南岭国家公园的法律保护机制研究*

韶关学院 裴超旺，蒋浩

一、南岭国家公园概述

根据《关于明确广东国家公园建设工作领导小组有关事项的通知》规定，南岭国家公园规划总面积约2121平方公里，包括南岭—石门台片区和丹霞山片区，涉及韶关、清远市的9个县（市、区）、30个乡镇，范围内有18处自然保护地和国有林场。南岭山地具有生物和自然特征代表性意义的生态系统、独特性意义的自然景观、稀有性意义的地质资源，丹霞山地则具有独特典型的地质资源意义。

（1）南岭国家公园前身—南岭国家森林公园。南岭国家森林公园距离广东省韶关市区70km，坐落于广东省韶关乳源县与湖南省的交界处，设立于1993年，属于广东省目前最大的国家森林公园，公园面积达到273km²。南岭国家森林公园地处我国亚热带落叶阔叶林中心区，其所在区域所保持的自然生态系统是广东省最完整的，生态环境复杂，自然生态资源丰富，所在区域地形多样，同时生存着许多本土和地域特有的珍稀动植物，其植物就超过了2000种，是广东省唯一的原始森林，在2017年成为广东省生态文明建设的重点区域。2020年3月3日，广东省人民政府就国家公园的规划建设召开专题工作会议，广东省将全力推动建设囊括了南岭国家森林公园、丹霞山片区以及南岭—石门台片区广东南岭国家公园。

（2）南岭国家公园设立的目的及意义。南岭国家公园着眼于国家公园建设，通过“试点试行、转型升级、构建桥梁”，结合资源禀赋、空间布局、面积规划、保护基础现状及管理的可行性等特点为对标，建立符合国家公园标准的基础条件；探索作为对外开放程度最高和经济活力最强地区绿色发展道路的示范；探索生态系统严格保护和资源合理利用平衡模式、共建共管共享绿色发展的示范；探索作为粤港澳大湾区自然资源的“颜值担当”“生态担当”及城市群中不可替代的“绿色明珠”的示范；探索作为“湾区国家公园模式”重要新动能、世界湾区国家公园建设样板的示范。

南岭国家公园位于中国亚热带过渡区域，属于生物区系的聚集区域，生存着多样化的植物和陆栖脊椎动物，是中国境内生物多样性特产产地之一，区域内栖息着相当多的珍稀濒危物种，属于珍稀濒危物种的富集区域。在国际意义上，南岭国家公园也属于陆地生物多样性关键区域，是中国十大山地生态系统和生物多样性热点地区之一，被世界自然基金会列入40处A级保护地点。[1]

二、国外国家公园的法律保护制度概述

“十三五”期间，我国中央政府已经明确要求建立健全国家公园体制体系，整合设立第一批国家公园。2017年发布的《建立国家公园体制总体方案》，2020年广东省人民政府召开的南岭国家公园专题工作会议以及形成的会议决议，为国家公园立法提供了较为丰富的政策支持。我国目前首要的工作是建立健全我国国家公园立法体系，国外国家公园在建设、管理、实践中的成功经验，为将来完善我国国家公园体制有着非常重要的指引作用。

（一）美国国家公园法律制度

美国是全球第一个建立国家公园的国家，其在这方面的建设、管理的经验已成为世界各国学习和借鉴的典范。[2]在国家公园建设发展中，美国最终形成了以中央机构为主，民间机构为辅的垂直管理体系；在美国国家公园的运营管理中，其积极引导民众参与，用严格的法律保障公众参与、监督、决策的权力；美国各国家公园差异明显，其国家公园管理局根据各自的特点，施行“一园一法”，直接指导公园内部建设，保留了国家公园的特色自然景观，确立明确的主题并大力宣传，在不干扰各地生态系统的基础上，带来了巨大的经济效益和社会效益。

（二）英国国家公园法律制度

1951年，英国建立了第一个国家公园，至今已有70年历史。英国的国家公园的管理体系如今已较为完善，其所采用的是综合型管理体系，以国家法律为支撑点，在给予资金扶持的同时，指定特定的政府部门对全国的国家公园进行管理；在管理措施上,为了达到资源保护的同时促进国家公园健康发展，保护私有权利,发挥国家公园科教文化作用，制定并实施合理的规划统一管理办法,促进内外交流，加强伙伴合作，保障国家公园的健康发展。[3]在英国，国家公园保护制度的核心是规划制度，合理的规划能促使国家公园更好地发展。通过立法和建立“分权制”管理制度，对国家公园内的居民人数进行限制，借此缓解由于人口数量的增长给国家公园自然生态环境带来的破坏与压力，保障和推动国家公园的可持续发展。

（三）法国国家公园法律制度

1963年7月，法国的第一座国家公园正式建立，到目前为止，法国已经设立了10个国家公园，囊括了其国内多种不同形态的生态系统。1960年7月，法国正式颁布了《国家公园法》，这是法国出台的第一部有关国家级生态保护区的法规，基本套用了美国中央直管的体制。但是法国忽视了国情差异，法国面积小，人口在数量上虽然不如美国，但其人口密度大大高于美国，所以其国家公园所关联的原住民数量和生产活动对生态环境的破坏比美国更为严重，土地权属更为复杂，相关的法律法规难以使管理机构以土地所有者的身份行使管理职能。这些问题导致一些国家公园所在地人口流失严重，背离了振兴地方经济的初衷，也不利于生态保护的实现。

法国政府于2006年启动了国家公园体制改革，将国家公园划分为“核心区”和“加盟区”两个板块。建立以国家主导的多方合作治理模式，统筹管理各国家公园运营和管理；加强公园理事会的作用，民主化国家公园管理运行机制，让地方人员积极参与到国家公园的运行管理中。与中央直管体制相比，这次改革更为重视民主式的协商共管和地方化的治理，使地方政府和居民从过去的“旁观者”变成如今的“管理者”和“受益者”。[4]

三、南岭国家公园建设的现状与挑战

（一）南岭国家公园建设的现状

党的第十八届三中全会第一次提出了“建立国家公园体制”的概念，国家公园在我国是一个全新的事物，各个方面暂处于无序的状态，根本没有可以参考的现成制度。自2015年10月起，我国在几年间陆续开设了10个国家公园体制试点，2021年10月12日召开的联合国生物多样性大会（CBD COP15）高级别会议正式宣布了包括三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园在内的我国正式设立的第一批国家公园。在我国，国家公园体制改革面临难度大、理论浅、起步晚等问题，所以这些试点承载着重任，肩负着正确综合性配套改革的希望，试点地区必须按照我国颁布的《建立国家公园体制总体方案》继续不断探索，在实践中及时加以改正创新，总结出一套适合中国国家公园发展的方案，对于建设国家公园所面临的问题，沉着解决，从而在未来能够继续完善体制改革方案和推动我国的改革进程，并能够为此提供实战经验支撑[5]。2017年是我国国家公园的建设进入实质推进阶段的一年，在党的十九大报告中，领导小组再一次强调了国家公园的地位和作用；2020年3月，广东省人民政府宣布将全力推进广东南岭国家公园建设工作。

（二）南岭国家公园建设面临的挑战

1.自然资源权属不明确

国家公园建设的重点不仅仅是追求审美上的舒适美观，更是保证生态系统的完整性，因此，要扩大公园面积,就需在国家公园规划阶段打破行政区界的壁垒，冲破用地限制，尽最大可能保障生态系统的完整。然而自然资源权属却会因面积的扩大而变得复杂化。由于自然资源权属直接决定了自然资源的开发权，直接影响到权利主体的核心利益，国家公园内的产权不清，又会引发土地纠纷、资源争夺，从而阻碍国家公园建设。南岭国家公园包含了广东南方集体林区，南方集体林区人口密集，该林区约有30%的土地为国有土地，剩余土地归于集体所有，大部分土地分包到户，农民享有土地的所有经济收益，也可以出租、转让土地，获得收益，这使得该片区域土地权属更为复杂，很难确权。

2.国家公园管理缺乏规划

随着经济社会的发展，我国已基本实现脱贫，全面进入小康社会，人民生活水平逐步提高，对旅游等文化需求亦日益增长，生态旅游作为旅游业的新潮流，自然也会给国家公园带来不小的挑战。在目前的国家公园试点中，部分国家公园出于各种目的发展旅游业，已经严重破坏了当地的生态环境。比如秦岭生态保护区发展的农家乐，正是由于具体的管理规划的缺位，导致水体污染，耕地被占用。在国家公园的建设与发展中，必须坚持保护优先原则，在不破坏环境的前提下，可以适度发展生态旅游及其他相关产业，对国家公园的各项业务进行科学合理的规划是十分必要的。

3.相关法律效力层级较低

我国国家公园的相关法律体系还不完善，国家公园法缺乏中央立法，法律效力层级较低且指向不明确。正如《国家湿地公园管理办法》《森林公园管理办法》《自然保护区管理条例》，这些法律没有明确的指向，也没有成体系的国家公园的管理条例。低层次的法律法规，使得其在应用中，与其它法律相冲突的时候，削弱了法规的实效性。

4.国家公园执法主体缺失

在我国国家公园管理规定暂未出台的情况下，没有直接的管理机构对国家公园进行管理和保护。相关的法律规范也没有明确规定某一行政机关的行政执法主体地位，使国家对实际发生的一些违法活动不易针对具体罪责进行量刑，也使得当地机关无法成为名副其实的保护者。[6]

5.管理模式转变困难

广东南岭国家公园面积大，覆盖区域广，区域范围内涉及多个国家部门划定的保护区域，管理权限极为分散，相关行政主管部门、地方政府权责不清，协调困难，合作效率低下，流程繁琐。按《建设国家公园体制总体方案》的相关要求，南岭国家公园需要建立一套事权统一、分级管理的体制，并对原有的管理机构进行重组，克服弊端。这其中面临的挑战巨大，需要从行政体制、法律制度等多个角度进行整改。

6.保护与发展的矛盾突出

南岭国家公园区域内的自然保护地“理念”不同，自然保护区更偏重于“严格保护”，而其他保护地则偏重于“利用”，部分保护地更是存在着过度开发利用的问题。在严格保护和开发利用之间，暂时还没有一个科学规范的生态保护模式。在规划中，南岭国家公园属于禁止开发区域，其保护要求必然是最严格的，在这种要求下，其区域内的产业发展必然会受到限制。在产业发展受到限制的前提下，当地政府和当地社区居民为寻求发展，必然会把目光放在国家公园内的大量稀缺性生态、生物资源上，这使得生态保护与地方发展之间的矛盾更为突出。

7.资金保障机制不完善

南岭国家公园尚未建立资金投入机制，事权划分不明确，国家公园资金投入缺乏依据，中央政府和省级政府没有明确的资金投入比例。目前我国国家公园的建设资金来源于多个渠道，而非国家公园建设的专项资金，体系不成熟。南岭国家公园属于禁止开发区域，意味着地方政府在短期内无法形成绿色的经济发展点，财政收入难以承担国家公园建设需要的大额资金，即使有社会捐赠和部分企业投资，也是远远不够的。

四、南岭国家公园立法架构建议

（一）制定《国家公园法》

制定《国家公园法》，应当充分明确其立法目的，与我国一直以来坚持的可持续发展原则相符，深刻把握国家公园的意义和价值追求，规范管理秩序，促进国家公园良性发展，确定生态保护优先的原则。明确国家公园自然资源权属，树立正确的指导思想：保护生态环境，保障生态平衡，维护国家公园的生物多样性，实现人与自然的和谐相处，促进经济发展，体现可持续发展的理念。

（二）构建完善的法律体系

完善的法律制度是国家公园的重要保障，可以为其管理经营提供重要的制度依据。国家可以从立法层面上统一国家公园政策，基于更高的层级，制定相关法律法规，明确国家公园的功能定位和分类标准，针对不同类型保护地的不同特点制定相关法规，将现行各类保护区行政法规作为国家公园法律体系的补充。提出地方特色发展的框架，制定南岭国家公园的法律制度体系，实行“一园一规”，保障实现管理的可操作性，结合岭南特色和国家公园自身实际特点，从各方面完善南岭国家公园的规章制度体系，构建具有南岭特色的国家公园法律体系，从而有效规范南岭国家公园的建设、管理和保护。

（三）完善协调、管理体制

通过制定法律，规范国家公园内机构的权力，保障国家公园顺利运行；设立专门的管理机构，明确其职能，取缔现有的条块分割的管理体制，确保国家公园相关建设的健康、有序发展，实现公园的有效管理。调整公园内建设、保护、资源利用、管理和经营等社会关系，建立新型国家公园管理制度。

（四）完善公众参与制度

南岭国家公园的建立涉及到庞大的利益群体，南岭国家公园在严格保护的前提下，必然会对当地政府的经济发展产生一定影响，也会限制区域内原住民的生产生活活动。因此，为了减少原住民的抵触心理，更好地建设和发展南岭国家公园，应当通过相关政策，让人民群众有机会、有可能向政府提出建议，反映他们的需要，维护自身的合法权益，并通过立法加以巩固。南岭国家公园的管理和发展，仅仅依靠政府的力量是远远不够的，保护区域内的原住民，对当地的自然状况有足够的了解，赋予他们对相关制度的建议权，鼓励群众参与到运营中，有助于南岭国家公园的宣传和保护，在一定程度上也可以提高决策的科学性，确保国家公园相关政策制定的公开性和透明性。

（五）建立特许经营机制

作为一种政府特许经营的模式，国家公园可以在以保护为前提的情况下，利用特许经营制度，对国家公园进行必要的经营建设，提高公共区域的服务质量，使国家公园具有多样性的发展。在建立国家公园系统的过程中，有偿的资源利用是一个重要构成部分，承担了国家公园相应的成本，解决政府在资金、技术方面投资不到位的问题，为公园周边经济提供一定的发展空间。

（六）建立健全生态补偿机制

应《建立国家公园体制总体方案》相关规定，在保护国家公园自然生态环境的前提下，应当建立“特许经营管理”的制度，通过公私协力或引入民间资本等投资模式，探索国家公园的多元化管理机制，平衡国家公园各方之间的经济利益关系，引导社会公众积极参与国家公园的建设，实现资源的合理分配，推动生态保护和地区发展。[7]南岭国家公园作为一个严格保护意义下的保护区域，必然会限制区域内的原住民的生产生活活动，影响区域内原住民的经济发展和收入增长，应该得到国家的补偿。

（七）活化驿道

利用《广东省南粤古驿道线路保护与利用总体规划》的研究成果，实现古驿道文化复兴，在总体规划和布局中活化驿道，促进古驿道沿线经济发展，为古驿道区域内的乡村和小城镇注入发展的生命力和新动能，以“粤北秦汉古驿道”“南岭国家公园步道”为基点，形成品牌效应，实现南岭国家公园成为粤港澳大湾区休闲度假和生态旅游目的地的愿景。[8]

（八）完善资金保障体系

国家公园各项规划和实现离不开资金的保障，中央政府和省级政府应当根据其事权进行划分，承担建设与运行资金，设立专项资金渠道、推广特许经营管理制度、鼓励金融资本和社会资本为国家公园提供资金支持，积极宣传，吸引社会捐赠。

五、结语

伴随我国国家公园体制建设的有序推进，广东省政府大力推动南岭国家公园的创建工作，将南岭国家公园作为全省自然保护地的关键区域，但我国国家公园体制还不成熟，国外一些国家在长年的经营运行中，国家公园体制不断改革，积累的经验对我国有很大的参考作用。立法是法治的前提，法制是保障南岭国际公园的建设及其可持续发展不可或缺的一道屏障，因此，建立完善的法律体系，尽快弥补我国在国家公园法制体系建设中的空白，在法律层面上保障南岭国家公园的建设与发展，显得尤为重要。