中国国家公园公益性保障研究

◇严 勇 才吉卓玛

我国自然保护地体系过去是以自然保护区为主，各类水利公园、地质公园、森林公园等互相交错，其管理存在分类体系混乱，主导功能模糊，地理空间重叠等诸多问题[1]。一方面,由于自然保护地的管理权限分散于各个职能部门或者地方政府，多头管理和交叉管理造成了生态环境的破碎化，破坏了生态系统的完整性。另一方面，部门利益主导的管理偏离了社会公益的管理理念，表现在部分保护地为资源开发活动而调整保护地规划，压缩保护边界，大力催生“旅游经济”“产业经济”，严重破坏生态系统的原真性，而受益者也仅是小部分既得利益者，不包括普通大众和原有社区居民。这样的自然资源管理体制和保护地管理措施难以平衡保护与发展的矛盾，反而加剧了人地的冲突，丧失了公益性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明建设，把建立国家公园体制作为生态文明制度体系的重要载体和内容，作为理顺自然保护地管理体制的重要抓手。2017年，中央印发的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《方案》）界定了我国国家公园的内涵，并明确提出我国国家公园建设应坚持全民公益性。首先，国家公园坚持生态保护第一，首要目的是保护生态系统的原真性、完整性。国家公园大多是生物多样性水平极高的区域，其生态资源使用价值和服务价值巨大且不可替代，是维系我国经济社会健康发展的基础，是能够世代传承的宝贵财富，这与国家公园坚持全民公益性具有内在的一致性。其次，我国国家公园以国家利益为主导，坚持国家所有。我国是由中国共产党领导的人民民主专政国家，中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党的一切工作就是为了最广大人民群众的利益。其国家利益与全民利益也具有内在的一致性。最后，国外国家公园事业百余年发展轨迹显示国家公园的建设目的已经从最早的视觉美学价值保护转变为生物多样性保护和满足社会公众科研、游憩、科普学习等需要，是在平衡生态环境保护和公共利益最大化输出。因此，我国国家公园无论是从内源延伸还是外源表达均指向了我国国家公园建设应从起始阶段坚持公益性。

一、中国国家公园公益性保障的内涵

国家公园公益性是通过国家公园建设和管理实现社会公众的公共利益，是国家公园的基本属性之一。陈耀华等在总结国家公园公益性的理论溯源和特征的基础上，将其内涵定义为在资源保护和公民游憩权得到保障的前提下，国家公园产生的所有正向外部性均属于公益性范畴[2]。陈涵子从公共物品视角下分析了国家公园的公益性内涵，可以概括为让全体民众共同享有国家公园生态系统服务带来的福祉[3]，这与世界自然保护联盟（IUCN）对国家公园定义的分析是一致的，是源于全体民众应共享生态系统的基本服务。这种基本服务包括了自然生态系统物质产品供给如水、生产性原材料等，以及调节、文化、支持服务，但还未从公共利益的保障角度来分析国家公园的公益性内涵。《总体方案》指出我国国家公园坚持全民共享和世代传承，这表明我国国家公园本质上是国家公共资源，属于全体国民所有，受益群体应不仅包括当代不同性质的社会群体，如志愿者群体、游憩群体、社区群体等，而且包括后代人。我国国家公园公益性主要体现在共有共建共享上，因此提高共有比例、增加共建能力、提升共享水平可以实现公益性有效保障。从我国国家公园公益属性的发挥与保障角度将其内涵可以归纳概括为在提高国家公园共有比例、增加共建能力、提升共享水平的基础上保持或增加当代（后代）所有社会群体的福利。我国国家公园建设是在原有自然保护人地关系失衡条件下推进的，需要注重生态系统的原真性和完整性，使自然遗产具有可传承性，保证当代和后代所有群体的公共利益，还需要在起始阶段注重公共利益的均衡分配，特别是处理好与当地居民和当地政府的关系，吸纳多元参与共建共享，共同推进一项自然资源保护管理系统性工程的变革。

二、中国国家公园坚持公益性的原因

公益性是国家公园建设的核心定位。[4-6]我国国家公园坚持全民公益性，源于国家公园自身特质以及自然保护地公益性逐渐丧失问题的凸显。国家公园是我国自然保护地体系中综合价值最高的一类，生物多样性水平高且生态系统服务价值巨大，是为后代保留生物多样性资源和自然遗产最重要的保护地类型，在维持生态平衡、供给生态产品等方面发挥着至关重要的作用。国家公园不同于严格意义上的自然保护区，是在保护的前提下考虑了人的需要和发展。根据世界自然保护联盟（IUCN）2013年修订的《保护区管理类别指南》，将国家公园的内涵定义为两个方面：一是在大面积的自然或接近自然的区域，保护大规模的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性；二是为公众提供了理解环境友好型和文化兼容型社区的机会，例如精神享受、科研、教育、娱乐和参观[7]。这表明国家公园区域内具有高度美学价值的自然景观和丰富的生物多样性资源是可传承后代的自然遗产，能满足当代和后代社会群体的公共利益。我国自然保护地公益性丧失的主要原因在于利益相关者难以协调一致。一是保护地主管部门与社区居民利益难以协调，自然保护地是在土地家庭联产承包责任制实施后以及国有、集体林草地划分完成后逐渐成立的，地方政府或当地居民的切身利益与土地利益紧紧联系在一起，“人”与“地”很难分开。划区成立的自然保护地主要根据《中华人民共和国自然保护区条例》及相关自然保护地类型管理办法进行建设和管理，管理权限分散于各业务主管部门，对原有社区居民的土地使用流转、后续生产生活安排等缺乏制度安排，生态保护与社区矛盾突出[8]。二是保护地主管部门与地方政府利益难以协调。在传统发展理念下，部分地方政府忽视了保护地的公益属性，把自然保护地作为重要的经济收入来源，进行过度的旅游开发、产业活动，或者是为经济利益擅自调整保护地边界，压缩保护地面积，在保护地周边大力进行基础设施建设和产业布局，保护地最终成为“绿色孤岛”，保护地人为干扰强度极大，超出了生态系统的可承载力。此外，多头管理下的部分保护地，因资金来源无保障、管理机构和管理人员闲置，导致保护和监管能力低下，违规经营、偷盗现象频发。国家公园先行试点区通过创新体制机制，一是实现统一管理和执法并理清了主管部门和地方政府职责，解决了多头管理和地方政府过度干预的问题；二是通过功能分区和制定管控措施，解决了国家公园保护和发展的边界以及如何发展的问题；三是完善国家公园运营机制，制定了当地居民、志愿者、普通公众参与国家公园管理、监督、生产、游憩等制度。这体现了国家公园共建共享的基本原则，既保护了生态系统的原真性、完整性、独特性，又能够将公共福利有效分配至社会不同群体。

三、国外国家公园公益性保障的经验借鉴

以美国为代表的西方国家虽然土地实行私有制，但国家公园的公益性保障仍然十分突出并具有借鉴意义。在立法方面，私有土地制度和绝对所有权法律传统所形成的排他性与公众进入国家公园游憩权利成为核心冲突。美国相关人士倡导通过国会立法形式明确国家公园公共利益，将其定义为为公众提供愉悦并保证它们完好无损，以确保当代人和后代人利用。[9]英国国家公园通过强制性的漫游权利规定国家公园内公众有可进入的权利，但属于可限制特权，规定以外行为不被允许以及对商业服务需要进行收费。[10]制度设计方面也是围绕公益性而展开。美国国家公园实行低廉或免费的门票制度，将园内服务设施收费与门票收费联系起来为部分特殊群体减免优惠，也为一般群众提供多样化的收费优惠方案。总体上看，门票价格相对稳定，也会随着经济发展进行调整，调整需要征求利益相关者意见，并受到美国国会的制约监督。通过立法将国家公园门票收入的80%用于本公园维护和运营，20%用于帮助其他公园，有效地反哺了国家公园的可持续运营。在社会参与方面，通过吸纳多元主体共建共享，保障公益性实现。发展目标及规划、项目审批、经营行为的规范不仅受到法律的制约和指示，而且来源于多方利益相关者协同参与决策，一定范围内的公众表决能够决定国家公园政策是否符合公共利益。通过特许经营形式吸纳企业、社区居民等参与经营性项目，与多方利益相关者合作，保障其基本收益权，将国家公园融入到可持续的生态、文化和社会经济体系中。在管理体系方面，无论是以法国、澳大利亚等为代表的各级地方政府联合自治管理体系，还是以美国为代表的以联邦政府为核心，中央集权主导下的公私管理体系，都明晰了国家公园的产权归属，能够实现统一管理，有利于发挥国家公园的公益属性。

四、中国国家公园公益性保障的理论探索

（一）选择公共物品多元主体供给模式

国家公园属于公共物品范畴，但是生态产品的供给有限，因而又具有一定程度上的排他性和竞争性，可归于准公共物品。政府公共物品供给能力主要受制于经济发展水平。国家公园建设在我国尚处于起步阶段，特别是在欠发达地区，国家公园建设更是面临资金、人才、管理经验缺乏的问题，政府单一供给模式无法满足现代化国家公园建设和运营以及利益相关者多样化需求。充分发挥国家公园全民公益性应选择多元主体供给模式。第一，强化政府供给的主导性。政府历来是公共物品供给的主要承担者，政府职能的弱化或者缺位会导致公共物品的公益性逐渐丧失，政府从初始阶段对国家公园的规划、功能定位、投入是决定其发挥全民公益性的关键。在多元主体供给模式中，多元主体应是政府治理框架下的构成部分，是为了解决政府单一供给模式中的“政府失灵”问题，提高公共物品供给效率。[11]第二，有效吸纳市场主体参与供给。我国国家公园不是“绿色孤岛”，特别是与当地居民、地方发展相联系，致力于实现人与自然和谐共生。政府单一供给难以承担园内建设全部成本，无法有效解决园内居民可持续生计生活问题。因此试点区采取科学功能分区管控，合理划定传统利用区，基本实现了保护与利用的平衡。例如，三江源国家公园在传统利用区实施特许经营机制发展畜牧业，将自然资源使用的受益权向牧民个体、企业倾斜；武夷山国家公园在传统利用区发展传统茶产业，促进生态产品的价值实现。第三，有效吸纳社会力量志愿性参与供给。社会力量常常带有志愿性、无偿性，是政府供给公共物品的有效补充，包括志愿者、非营利性组织等社会主体。例如，三江源国家公园管理局联合世界自然基金会、山水自然保护中心等开展社区建设与保护，联合众多高校、科研院所开展生态监测和科学研究，联合企业和金融机构开展特许经营项目等，是多元主体参与供给的典范，开创了三江源生态文明建设新格局。

（二）建立和完善国家公园制度体系

完善的制度体系是规范公共物品供给主体行为、保障公共物品公共利益的长效化手段。建立和完善国家公园制度体系是充分发挥国家公园全民公益性的重要保障。首先，应从法律层面确认国家公园公益性内涵和边界。国家公园公益性内涵及公民环境权需要以法律形式和条文准确且清晰地表达。[12]在自然保护地体系调整的基础上，应从国家层面建立《自然保护地法》，明确国家公园及其他保护地类型的法律地位，同时需要理顺《自然保护地法》与《环境保护法》《草原法》等同级法的关系以及与《自然保护区条例》下位法的关系，构建统一、规范的自然保护地法律法规体系。其次，完善国家公园管理体制。在成立国家公园管理机构实行统一管理和执法的基础上，应进一步完善不同层级政府间权责、不同层级国家公园管理机构权责、国家公园管理机构与同级政府间权责的协调和衔接机制，以有助于提高管理的效能和制度的执行力。最后，完善国家公园运行机制。一是建立资金的长效化投入机制。通过明确国家公园中央和地方事权，以中央财政投入为主，整合各类专项资金并探索建立国家公园专项资金。探索建立社会捐赠、投融资机制，横向和纵向的跨地区、跨流域的流域生态补偿机制，吸引社会资金注入，形成资金的长效化、多元化投入机制。二是探索建立社区协调发展机制和区域协调发展机制。建立园内草地和林地不同产权主体的退出、补偿机制，把当地居民转化为生态环境保护主体力量，开展特许经营并从中获益，把周边区域与国家公园发展联系起来，充分利用国家公园品牌释放的生态红利，增加当地居民和地方的可期利益，实现公共利益的均衡分配。例如，在国家公园周边合理布局一批特色小镇及特色产业活动，承载国家公园巨大的游客流动量，借助国家公园区域级品牌的吸引力和影响力助力周边传统产业转型升级和特色产业培育与发展。三是健全国家公园专业人才培育机制。国家公园建设涉及生态学、经济学、管理学、地质学等多学科内容，需要联合高校、科研院所设置相关专业培育新型复合型管理和技术人才。四是建立信息技术服务机制。利用信息技术建设智能化管理平台和生态大数据中心，开展线上学习、云体验等活动，共享非涉密级数据，满足公众多样化需求。

（三）探索不同区域国家公园公益性实现路径

国家公园公益性实现路径是公共福利具象化载体。由于各区域自然地理、文化、经济发展水平各异，因此可探索建立符合地区需求的有特色的国家公园全民公益性实现路径。

第一，在提高共有比例方面，土地性质与公众切身利益联系最为紧密。提升国有土地占比并对全民所有自然资源实行统一的用途管制是具体路径，林权或者草权的改革是具体形式。例如，集体林草地占比较大的园区通过赎买、包租、置换、地役权合同等多种形式规范林草地流转，保障园内居民的土地利益，实行统一管理。

第二，在增加共建能力方面，多元主体参与是增强共建能力的基本要求，包括社区共建、社会共建、国际共建三个层面。（1）社区共建的具体路径包括社区共管、特许经营等。例如，创新国家公园生态管护机制，设置生态公益管护岗位，将园内居民纳入管护队伍，获得生态保护红利。特许经营是国家公园内生态产品价值实现的重要途径，是社区居民受益的重要保障，社区居民和企业是其优先主体。例如，在三江源国家公园开展生态体验特许经营项目，通过以牧民为主体的合作社提供向导、食宿等服务，为游客传播生态知识与文化并获取报酬，实现生态保护与社区发展的共赢；在武夷山国家公园内开展的传统茶产业特许经营项目，通过“企业+农户+研究院”模式将茶叶种植、采摘、加工、产品销售融入到生态保护中，实现了生态效益和经济效益的双赢。（2）社会共建的具体路径包括特许经营、志愿者服务、社会投融资及捐赠、社会监督等。社会共建是与多元主体供给模式相适应，吸纳多方参与填补“政府失灵”的重要手段。一方面引入市场经营主体，吸纳社会投融资，提高当地居民生产和生活质量，助力于国家公园品牌建设和推广，培育绿色发展产业，另一方面引入志愿性团体或个人，参与国家公园社区管理、自然教育解说、科研、游客服务等工作，降低国家公园管理局的管理成本，引导志愿者实现人生价值，获得精神鼓舞。此外社会共建还需处理好与地方经济发展的关系，国家公园不是“绿色孤岛”，国家公园因其国家代表性赋予其强大的品牌力量，在塑造国家形象、发展绿色产业、集聚游客流、宣扬地方文化和自然知识等方面发挥着重要作用。以国家公园为核心在周边区域培育一批特色小镇和特色服务业，有助于地方经济发展，但需要定期开展人为活动对国家公园自然生态系统的影响力评价，从而能科学制定管控措施调控人为干扰强度。（3）国际共建的具体形式主要是国际交流合作，通过借鉴国际上国家公园发展的有益经验，结合我国地区实际，形成中国特色社会主义国家公园体制，并且将我国国家公园建设标准和管控措施与国际标准相衔接。

第三，在提升共享水平方面，具体的路径包括基本数据共享、开展游憩活动及自然教育、实施免费或低廉门票、基础及配套服务设施建设等。游憩活动及自然教育是公共福利惠及民众的主要形式。[13-14]作为国家精神文化象征和保护地制度的范本，国家公园的公益功能应注重教育科研，例如用作中小学、高等院校及科研单位的实验基地或自然课堂，引导公众提升环境保护知识和技能，感悟人与自然和谐共生的哲理。基本数据共享和基础服务及配套服务设施建设是满足公众需求的基本条件。免费或低廉的门票虽然能够彰显其公共利益，降低园内资源的竞争性和排他性，但对于欠发达地区巨大的资金缺口而言，合理设置一定数额的门票在初始阶段反而有助于填补生态保护、民生改善等资金缺口，从长远角度保障其公共利益。