后扶贫时代有效帮困机制及措施研究

王晓燕

(黔南民族师范学院 旅游与资源环境学院，贵州 都匀 558000)

一、后扶贫时代概念的界定

改革开放以来，中国农村扶贫政策经历了四个阶段。第一阶段是体制改革下的救济式扶贫阶段(1978—1985)，这一阶段的扶贫政策目标主要以区域瞄准为主，关注“老、少、边、穷”地区的贫困问题，将其作为各级政府工作的重点，尽快改变贫困面貌。第二阶段是开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段(1986—2000)，这一阶段政府开始实施有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。第三阶段是“大扶贫”格局的形成和发展阶段( 2001—2013)，这一阶段的扶贫工作开始实施村级瞄准机制，在全国确定了14.8万个贫困村，强调以村为单位，调动农民的参与性，进行农村扶贫综合开发。第四阶段是脱贫攻坚和精准扶贫阶段(2014至今)，这一阶段对农村地区的贫困户进行精准识别，精准扶持[1]。

所谓的“后扶贫时代”，是中国完成“脱贫攻坚”目标后的阶段。按照国务院2015年11月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的到“2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”的脱贫目标，2020年之后的中国将没有统计学意义上的贫困人口，实现了全面精准脱贫。但统计意义上的脱贫主要根据是“2011年调整后的人均年收入2300元标准来计算的”，按照这个标准，全部脱贫就是完全消除了“绝对贫困”问题，但消除绝对贫困，并不意味着全部解决贫困问题，相对贫困问题还会在我国社会主义初级阶段存在很长一段时间，所以减贫将是一项长期的任务。

二、后扶贫时代的国内研究现状述评

目前，国内研究后扶贫时代有效帮困问题的主要学者及观点如下：东南大学孙迎联等(2019)认为，“后扶贫时代”贫困治理的出路应该是优化“公共资源”的制度供给[2]。南开大学徐曼(2019)认为，在“后扶贫时代”，要解决剩余贫困人口的贫困难题，各地需要集中力量，加强调研工作[3]。北京师范大学和浙江师范大学的唐任伍等(2020)认为，后扶贫时代贫困治理的重点是精神贫困和相对贫困，制度安排应由物质贫困治理向精神贫困治理转变[4]。中国电子科技大学何阳等(2020)认为，后扶贫时代贫困治理应侧重于新贫困标准的认定[5]。重庆工商大学田波等(2020)认为，应通过精神扶贫、文化扶贫、教育扶贫、技术扶贫等来提升贫困人口的人力资本[6]。

综上所述，当前学术界主要从两个方面探讨“后贫困时代”的贫困治理问题：一是关注相对贫困问题，构建解决相对贫困问题的长效机制；二是巩固扶贫成果，建立稳定的长效机制，防止脱贫户再次返贫。

三、后扶贫时代贫困的主要特点

(一)相对贫困

绝对贫困本质上是生存贫困,按照现行的“两不愁三保障”扶贫标准， 2020年已经彻底消除了农村的绝对贫困问题。此后，中国农村的贫困将主要表现为“相对贫困”。相对贫困是指在当前的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动收入及其他合法收入虽能维持其食物保障，但不能满足其他当前条件下被认为是最基本的生活需求。衡量标准是家庭收入和人均支出，如果一个家庭的收入低于当前必需的支出，就属于相对贫困。

(二)发展性贫困

发展性贫困是指在解决吃饭、穿衣等基本生存问题之后进一步发展过程中的相对贫困。通过“两不愁三保障”的精准扶贫,生活资料匮乏、难以满足基本生存需要的生存型贫困在2020年已经全部消除,生存和温饱已经不是衡量是否贫困的绝对标准,持续发展成为衡量贫困与否的重要准则。发展性贫困是指贫困者由于自身的能力不足，难以适应社会发展的需要而使其处于贫困状态。发展性贫困是当前社会进步所出现的新型贫困问题，在后扶贫时代，城市下岗职工和农民工的发展性贫困问题日益突出。

(三)消费型贫困

后扶贫时代，农村基本生存问题已得到解决，农民的生活水平有了大幅度的提高，农民需要追求更高的生活品质，导致多样性消费需求和高端消费需求，再加上农村交通设施日益完善，信息沟通更方便，越来越多的人口流动，使农民的消费习惯和消费观念发生了巨大的变化，即时性消费和非理性消费问题越来越突出，导致消费型贫穷现象凸显。

(四)次生性贫困

原发性贫困是最初和最早的贫困,次生性贫困则是二次生成的、派生性的贫困。后扶贫时代的贫困大多是次生性贫困。次生性贫困主要有三种类型：一是异地搬迁后的农民，在失去土地后找不到工作；二是城镇新增失业人员；三是一些暂时摆脱贫困的人口，由于资产不足以抵御风险，又因疾病、自然灾害、教育等其他风险而陷入贫困。由于次生性贫困具有隐蔽性，给后扶贫时代的贫困治理带来了新的挑战。

(五)城市贫困者增多

中国的贫困问题一直以来被认为主要发生在农村地区，所以如何消除农村贫困是政府制定相关政策的主要目标。事实上，随着城市经济制度改革的不断深入，陆续有城市职工下岗(如贵州就有很多老国有企业下岗职工)，相当一部分下岗工人在再就业前就已经进入了城市贫困人口的行列。当前，随着乡村振兴战略的实施，大量的农村人口向特色小镇和城市转移，但部分转移者由于受到文化水平和工作技能的限制，使得他们很难在城市中找到稳定的工作，成为最脆弱的城市人群，他们收入不稳定、劳动风险大、精神上无所寄托，从前的绝对贫困者现在以相对贫困者的新形态成为新一批贫困城市人群。

四、后扶贫时代贫困治理面临的问题

(一)贫困主体思想懈怠与行为滞后

1.部分贫困主体缺乏摆脱贫困的内生动力

贫困地区社会发展滞后，长期贫困的折磨使部分群众产生强烈的宿命感，认为贫穷是自己的“命”，是上天的安排。由于精神上的贫困，部分农民“安贫乐道”，基本没有主动脱贫致富的意愿。政策再好、干部再能干都与自身无关，“天命如此”，认为即使是国家帮助脱了贫，遇到困难还是会再次返贫，何必“折腾”。价值观的消极使政府的帮扶与贫困主体的主动性拉开了鸿沟。在扶贫干部的努力下，虽然他们在物质上已经脱贫，但精神上还处于贫困状态，缺乏进取精神。

2.贫困主体存在“等、靠、要”思想

部分贫困群众在思想上仍然依赖于政府的送政策、扶贫干部送物资，认为“不要白不要”“多多益善”，认为帮扶给予的物资、钱财、获得的政策优待是理所当然的。甚至个别脱贫群众为了能保住衣食无忧，还积极争当贫困户。总之，在“后扶贫时代”所面临的难题是政府主导扶贫视域下贫困群体思想懈怠、积极性与主动性都不高，对扶贫资源的输入“依赖性”严重，包括一部分已脱贫的贫困户依然不愿意放弃对扶贫政策所附加的各种资源的占有。部分群众的“等、靠、要”思想顽疾仍然存在，呈现出对“输血式”扶贫的自然偏好。

(二)脱贫对象重返贫困

1.“因婚返贫”

中国的传统婚俗虽然有着悠久的历史，但近年来，贫困地区的婚嫁习俗却又了变味，普遍存在攀比、铺张、炫富等问题。收入偏低的农户在婚姻方面处于弱势地位，为了使子女尽快成婚，他们不得不采取一些铺张浪费的行为，如举债兴建新房、购买小汽车以显示家庭富有；经常大办宴席来维持人际关系，以便有人撮合婚姻。在贫困地区，娶亲需要支付高额的聘礼，越贫穷，就越难娶亲，就需要越高的聘礼进行补偿。“天价彩礼”需要举家打工或高额贷款才能凑齐，导致许多脱贫家庭再次返贫。

2.因病返贫

长期以来，我国农村医疗卫生资源不足，看病难、看病贵等问题长期存在，农民收入低，看病是一笔不小的开销，农民不敢去看病，因此养成了“小病不用看，大病不去医院”的习惯。近年来在政府部门的大力帮扶下，农村医疗条件有了很大改善，农民看病的费用大幅度下降，但看病费用相对于农民的收入来说仍然是笔不小的支出，导致收入越低的农户越不愿意去看病，常常导致小病拖成大病，最终丧失劳动能力。而农民又缺乏健康知识、自我保护意识和疾病预防能力，形成不健康的生活方式、不健康的饮食习惯，使农村居民易患传染病和慢性病。例如，农民收入低，形成了极度节俭的习惯，即使长期存放的已经发霉变质的食物也不舍得丢弃，从而引发癌症等疾病，一旦病情恶化，脱贫家庭将再次返贫。

3.因灾返贫

自然灾害与农村贫困发生率之间存在正相关关系。因灾返贫的原因是多方面的，如遇洪涝灾害，由于贫困地区自然生态环境脆弱，会导致房屋受损和产业遭灾等，而受灾地区的经济脆弱性是难以承受灾害造成的损失的；又如今年年初的新冠肺炎疫情期间，企业停工停产，外出打工的农民无工可打，导致生活困难；当前由于国家对灾害救援体系还不够完备，一但发生重大自然灾害，一方面给灾区人民带来了生命与财产的损失；另一方面，它会在一定程度上破坏公共服务设施和经济基础设施，影响区域发展环境，破坏发展的基础，从而影响贫困的治理效果，导致灾区群众因灾返贫。

(三)教育短缺与贫困代际传递

随着资本和技术因素在经济增长过程中的逐渐深化，短期内中高等教育的市场回报呈下降趋势，而人口老龄化和通货膨胀则导致劳动力价格不断上涨。因此，在中国经济进入新常态后，劳动力市场直接或间接地向低收入群体特别是贫困群体传递了负面信号，导致贫困家庭的子女辍学、缩短教育培训时间、过早进入劳动力市场等，他们关注的是短期利益，而忽略了人力资本投资的好处。这是因为低收入家庭尤其是贫穷家庭更重视于短期的劳动报酬，为了获得当前的“工资”或“商品收入”，贫困家庭中的学龄子女会放弃更多的正规教育而早早地进入劳动力市场。然而，从长期来看，教育缺乏和人力资本的不足，将导致贫穷家庭子女在未来被知识型、智能型劳动力市场淘汰，重新进入贫穷阶段，从而引发代际贫困问题的出现。

(四)扶贫项目缺乏发展后劲

产业是扶贫的基础，贫困地区的发展必须要有依托的产业。产业扶贫是改善贫困地区造血功能、帮助当地群众就地就业的最直接、最有效的途径，也是长期的途径。而产业扶贫不是一朝一夕的事，必须继续下去。但是贫困县、贫困村的扶贫干部或企业引进的很多扶贫项目建设周期短、见效快，相关配套设施和人员培训无法跟进，导致扶贫项目缺乏可持续的发展。例如：贵州有些地区的大棚蔬菜、水果种植较好，农民的技术也比较成熟，但由于产品市场不完善，产品的销路出现了问题。又如贵州一些地区的生态旅游项目定位不清、特色不够鲜明、同质化严重，在市场上根本没有发展前景。

五、后扶贫时代有效帮困的长效机制与具体措施

(一)建立防止返贫的长效机制，稳定扶贫成果

1.激发脱贫主体的内在动力

首先，引入竞争激励机制。通过生产奖补和项目补助等激励措施与脱贫户的利益挂钩，对能自主稳定脱贫的家庭实施必要的物质和精神奖励。对于习惯依赖政府的“因懒返贫”群体，改物资资金帮扶为劳动帮扶，引导这部分群体参与劳动，以劳动报酬等形式发放帮扶资金和物资，以此改变他们“等、靠、要”的惰性思想，树立劳动致富的观念。其次，引导脱贫户树立自主脱贫的意识。通过宣传脱贫致富典型以及弘扬自力更生的传统美德，充分发挥标杆模范作用，激发脱贫户要致富的主观意愿，增强自主脱贫的内源，激励使其自觉参与到自我脱贫的实践中去。

2.构建扶贫政策延续机制

首先，要保持扶贫政策在一定时期内的稳定性和延续性。扶贫政策不应急踩刹车，而应逐步过渡到后扶贫时代。特别是产业政策、就业政策、“三保障”政策应延长一段时间，形成缓冲期，防止部分脱贫家庭因政策取消而再次陷入贫困。其次，扶贫队伍要保持较高的稳定性。在“后扶贫时代”，要制定政策过渡期，在过渡期内坚持政策不变、队伍不撤、支持不减，以此巩固脱贫成果。最后，要构建脱贫政策与乡村振兴政策的有效衔接。“针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。①(1)①宋子节. 这个目标，习近平强调今年必须如期实现[EB/OL].人民网，http://politics.people.com.cn/n1/2020/0307/c1001-31621453.html

3.夯实多元化的益贫产业

一是发展农村特色产业。应积极争取国家产业政策的支持，根据市场需求和各地资源的差异，充分发挥新型农业经营主体和龙头企业等的作用，建立“特色产业发展体系”；积极培育和推广有市场、有品牌优势的本地特色产品，不断打造推进“原产地”具有特色的益贫产业，确保贫困退出的稳定性和可持续性。二是加强农产品加工业资源的对接。要使农业产业链向二、三产业升级，提高产品的附加值，加快全产业链建设，形成以市场为导向的农村产业益贫模式。三是开发与当地文化旅游资源和慢生活相适应的旅游产业。依托当地独特的风土人情、历史资源、文化遗产等文化财富，发展特色旅游产业，促进一、二、三产业的相互融合，形成多产业共存、相互促进的发展模式，将旅游业打造成为农村可持续的收入来源，缓解相对贫困问题。

4.建立监测和帮扶机制，防止返贫

一是建立监测预警机制。仍然要求脱贫户建档立卡，并实行动态管理与跟踪；平时要给予他们必要的关注与帮扶，帮助他们提高经营性收入的比例，减少他们补助性收入的比例，并让他们的补贴性收入减少；核查他们收入是否稳定，以此为依据实行家计式补贴；对返贫人口要及时归入扶贫对象管理，并将该群体纳入一种正常的“进入—退出”机制中。二是建立稳定的脱贫帮扶机制。稳定的脱贫帮扶机制是根据返贫监测预警机制提供的信息，对于出现预警情况的脱贫户要立即采取相应的帮扶举措，包括帮助他们提高自我能力、产业帮扶、就业帮扶及综合社会保障政策帮扶等。

5.创新利益联结方式确保脱贫农户增收

具体措施：一是新型农业经营主体承接政府投入的扶贫项目资金，通过量化脱贫农户股份(如户均2万元)保底分红覆盖脱贫户，户均可享受如6%(1200元)以上的分红金，并逐年递增确保稳定脱贫。二是让脱贫农户享受土地流转股金，如以耕地保底为350元/亩、农田保底为500元/亩的价格分别计算田股和地股，并根据每年经营性收益给予系数分红。三是脱贫农户除了可获取土地流转费外，凭土地入股股权到基地务工，获取务工费。四是通过务工积分、管理积分和支持政府工作及公益事业积分制度，按每个积分10元的标准，从基地利润中提取20%作为给积极参与基地建设并表现优秀的脱贫农户奖励，激发培养积极优秀的稳定脱贫农户。①(2)①王晓燕.新型农业经营主体助推农民脱贫存在的困难及对策[J].农村经济与科技，2018(23).

(二)健全返贫风险防范机制

1.为“特困供养”群体提供生活保障

“特困供养”群体是农村的五保户、城镇的三无人员、残疾人员及重病患者等，由于特殊原因,这个群体不可能(或在短期内不可能)重新进入到劳动力市场,由于他们丧失了劳动能力和独立生存的能力,国家应该把这一群体纳入到兜底保障低的范畴，让他们每个月都能领到低保金来保障其基本生活。

2.打破“因婚返贫”的困境

首先，应该引导群众树立正确的婚姻观，遏制攀比倾向。政府应加强正面引导，通过在集镇张贴宣传标语及进村入户宣传正确的婚姻观等，积极引导和鼓励青年人打破“彩礼”陋习，提倡简约婚礼。其次，引导村民自治，推动移风易俗。各有关部门应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，主动引导每个村制定符合当前乡情实际的可操作的《村规民约》，使村民能够自觉地按照新的村规民约，抵制婚姻丧葬方面的旧规陋习。同时，党员干部要带头办好“简约婚礼”，让身边的人感受到“简约婚礼”后的轻松、安心，感受文明婚礼、健康婚礼的魅力。最后，要大力发展农村经济，让更多的家庭脱贫致富，让女方的父母有更多的“福利”。

3.扩大医疗救助范围，建立灾害预警机制

首先，要进一步扩大医疗救助人数和重大疾病覆盖面。鼓励分级诊疗、县内医疗和远程医疗相结合，尽快实施家庭医生签约服务；充分发挥医疗救助的作用，积极拓宽多种救助渠道。其次，建立灾害预警机制。通过对自然环境的保护和恢复以及采取生态移民等措施来避免灾害的发生，通过加强基础设施建设来抗击灾害；完善农业保险救助制度，推进救灾工作由紧急向正常、由灾后向综合转变；加快灾害知识的普及，增强防灾意识和提升防灾能力，最大限度地降低因灾返贫的风险。

4.构建培训就业一体化机制，促进脱贫户稳定就业

首先，针对目前外贸订单波动、省外务工减少回流、扶贫企业经营困难、贫困家庭的劳动力缺少技术等问题，有必要创新培训模式，建立新的培训就业一体化机制，提高脱贫家庭劳动力的就业能力，并帮助他们稳定就业。其次，深化“三业一岗”就业扶贫模式，全面实施“四帮四促”措施，灵活开发一些岗位，如环卫保洁、防疫消杀、防控宣传等公益岗位，帮助贫困家庭的劳动力灵活就业，防止他们因失业而返贫。

5.根据城市和农村的不同情形制定有针对性的帮扶政策

首先，要优化扶贫政策措施。在绝对贫困基本消除后，各方的扶贫压力将会减轻。要尽快把扶贫产业和扶贫项目的管护交给农民自己，引导农民自己投工投劳建设自己的家园，避免扶贫对贫困地区农村发展的“挤出效应”。其次，要完善城市就业保障制度，提供长效的就业支持机制，实现稳定就业。为了提升城市贫困人口的专业能力和技能，可在社区内举行有针对性的就业培训活动，增强其就业竞争能力；要形成就业激励机制，鼓励创新创业；帮助居民形成正确的就业观。

(三)发动全社会参与教育扶贫，阻断代际贫困传递

1.国家层面。一要保障乡村教师队伍的建设；二要加强对农村贫困家庭子女的教育投入，尽快全面实施农村地区的高中免费教育；三要建立完善的继续教育体系，帮助贫困人口适应社会的变化；四要完善有偿的高等教育财政资助体系建设，帮助贫困家庭的学生完成学业。

2.学校层面。一要强化乡村教师队伍建设；二要扩大贫困人口接受教育的机会；三要完善教育基础设施；四要发挥不同类型教育的优势，提升贫困人口的可持续发展能力。

3.社会层面。首先，我们应该加强对“读书有用论”的宣传，使贫困家庭改变他们的教育观念；二要让社工介入，引导农村家庭制定子女的教育计划；三要建立贫困家庭教育基金，对代际贫困家庭提供特殊帮助；四要促进脱贫家庭的大学毕业生就业。

4.家庭层面。父代应更新陈旧的教育观念和加大家庭教育的投入，做到基础教育必须上，职业教育尽可能上，高等教育有条件的一定要上。

(四)推动全面脱贫和乡村振兴的有效衔接

1.抓好政策的衔接

一是推动全面脱贫与乡村振兴的政策统筹。分类确定需要取消的、接续的、完善的或强化的政策，研究现行支持政策的延续时限、内容与脱钩方法，总结梳理脱贫攻坚中成熟的理论成果、实践经验，用于完善乡村振兴政策体系。二是转变政策供给方式，促进相关政策向常规性、长效性转变。三是合理拓展部分扶贫政策惠及的对象范围。推动特惠政策转为普惠政策，不仅要持续关注对特殊群体的兜底保障，而且要高度重视推动乡村的整体发展。

2.抓好规划的衔接

一是制定符合地方实际的短期过渡计划。应该根据农村的实际情况制定规划，在规划中，要把推进乡村振兴和解决农村相对贫困问题作为重点，要把扶贫工作与乡村振兴工作有机结合起来，避免“各自为政”，形成乡村振兴发展的综合合力。二是衔接好各专项和行业规划。将脱贫攻坚规划部署中仍需巩固拓展的基础设施建设、产业培育、美丽乡村建设、农旅融合发展等项目，有机嵌入乡村振兴发展规划中，增强规划的持续性和衔接性。

3.抓好人才的衔接

一是强化人才培养及提升，实现人才振兴。全面脱贫和乡村振兴在对接的过程中，需要把“内部培养”与“外部引进”结合起来，培养本土人才，并引进有文化、懂技术、 善经营、会管理的现代人才，为乡村振兴提供坚实的人才支撑和智力保障。二是做好扶智扶志与文化振兴的有效衔接。一方面扶贫扶志扶智并举，实现乡村文化的改善。另一方面，要多管齐下补齐乡村文化短板、增强乡村文化自信。开展丰富多彩的乡村文化体育活动，丰富农村文化产品供给；要因地制宜挖掘地方特色文化内涵，充分运用特色文化提高村民凝聚力，为乡村振兴打造灵魂。

4.抓好产业的衔接

一是制定产业振兴规划。在乡村振兴总体规划指导下，充分发挥地方特色，制定阶段性产业规划。保持产业扶贫力度不减，把产业发展重点转向培育和发展县域主导产业和优势产业上。二是以农业为基础发展二三产业，农村的二三产业要以农业为基础、以农村为依托，实现三产融合发展。“休闲农业、乡村旅游、康养产业”这些新产业、新业态就是产业融合的结果。要使“农业工业化”，创造出更好的效益。同时要大力发展有机生态旅游，致力把生产基地所在镇、村打造成为集农业观光、旅游、休闲于一体的特色小镇，推动农村第三产业创新发展，促使脱贫户能稳定增收。