础单位，也是国家治理体系和治理能力现代化的主要组成部分，基层治理效能是否强弱直接关系到整个大局的效能高低。然而，现实中，基层治理受传统体制和路径的影响，难以实现治理走出结构闭环，实现创新，以致处于神经末梢的基层政府内部出现治理碎片化现象。由此可见，基层政府治理现实问题值得我们研究。

一、基层政府治理现代化的必要性

（一）城乡统筹发展的需要

在我国历史的长河中，城市与农村的关系一直都不协调，城乡统筹发展作为解决“三农”问题的根本途径，一直是基层治理的重点和难点。马克思在《德意志意识形态》中描述道：“分工是迄今为止历史的主要力量之一。”[1]分工的不同导致城市与乡村之间没办法达到平衡，当然造成城乡之间发展不平衡的因素还有经济、自然资源、人口等因素。近年来我国针对城乡统筹发展做了一系列措施调整，推出了一系列宏观调控政策，党的十九届四中全会更是提出：完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职责，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会的关系[2]。由此可见，新时代背景下，党和国家优化政府治理效能，有利于促进城乡协调发展，促进城市与乡村之间的良性互动。生活中我国偏远的农村地区，受交通、自然条件等因素限制,可供合理配置的资源相对匮乏，农村经济发展滞后,农民就业难度较大，收入相对较少，存在显著的城乡不平衡现象。城乡之间统筹发展，正是为了满足人民日益增长的美好生活需要，这更加需要政府实现治理现代化，通过合理配置资源，减少城乡之间存在的差异。

（二）社会发展的必然要求

随着社会的高速发展，人口流动、人口老龄化和教育公平等问题也在凸显，社会治理水平的高低直接影响了群众生活的幸福感。此外，公民参与国家事务的意识不断增强，民众逐渐产生参与治理过程并逐渐影响政策议程的需求。我国基层社会组织发生了深刻变化，公民可以通过网络获取各类信息资源，公民维护自身权益的愿望愈加强烈。实现治理能力和治理体系现代化,基层政府作为基层治理的基石，要与时俱进，广纳贤才，积极听取广大人民群众的意见和建议,提高政府公信力。政府应作为参与者的身份同社会公众一同处理公共事务。变革基层治理模式将有利于实现多元治理，促进社会调节和居民自治的良性互动,加快基层治理的现代化。

（三）实现国家治理现代化的基础

目前，我国基层治理中心正在由“体制”向“体系”转移。基层政府治理作为国家治理过程中非常重要的一环，在国家治理体系中是不可忽视的力量。基层政府作为沟通国家与社会相互联系的纽带，具有承上启下的作用。我国历来农村人口相对较多，导致基层政府数量多、服务对象多，基层党建动力不足，公共服务供给不畅，技术治理相对落后，治理环境也较为复杂，基层治理中存在的问题需要社会多元角色的共同努力，基层政府在这个过程中扮演的角色尤其重要，能否促成多元治理主体互相联动起来是政府治理的一项重要任务。只有基层稳固，人民生活水平提高，社会组织和人民群众自发关注和参与到治理中来，才能促成国家治理的现代化。

二、基层政府治理现代化存在的现实问题分析

（一）基层政府行政透明度低

基层政府在处理公共事务过程中手段过于简单化、封闭化。国务院在2016年提出，要加大政务公开力度，推进市场监管公开透明。基层政府相继采取了一系列措施，例如运用互联网平台设立官方网站，在网站上定期发布政务信息。研究发现，常规信息条例比较全面，但涉及具体决策和行为细化的信息的更新相对缓慢，且信息完整度不高。此外，基层政府在治理过程中，由于工作理念滞后，无法形成真正以人民为中心的发展理念，导致信息公开不及时、信息发布不完整。由于监督机制不完善，公民作为公共权力的监督者，无法有效监督基层政府的政务工作，基层政府应积极配合社会公众的监督，做到公开公正。基层政府作为国家治理的门面，只有完善权责清单，及时公开行政动态，才能提高政府的公信力。然而由于很多基层政府缺乏收集民众的意见，他们不知道人民群众想什么，真正需要什么，在行政审批和执行方面单边行动，不能真正做到为人民服务。

（二）基层政府部门存在治理碎片化现象

乡镇政府虽作为行政制度上的一级政府，但仍要受到科层制的干预，无法独立行使政府权力，由此基层政府在治理过程中出现各部门之间联动性碎片化、政社关系碎片化、机制体制碎片化等现象。近年来，我国推出很多简政放权政策来推动地区经济发展，这使有些乡镇政府过分夸大自己的权力，导致其他治理主体的缺位。部分基层政府人员联合其他社会组织或部门共同对抗利益诉求以获取更多利益，基层政府过多干预市场行为，有些基层政府甚至直接参与市场的经济活动，参与资源配置，导致资源配置不合理。由于政府与公众的消息不互通，治理主体本位的缺失导致民众无法有效地参与到治理中去。有些基层政府存在保护主义的现象，各部门之间无法有效地联动，工作上不进行沟通和合作，只注重获取自己的利益，不利于综合治理效能的提高。

（三）社会治理资源与政府资源无法有效整合

现阶段，随着治理重心的下移，越来越多的基层治理职能已经向多元协调治理转向，在这个过程中，存在着治理主体与政府部门无法实现协同合作，无法联动起来实现社会治理资源的整合共享，严重阻碍了治理共同体的发展进程。基层政府内部工作人员由于思想观念陈旧，无法转变行政职能，或者职能转变不到位，出现了很多主体权责不清的现象。实践中各主体将责任互相推脱，直接导致办公的效率低下，完全不利于不同治理主体之间的有效衔接。此外，由于资源配置机制没有完全建立，导致出现资源配给不均，例如，在一些偏远地区，公共服务供给不足，但在城市中心的社区则出现公共设施过剩的局面。政府权力下放的力度不够，表面将权力下移，但在实际过程中偷换概念，在村委会或社区领导班子选举以及资源分配等基层公共事务中，出现基层政府的行政干预现象，有的甚至直接由基层政府委派专人负责村或社区两委的工作，使得社区或村两委变为基层政府的权力延伸机构。不仅削弱了基层政府的公共服务职能，也阻碍了基层民主的顺利实施。我国社会组织逐渐走向成熟，行业工作运行体系基本已经形成，虽然在一定程度上依赖政府部门的财政支持，但是他们渴望摆脱政府的过度干预。如果政府部门无法与其他治理主体形成合力，依旧保持单一的主导作用，将会阻碍社会治理资源的有效整合。再加之群众对于参与治理的意愿不强，多元无法协同起来进行联动，也最终影响到基层政府的治理效率。

三、基层政府治理现代化现实问题的对策

（一）以社会治理促进政府职能的转变

习近平总书记在十九届四中全会上提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”，将社会治理制度化硬性要求实施。我国的社会治理理论是对马列主义国家治理理论的升华，完善和发展国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持从我国国情出发，从实际出发，从基层做起，正确认识基层与国家的关系。

我国提出的社会治理理论，具有鲜明的中国社会治理特色，也是从我国社会发展实际中衍生的,并非“西化”的治理方式。社会治理是我国基层治理现代化的核心问题。社会治理中最重要的是解决好民生问题，要处理好政府、社会和公民三者之间的关系。基层政府首先要转变治理理念，将传统的政府主导向“以人民为中心”的发展理念转变，摒弃传统的、落后的治理模式，将维护最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，时时刻刻把维护公民合法权益放在心上。此外，完善市场机制，放手实现社会的自我调节也是非常重要的。因此，现阶段社会治理的重要任务，就是通过政府职能变革，激发市场活力，充分发挥政府对市场的宏观调控作用，形成政府与社会组织良性互动的关系。政府治理与居民自治和社会自我调节，建立畅通有序的权益保障机制。

（二）以权责分配精准化提高政府效能

厘清基层政府各部门间的关系，精细权责分配管理体制对于解决治理碎片化有直接的好处。现代化治理需要法治的支撑，法治为社会治理提供了基本的价值导向。有关法律规定，凡涉及上级政府管辖的事务，上级政府及相关部门要承担相应的责任。针对乡镇政府的事务，上级政府及部门也同样要承担相应的责任。因此，在具体实践过程中，基层政府、社会治理组织以及公众都必须具有权责意识，做到“上下联动”“左右互通”。同时要完善基层政府治理的行政管理机制。基层政府应该通过一系列措施，例如人事编制精准化，保证最需要的部门做最需要做的事情。其中的标准就是要进行人员考核，健全考核制度，将考核目标量化，各项考核指标是否能够完成。将工作精细化，确保每项事宜有对口的人员进行精准负责，做到权责相符。同时需建立监督机制，长期地对工作、人员进行监督，做到追踪考核常态化。基层政府应该善于合理利用法律途径以规范程序取代社会管理，促使政府内部以强烈的责任意识精准化治理，将有助于基层政府的行政效能。

（三）以民主制度常态化调整“政社关系”

政府和社会的关系作为国家治理的重要组成部分，必须正视两者之间的关系，在政社合作的过程中要注意构建“强政府、强社会”的局面。现实中，在政社合作加强的同时伴随着很多问题。如“政府强、社会弱”，社会组织自主性不足，无法形成良性互动关系。

因此，通过多种途径满足公众需求扩大民主，具体表现在将民主制度落实在日常工作中，规范政社关系机制，打破政府机关对公共权力的垄断局面，由基层政府传统的单向治理，转变为公共权力与社会组织共同治理。民主化治理将承认公众、社会治理组织的合法性，赋予他们相应的社会事务治理权力，加大力度培育社会组织，社会组织参与到公共治理中，有助于降低基层政府政策执行的阻力，提高公众对政府决策的认同度，拓宽公众表达自身利益诉求的渠道，缓解社会各阶层之间存在的矛盾。加强民主制度建设，鼓励公民自己组织起来管理好自己的事情，使政府权力受到民众的监督与约束，形成公共生活常态化。

四、结语

基层政府作为社会治理的践行者，在构建治理体系现代化方面发挥着重要作用，当前正值我国社会主义现代化建设的关键时期，迫切要求基层政府转变行政职能，全面提升公共治理。基层社会治理是一个复杂且漫长的系统性工程，需要做好顶层设计，需要各个环节、各个部门之间联动起来，走出治理闭环，保障公众的基本公共服务权益，面对治理模式转型中的难点，要求基层政府以更加民主的行政管理模式，消除碎片化困境，获取人民的认可，真正做到“以人民为中心”，实现真正意义上的基层政府治理现代化。