变更判决在行政协议无效案件中的适用及问题——温某请求确认房屋征收补偿协议无效案例评析

上海师范大学 李哲

行政法上的变更判决即由法院直接变更行政行为内容的判决方式，用法院的判断代替行政机关的判断，既直接回应当事人的实质诉求，又纠正了行政机关的违法行为，故而有助于实质性解决行政争议，减少当事人、行政机关和法院的诉累。2014年修改后的《行政诉讼法》第1条增加了“解决行政争议”的立法目的，为了实现该目的，修改后的《行政诉讼法》于第77条第1款增加了“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”的表述，将变更判决的适用范围由行政处罚扩展到了其他行政行为，并在第77条第2款增加了变更判决的限制“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”，即禁止不利变更。但变更判决能否适用于行政协议案件，进而能否适用于行政协议无效案件，若能适用其适用规则为何等问题尚不明确，所以有必要对变更判决在行政协议无效案件中的适用及其相关问题进行研究。本文旨在通过对温某诉某地住房保障和房屋管理局请求确认房屋征收补偿协议无效案（以下简称本案）判决以及最高院确定的该案的典型意义进行分析，研究由该案反映出的变更判决在涉及行政协议无效案件中的适用及规则，以对上述问题作出回应。

一、变更判决能否适用于行政协议无效案件

（一）变更判决能否适用于行政协议案件

根据《行政诉讼法》第77条第1款的规定，变更判决适用于“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”的案件，所以变更判决能否适用于行政协议案件的关键之一是判断行政协议是否属于法条所规定的“其他行政行为”。对行政协议性质的判断非本文的重点，这里只提及几种观点，有学者认为行政协议是行政行为的一种表现形态，即区别于传统单方意思表示，是由双方意思表示产生的双方行政行为；有学者认为行政协议是内容中含有行政法律关系的协议，根据协议中两个变量合意要素和权力要素的含量不同，分为纯粹契约、假契约、混合契约，其中混合契约中同时包含民事法律关系与行政法律关系；有学者认为行政协议同时具有行政性和协议性，但是，将其明确为行政诉讼受案范围，主要是基于其行政性特质，而非协议性；有学者认为无需区分行政协议的行政性和协议性，而从行政协议的功能出发将其分为类似于德国模式的，旨在通过引入协议这种新的公法法律形式来代替行政处分，增加双方的交流增强说服力从而高效实现行政目的的，本质上是行为法上双方共同做出的行政行为，在形式上双方地位从不平等过渡到平等，虽然行政机关进行了自我矮化与让步，但并不放弃行政高权，依然处于主导地位的等级关系协议。与类似于法国模式的，考虑到涉及公共利益的公共服务的持续性适应性，通过行政协议替代民事合同，行政机关和相对人地位对等，但因事项性质涉及公共利益而具有一定的特权，但不能主导协议内容中的交易价格，适用领域上只存在公共服务领域，在警察领域禁止，本质上是组织法上将公共服务职能转移给私主体组织形式的对等关系协议。无论按照哪一种学说的观点，行政协议的范围至少与行政行为的范围所交叉，甚至完全被包含于行政行为的概念范畴中，所以变更判决可以适用于行政协议案件。变更判决适用于行政协议案件的另一关键之处在于行政协议应“涉及对款额的确定、认定确有错误”。本案也是从广义的角度理解该法条，案中行政机关错误认定了居住困难人数，从而导致了补偿款的错误计算与发放，属于与款项确定、认定具有因果关系的相关事实的认定错误。那么变更判决是否适用于所有类型的行政协议案件或者行政协议中的所有条款？答案是否定的。首先变更判决并不当然地适用于所有类型的行政协议案件，对于本案所涉及的土地房屋征收补偿协议是一种替代具体行政行为即补偿决定的行政协议，对于这种类型的行政协议变更判决可以适用；但对于如政府招商引资协议、PPP协议等用以替代平等主体间民事合同的行政协议，变更判决并不当然适用，但依然存在适用的可能性，若这类协议中存在排除约定的事项，如预算金额，与合同约定的金额不一致，则变更判决依然可能适用。变更判决同样不适用于行政协议中的所有条款。对于行政协议中由双方自由约定的内容，法院不宜通过直接变更改变经过双方意思表示达成的约定条款，因为私法秩序的根本在于自由决定，这一点在本案的判决中得以体现。本案二审判决指出认定居困人员应由相关部门按照规定核查而非双方约定，实际上是在排除变更判决在行政协议中平等主体间约定事项的适用。而对于行政协议中排除约定的事项，变更判决也并不是可以当然适用。有学者指出变更判决的适用范围存在两个限度，即被告裁量权缩减至零与禁止不利变更原则，这个限度在行政协议案件中同样适用，除特殊情况外变更判决在行政协议案件中的适用应当受到这两个限制的约束，这一点在本案的判决中同样得以体现。本案一审判决指出“考虑到该内容涉及国家利益，被告作为征收部门明确要求返还，因此对该条条款依法应予更正。虽然该条款的变更可能会减损原告权益，但原告正是以此为由要求确认补偿协议无效，因此法院判决变更与其请求并无矛盾”，这段说理分别回应了被告裁量权缩减至零和禁止不利变更原则。前句说明被告行政机关重新认定后明确要求返还多支付的补偿金，即是在表明法院对相关条款作出的修改与被告行政机关的重新认定是一致的，而法院和行政机关认定结果的一致性就表明被告的裁量权已经缩减至零。本案二审法院指出“被上诉人亦认同按照重新认定的结果变更协议内容”也是在表明符合被告的裁量权已经缩减至零这一限制。从另一角度出发，本案争议条款指向的对象是困难人口数量的认定，原告和被告的纠纷正是由于对困难人口数量的认定不同导致的，因为存在法定的认定标准，即居住困难的条件为人圴住房面积不足15平方米，认定的过程仅需要行政机关判断相关被认定主体是否满足人圴住房面积不足15平方米，是则认定为困难人口发放补偿金，不是则排除，所以对困难人口数量的认定本身就排除了行政机关的裁量空间，本案中行政机关作出错误认定的部分原因正是其在本没有裁量空间的认定过程中进行了行政裁量，如将怀孕妇女作为两人来计算人均住房面积。后句说明该变更可能减损原告合法权益，即表明改变更可能为变更判决所一般禁止的不利变更，但法院接着指出该减损正是原告所诉请的结果，所以不利变更并没有与诉请矛盾。法院通过这一句创制了突破禁止不利变更特殊情形的司法规则，以回应变更判决禁止不利变更的限制。法定的突破禁止不利变更的特殊情形只有《行政诉讼法》第77条第2款所规定的“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”，而本案中法院创制了新的禁止不利变更例外情形，当原告诉请结果与法院不利变更结果一致时可以进行不利变更，即原告起诉的目的就是为了减损其权益。

（二）变更判决能否适用于行政协议无效案件

本案将变更判决适用于行政协议无效案件中，存在着是否通过变更判决变相将原本无效的条款的效力补正的疑问，作者认为这里是值得商榷之处。首先需要判断的是该案是否为行政协议无效案件。本案一审法院认为该行政协议主体适格，符合法律规定，并引用合同法第52条关于合同无效的规定，认为涉案协议不存在法定无效的情形。二审法院认为将非居住困难人口认定为居住困难人口并增加相应货币补贴款的约定“违反了居住困难户认定的相关规定，不当增加了该户应享受居住困难补贴的人员，损害了本应享受居困补贴的公众利益，亦可能损害该户其他安置对象的房屋安置补偿利益”，故此认定本案系争协议第六条中居住困难人口信息的部分应属无效。最高院认为居住困难人口的认定确有错误，但又不足以影响协议效力。涉案协议的第六条的内容，将依法本该排除出居住困难人口范围的人员错误认定为居住困难人口，违反了法定认定标准，对居住困难人口的错误认定又导致了违规发放补贴款，损害了公共利益，所以不论从重大且明显违法的判断标准和合同法的无效标准，该条款的相关内容应属无效。且虽然在一审审理过程中，行政机关变更了认定结果，但彼时《行政协议司法解释》尚未发布生效，所以《行政协议司法解释》第12条第3款规定的“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”这一法定效力补正条款无法适用。所以可以确认该案属于行政协议无效案件。问题在于，涉案协议的相关条款是条款整体无效还是条款部分无效。若认为该条款整体无效，其结果是补偿款受领方的合法补偿款和违法补偿款都需要归还，而此时的变更判决通过对居住困难人口的正确确认，阻碍了真正的居住困难人口返还合法补偿款的法律效果，存在变相补正无效条款的效力的嫌疑。另一方面若认为该条款部分无效，则只有被错误认定成居住困难人口者需要返还其受领的补偿款，此时变更判决对原条款的变更相较于原条款只是删去了原条款无效的部分，不存在补正效力的问题。从本案二审的判决可以看出二审法院采用了后面一种理解：认为系争协议第六条部分无效，并没有认为该条款整体无效，这样就在一定程度上避免了变相补正无效条款效力的争议。

二、适用范围

综上所述，变更判决可以适用于行政协议无效案件，但需要满足以下几个条件：行政协议中对款额的确定、认定存在错误；行政协议条款部分无效；行政协议中排除当事人约定的部分；被告行政机关的裁量权空间限缩至零；除法定情形及原告诉请结果与法院不利变更结果一致外禁止不利变更。值得注意的是，法条对于变更判决的规定是“人民法院可以判决变更”，意味着法院享有对于变更判决的选择具有司法裁量权。本案的另一司法创设即当满足上述条件时，原告诉请确认行政协议无效的，人民法院应当判决变更。最高院认为“若当事人提出的诉讼请求不能成立或者部分成立，而行政协议又不具有合法性的，人民法院不宜简单判决驳回诉讼请求……行政协议对补偿款项的认定确有错误，但又不足以影响协议效力，法院根据行政诉讼法第77条的规定作出变更判决……”。前句表明最高院认为当原告提出确认行政协议整体无效，法院经审查发现涉案协议中存在条款部分无效的情况，但不足以使整个协议无效时，不应当判决驳回诉讼请求。后句表明当出现前述情形时，应当作出变更判决，以达到实质性化解行政纠纷，回应当事人实质请求，监督行政机关行为合法性，并减少诉累的目的。上述变更判决在行政协议无效案件请求确认的诉请类型中的适用规则，不同于行政协议无效案件请求给付的诉请类型的使用规则。在给付诉请中，法院面临的是给付判决与变更判决的竞合，且存在已给付金额对判决类型的影响。当被告行政机关未完全给付，原告请求给付，且因行政协议约定给付与法定给付金额不一致而产生款项确认、认定错误时，法院可以在给付判决与变更判决中进行选择。当原告请求按约定给付，但法定给付金额小于约定给付金额，且已给付金额大于法定给付金额时，法院应选择变更判决，因为此时仅判决驳回并不能使原告返还其受领的超过法定给付金额的部分，所以需要通过变更判决变更相关条款无效的部分。

三、结语

通过变更判决可以实现实质性化解行政协议纠纷的目的，并且兼顾了保护相对人合法权益与监督行政机关行为合法性，并能够减少相对人、行政机关与法院的诉累，也体现了法院审判行政协议无效案件的审慎判决无效的精神。因为司法与行政的二分性，诉请变更行政行为并没有被纳入行政诉讼中，同时我国行政诉讼采用诉判分离的模式，所以行政诉讼不存在请求变更的诉讼类型，却存在变更的判决类型。行政协议案件的审理参照适用民事法律规范，而民法典中规定了请求变更合同的诉讼类型，这是否意味着行政协议案件可能出现请求变更合同中完全由双方约定的交易条款的诉讼类型，这个问题值得进一步研究。