“思维-技术-规则”框架下超越数字政府技术治理路径依赖的优化方略

◇匡亚林

一、问题的提出

互联网、大数据、人工智能、区块链、5G、云计算等现代信息技术在数字政府建设中的作用发挥，促进了数字中国一体化建设的政府技术变革。[1]党的十九大报告中提出“数字中国”建设目标以来，日益丰富的创新实践为数字政府建设提供了生动案例。各层级政府部门的数字化改革，在内部驱动与外部拉动的“推拉力”交互作用下，融合了数字循证决策主义和技术嵌入主义的数字政府技术治理正悄然掀起一场不可逆转的趋势革命。只有紧紧抓住经济全球化和信息技术革命的历史机遇，把人的力量和科技的力量有机结合起来，既充分调动决策主体的积极性，又大力推进数字治理，才能为提供经济社会高质量发展新动能奠定基础。

通过文献梳理，发现数字政府技术治理研究来自于三个维度的解构。第一维度包含了数字政府建设的数字化。苗俊玲、崔紫君对智慧政务的概念内涵、发展历程和建设思路作了梳理研究，认为智慧政务发展应该在理论指导下充分融合实践互动加以创新完善；[2]李军鹏从“放管服”的改革视角提出了在线公共服务的数字化基础建设与电子参与服务范围的扩大，主张数字政府建设需要平衡、协调数字政府技术治理公权力和公民数字权利；[3]王少泉以数字化政务服务为切入点，致力于推进公共服务的均等化目标；[4]徐梦周、吕铁将数字政府建设中的数字赋能，从服务场景的应用角度分析了数字政府的自主能力建设。[5]数字政府技术治理研究的第二维度包含了政府运用技术对数字加以治理。孙宗锋、郑跃平使用网络爬虫对政务数据作大数据和小数据的切分，得出了资源要素比环境要素更能够影响城市政务发展的结论；[6]裴紫云使用新兴信息技术对政务数据作安全共享分析，建议加强区块链技术在政务数据共享和治理规则领域的适用研究；[7]闫建、高华丽指出地方政府技术治理数据基础领域存在“数字孤岛”，需要嵌入数据共生、数据共享、数据共通的协同治理机制，创新政府运用技术治理数据的发展路径。[8]第三个维度包含了数字技术驱动政府的治理改革。学者们通过数字政府建设议题深入探讨了治理改革的公共服务数字化价值取向、数字政府技术治理转型路径、公民数字素养培育等，也有依托技术治理推进政府职能转化的研究维度。周文彰认为数字政府技术治理需要区分技术和理念，表现上看是技术问题在政府领域的嵌入，而实则为政府治理理念的一个革新，并提出了数字政府的建设理念需要围绕着“以人民为中心”展开；[9]王益民则认为数字政府技术治理是围绕着治理流程的再造，通过数字技术倒逼政府转变职能和科层改革的途径。[10]数字政府技术治理研究整体上围绕着智能主义、数字主义和技术主义，从技术驱动治理角度分享了数字政府技术治理的可行性和必要性，而忽略了从传统的政府治理技术向数字政府治理技术的过渡阶段，不得不面对现行数字政府技术治理在治理思维、治理惯习、治理基础、治理机制和治理规则等领域遭遇的较为显著的路径依赖问题。新制度学派经济学家诺斯（North）最早将路径依赖引入制度发展模式的研究中，发现了制度变迁的运行规律，近些年路径依赖理论广泛运用于政治学、经济学、社会学、公共管理等学科领域，研究者推进了制度变迁的路径依赖理论，将路径依赖的研究也适用于体制机制层面的研究之中。[11-13]本文借助路径依赖理论，将理念、制度、行为提炼为“思维-技术-规则”研究分析框架，进一步厘清数字政府技术治理在全场景运用场域的路径依赖问题，在新发展格局情景视角下提出路径打破的优化方略。

二、国家治理体系与治理能力现代化下的数字政府技术治理转型

政府技术治理既是现代信息技术创造问题域和权利域、公共需求样态转变亟待回应等外部推力的结果，也是政府为探寻治理创新路径、夯实公共权威的内生选择。[14]新公共管理运动以来，西方国家公共部门以提升公民满意度为导向，注重政府产出结果和产出效率的增加，构建了公共服务导向的绩效指标，[15]政府以能够提供优质、便捷的公共管理与服务为目标借助信息技术和数据分析技术改变了既往的公共管理方式。大数据时代，通过利用大空间尺度的数据库和传感器，政府能够快速获取地理、人口、灾害等方面的数据，仪器观测的数据分为常规数据和异常数据；异常数据越多，治理的需求指数就越高，为政府、市场和社会合作共治奠定了技术基础。[16]同时，继农业社会、工业社会之后，人类正在快速进入信息社会。信息社会主要特征之一是数字技术高度发展带来整个社会的数字化，[17]数据成为继土地、人力、资本、管理、技术之后新的生产要素。新时代以来，我国提出了治理体系与治理能力现代化的改革目标，技术驱动的政府治理转型在治理现代化和治理数字化领域呈现出新的变化，[18]倒逼政府行政管理改革，促进政务流程再造，颠覆了传统的治理范式。技术元素的加入为政府治理带来了新的突破，打开了数字政府建设的政策时间窗口。[19-20]

一是技术驱动下政府数字治理的职能转型，政府治理效能从低到高的提升。传统的政府管理遭遇了经济社会情景的转变后，存在着治理滞后和部分政府失灵的情况。既往的政府监督管理面对的是显性的点对点、人对人的店铺和经营者。在互联网、移动终端和大数据等系列技术推动下，众多治理对象隐性存在于各种经济平台、共享平台的数据后台中，治理对象发生了从前台到后台的转变，倘若政府不改革全场景应用场域的治理职能，可能连治理对象也无法顺利衔接。技术驱动下，数字政府不仅提升了政府的办事效率，[21]同时也纠正了各种市场失灵。推进政府的数字化转型，不断优化营商环境，是建设高质量发展政府的必然要求，新的信息技术手段可以筛选出需要重点跟踪的企业和产品，有针对性地加强监管，最大限度地减少对企业正常经营活动的干扰，也在最大程度上保证了市场秩序的平稳运行。

二是技术驱动下政府的数字化改革转型，是政府治理能力现代化的必然要求。[22]推进数字政府建设，根本上是要全要素推进政府职能数字化转型，为此需要破除体制机制障碍，加快政府职能转变。利用数字技术可更有效地调控经济和监管市场，在经济调节方面利用数字技术能够探知经济实时状况，并通过不同来源的数据交叉互验，把握事态的真相。[23-24]如疫情阶段，政府使用数字通信平台的技术捕捉到的农民工返工数据，并根据挖掘机、碎石机的启动数据高效、准确地判断出复工复产的情况，且在第一时间做好疫情防控工作，并及时向相关人员提供公共卫生服务。

三是政务流程的重构与再造，创新行政服务和管理方式，是数字政府技术治理推进国家治理体系现代化的必然要求。推进数字政府一体化转型，迫切需要对政务平台进行重构、再造。政务流程的再造，政府服务“减材料”“减时间”“减证明”“减跑动”“减环节”，并非是简单的政务业务从线下转移至线上，其实质是加快政务流程的不断优化，实现重构和再造。例如，在市场监管领域，传统市场监管依托监管者的人力监督，按照颁发证书和加强监管等手段维持市场秩序，且证书涉及的政务部门庞大，有食品药品监督管理部门、税务部门、工商部门、环保部门、质检部门和安全部门等，开展线下监管，还可能产生不作为、寻租和腐败行为。当治理情景切换后，治理对象隐藏在数据中、平台中、网络中，政府治理重心相应地从线下转移到线上，政务流程重构与再造呼之欲出。新治理情境下，通过流程再造实现政府技术治理的数字化转型，将彻底改变以往线下部门跑断腿、行政成本高、监管效率低等治理困境。

三、数字政府技术治理转型过程中的路径依赖问题

数字政府技术治理需要面对一个数字政府治理“悖论”：一方面，数字政府技术治理正不可逆转地以显性或隐性的方式推进；另一方面，既往的治理思维理念、治理工具、治理所依托的技术标准甚至相关的制度支撑均存在一定程度的路径依赖。这种不可逆的改革趋势与当下不匹配的数字政府技术治理政策工具箱之间的交互作用，成为新发展格局背景下特有的数字政府治理“悖论”。当治理对象、治理情景、治理技术发生巨大变化后，数字政府的治理困境也相继出现，特别是在新技术驱动下，政府的数字化转型过程对于既往治理工具、治理能力、治理规则的路径依赖，致使难以较好地发挥技术驱动治理的优势作用，在终端的场景应用场域产生了治理困境，具体体现在政府决策思维、数据辅助决策治理的技能以及数据基础、数字规则等方面。

（一）数字政府技术治理思维的路径依赖

在政府数字化转型过程中，传统政府场景的治理思维存在一定程度的固化作用，[25]难以适应未来发展趋势。虽然数字化政府的基建和场域技术支持、机构组织框架已搭建完毕，但过渡期大数据决策思维尚未建立，技术辅助治理使用频率不高。数字政府需运用数据作治理决策参考、运用数据辅助治理和决策，但决策者注意力分配尚未把数据资源和自身工作紧密结合。在路径依赖的影响下打破既往治理思路，利用数据进行治理创新成为新的治理议题。一方面，治理主体用数据提升政务决策科学化水平是数字政府技术治理的关键，各级领导干部使用大数据技术以及数据治理平台的频次和效率并不高；[26]另一方面，政府通过大数据平台提供公共服务的能力亟待提升。造成上述路径依赖问题的原因是多方面的，主观上，如部分政府工作主体存在依靠经验决策比重高于数据治理的现象，数据治理注意力分配权重较低。客观上，数据基础和数据权的问题制约着数字化政府向前发展，传统公共服务依托纸质材料，海量数据多存于纸质档案中，且散落在各个系统之中难以提取。同时，跨层级、跨地域的数据交叉分析使用涉及到数据归属等法律问题，加之在数字政府技术治理转型过程中地方政府因传统数字遗产保护思维的固化作用，使真正实现国家层面所倡导的“数据多跑路，群众少跑腿”改革目标，仍需在治理思维场域更新观念，[27]突破技术治理思维的路径依赖困境。

（二）数字政府技术治理机制运行的路径依赖

虽然电子政务服务较早地在各地普及，为数字政府建设奠定了物联基础，[28]但目前数字政府建设的发展属于“起步早、发展不快”阶段。数字政府技术治理的运行机制由数据基础样态、数据运行状况和数据适用等方面构成。数据基础运行机制薄弱，并通过数据提取、数据分析和数据使用等发展过程展现，由于运行机制的惯性问题，难以突破现有运行机制，在技术赋能过程中形成路径依赖。其一，数据提取的路径依赖。仅仅省市级政府就触及几千个数据库，涉及医疗、社保、教育、企业等多行业、多领域、多角度的海量数据，如何提取数据并融合分析、使用是一项系统工程，加之以往的政府业务多通过纸质存档，大量的数据散落在各个系统，难以提取，造成数据治理效能低下。其二，数据分析的路径依赖。相比较个别“数字政府优势省份”①指在全国范围内政府数字化改革取得先发优势的个别省份，例如，浙江的“数字浙江”、广东“数字政府”改革、江苏“数字江苏”、上海“一网通办”、深圳“鹏城智能体”等。，多数省级政府数据机构尚未触及数据产业发展、数据资金管理方面的职能，数据分析的潜能尚未充分发挥，数据不能很好地服务助力于政府治理效能的提升。其三，数据使用的路径依赖。政府信息数据应用处理、数据治理、数据再加工等数据使用路径依赖问题突出，当前的数据使用更多为基础信息的提取和应用，而数据的再加工和再利用是提升政府治理效能的关键。在“数字中国”建设过程中，跨省的府际合作在数据深度合作、数据深度开发方面会有更多的交流合作，而数据治理难以深度数据化是摆在当前的难题。同时，当前较为突出的困境是公共服务数据共享不充分。数字政府应该是用数据说话、数据辅助决策的政府。当前政府部门内部、部门之间、区域政府之间数据共享依然不足，数字赋能效率较低，数据共享未形成一种治理常态。

（三）数字政府技术治理数字规则的路径依赖

以府际合作为例，在数字适用规则方面存在着较多方面的路径依赖，对数字政府技术治理带来了诸多制度运行惯习问题。[29]其一，“数据孤岛”现象明显。“数据孤岛”（Data Islands）、“数字鸿沟”（Digital Gaps）是典型的数字化路径依赖。[30]政府各部门的数据存在着“各自为岛”的孤岛现象，[31]跨部门协作难以实现，且在府际合作提供一体化的公共服务过程中，难免会交叉地使用两地数据，数据的一体化交互使用存在障碍。例如，“成渝双城经济圈”在政府公共服务领域罗列了属地办事清单，但尚未整合“天府市民云”等数多个成渝办事APP，政务平台的建设需要经历建起来、用起来、连起来、统起来的发展历程，两地目前数字政府一体化建设还处于第二个发展阶段，如何形成数字政府一体化的技术融合、业务融合、数据融合建设任务还需要突破技术障碍、思维障碍和标准化障碍。其二，数据使用规则缺失。数据使用是深化政府数据汇聚和应用的重要基础。目前政务部门在信息公开、数据公开的过程中，最需出台的就是数据的使用管理办法，因为使用规则缺失导致全方位的信息公开、数据公开难以实现，而数据的使用权、归属权等目前尚未有一套清晰的使用规则。其三，数据隐私保护权责不明。在尚未解决数据所有权和使用权问题之前，缺乏全过程的数据管理方案会对用户的个人隐私带来安全隐患，从数据信息的生产、使用、复制、传递的过程看，数据技术在数据提取、使用环节一旦被滥用，将面临显著的高成本维护和低成本侵权的治理风险。这说明原有的数字规则在既有的科层制度运行路径上存在显著的制度惯性，在数字政府技术治理转型过程中新的数字规则的建立和运行面临多重挑战，新旧数字治理规则的制度博弈仍在继续。

四、超越数字政府技术治理路径依赖的优化方略

在技术驱动下推动数字政府建设，[32]助力我国经济社会高质量发展，需要打破路径依赖所形成的固化技术、思维、机制和制度壁垒，并为新发展格局下数字政府技术治理贡献打破路径依赖的方案。

（一）打破数字政府技术治理路径依赖的内在动力

数字政府技术治理需从路径依赖的内在动力上寻求突破，转化固化的治理思维，用数据提升政务决策科学化水平，用数据进一步优化民生服务效果。比如，大数据平台可以推动政务数据的整合共享、促进数字政府一体化，而在平台之上需要培育出数字政府建设的新理念，并同时把转变政府职能、回应群众需求作为数字政府服务的改革目标和内在动力。第一，“放管服”改革背景下数字政府技术治理的联动机制。统一规划云网支撑、数据支撑、应用支撑等共性信息基础设施，打造数字政府建设的大基座，将政府后一阶段的各项改革连同“放管服”相互配套，设计好与“一网通办”等应用场景相契合的链接路径。数字政府技术革新目标包括将信息化运用于简政放权、减证便民等改革任务，成为各项改革顺利推进的载体，倒逼业务流程再造，保障各项数字化改革重心下移。数字政府技术治理路径打破内在动力建设的核心任务为提升政府治理的协同性，[33]强化数字政府支撑“放管服”改革、行政审批制度改革、优化营商环境改革的能力，匹配数字信息化应用服务，促进各项改革任务与数字政府一体化建设，利用技术驱动推进行政业务改革和政策落地，实现技术与业务高度融合，以技术驱动数字政府一体化高质量发展。第二，以数字惠民满足群众多样化需求。例如，推广低收入人口患病情况监测，支撑健康扶贫精细化管理，建设智慧交通实现跨省一卡通，线上政务服务争取实现“不见面”。上述领域的数字政府技术治理案例均可有效回应治理需求、革新治理理念、打破数据治理路径依赖。第三，培育数字政府技术治理理念。鼓励数据治理相关高科技人才培育，推进数字政府的复合人才发展规划。将5G相关技术以及跨界多场景融合技术纳入数字化改革事项，鼓励以企业为龙头，推进产业创新。加快开放数据，立足信息公开，服务输出数据开放要求，统一数据开放标准和数据质量，让更多机构和个人能够挖掘和创造新的数据价值，产生经济和社会效益。在政府的基础数据建设方面，区分基础数据的归集、管理、应用、安全功能模块，并加大政府基础数据开放力度，突破治理思维的地方保护主义和固化模式，加强数据共享应用。注重地方个性化特色，在统一的数据规则情景下，挖掘适合区域性、地域性特色的数字政府技术治理动力。

（二）数字政府技术治理的协同一体化路径

享誉全球的“社会福利大数据运动”（Big Data for Social Good）在政府数字治理创新和学术界技术驱动政府治理研究的共同促进下，掀起了影响欧美大部分城市的打破技术协同路径依赖实践，成功地解决了数字政府技术治理在既往路径依赖循环策略下难以实现的复杂情景治理难题，促进了地方公民社会福祉的增进。该案例说明，总结复制先进经验和典型案例有助于政府数字化改革进程，地方政府可以在部分领域或板块试点开通数字政府一体化公共政务服务，组织开展第三方综合评估，推动数字政府一体化建设取得实效，探索建立共建共治共享的数据流通模式，[34]真正惠及企业和人民群众。第一，技术协同。探索数字技术驱动的协作方案，加快推进互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术在地方政务示范区的区域协作。国家的数字政府建设需要探索典型的试点和经验，探索数字政府技术治理建设的区域化协作方案，为国家从更高的层面统筹规划贡献区域性探索方案。依托地方政务通办事项清单，搭建数字政府建设平台子系统。第二，数据协同。夯实数字政府基础能力，高效利用区域数据治理服务平台。[35]把大数据、数字政府与改善民生、优化营商环境联系起来挖掘和创造新的数据价值。梳理提炼一批标准化、可复制、可推广的试点经验和典型案例，在更大范围内复制推广，以地市样板带动数字政府建设省市协同。目前，国内22个省份都建立了基于大数据数字治理的技术平台，而基于平台之间的数据服务和数据价值却尚未有效释放，数据协同亟待一体化跟进。党的十九届四中全会首次将“数据”列为生产要素，充分凸显了数字化、网络化、智能化的深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。基于数据协同的一体化数字治理技术平台应打破区域行政的藩篱和边界，实现跨省协作的政务服务，释放数据治理效能。第三，服务协同。将技术驱动的数字化政府改革融入到政府后期各项改革进程中。例如，在疫情防控领域以及交通、民政、人社、医疗、教育、水电气等社会治理重点领域共建一体化服务平台，深化“放管服”改革、优化营商环境等重点工作一体部署、一体推进，以点带面推动其他领域改革取得新突破。在公共服务方面提供极简服务，确保数据安全前提下，建立健全规则体系；理顺政府在数据流通各个环节的权责关系，打破数据信息“孤岛”，实现协作共赢；形成多方参与良性互动、共建共享共治的数据流通模式，从而最大限度地释放数据价值。

（三）数字政府技术治理的数据权益保障路径

数字政府技术治理转型过程中，必须要保障数字技术与公共服务数据信息开放共享的安全，对于新技术的发展需要制定相应的技术规则和使用底线，避免数据滥用和侵犯隐私。数据技术的发展需要建立一定的规则，并确立相应的价值原则和底线意识，形成数据共享的协调机制。因此，构建数据治理共享规则、划定数据安全和共享底线、保障数据权益是打破数字政府技术治理路径依赖的根本保证。第一，数字技术应用的有效监管。目前在国内该领域的监管还处于前期的探索阶段，而在大数据和人工智能广泛使用的当下，机器学习能力快速提高，数据代码和算法越来越多地决定着每位公民在信息方面的可知与不可知、在资源分配方面的可得与不可得、在社会活动中的可为与不可为，用数据推动“互联网+”监管的同时，也需要对数据治理的代码、算法进行必要、而有效的监管，形成代码、算法可追溯，基本规则可监督的数字治理方案。第二，数据权利与隐私法治保障。随着“互联网+”日渐融入公共服务，大数据、人工智能等迅速发展，政府既获得技术进步的红利，也面临着前所未有的公共信息泄露风险。当前，人脸识别、指纹识别、声纹识别等生物特征信息智能应用日益广泛，在未经授权和允许前提下的数据采集行为越发严重。随着政府在网络空间的活动逐渐增多，其上网痕迹、位置轨迹等数据安全风险问题亦随之而来。数字技术一旦被滥用，有可能违背公共利益和社会价值观，特别是由于收入、利益、性别等因素被机器识别而导致的各种歧视行为，因此需要引导数字技术的价值和基本原则，划出底线并严格监管。[36]同时，依据省情探索制定地方性个人隐私保护的法规，借鉴瑞典政府信息公开立法和个人隐私保护法的经验，既要做到个人隐私保护，又兼顾信息公开法治保障，形成信息公开和隐私保护良好运行的互补协议。各地政府应明确对涉及个人隐私的信息在政府信息公开的过程中不予公开。为避免数字技术被滥用，违背公共利益和社会价值观，针对信息处理失当行为和个人隐私侵犯行为，加紧推进地方性法规并向全国人大常委会和国务院备案。第三，建立权责清晰的政务数据共享协调机制。充分尊重数据共享主体部门及其权责，按照数据的使用流程将数据主权划分为数据归属方、数据使用方和共享管理方，明晰授权方使用规则与数据功能，约定数据安全使用协议，提升数据安全系数。数据归属方有数据采集、存储、更新和维护功能，数据使用方有基于数据需求的数据调用和数据核验等功能，并基于区块链的智能合约原理，对数据的使用过程全程可追溯，共享管理方在共享过程中发挥数据监管的功能，填补数据所有方和使用方之间的鸿沟。在数据产权、数据开放、数据管理等相关国家级别高位法规尚未出台之前，省级地方政府可探索相关的管理办法，推动数据共享开放，加快建立跨层级、跨部门数据交换和属地返还机制，释放数据效能，让数源地更多分享数据本地化红利。