浅谈利用集体建设用地建设租赁住房的试点分析与挑战

李湘丽

摘要：探讨利用集体建设用地建设租赁住房政策试点开展以来，通过分析北京、上海、广州、深圳4个城市响应政策试点的相关进展，思考并剖析利用集体建设用地建设租赁住房进展缓慢的原因及发展挑战，提出推进利用集体建设用地建设租赁住房的有关建议。

关键词：集体土地  租赁住房  特大城市  问题

利用集体建设用地建设租赁住房是中央着眼于新型城镇化发展全局、建立健全房地产平稳健康发展长效机制，做出的重大改革部署。自2015年以来，中央和地方出台了一系列政策文件，多方位、多层面地鼓励和推动住房租赁市场的发展。试点城市在集体建设用地建设租赁住房政策指导下亦有先后落地实施，本文简析了集体土地租赁住房发展的政策背景、进展现状、面临挑战、策略建议。

一、集体建设用地建设租赁住房的政策背景

2015年1月6日，住房城乡建设部印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（建房〔2015〕4号），提出“积极推进租赁服务平台建设，大力培育发展住房租赁经营机构，推动房地产开发企业转型升级，用3年时间基本形成渠道多元、总量平衡、结构合理、服务规范、制度健全的住房租赁市场。”

2016年2月2日，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），提出“建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，加快发展专业化住房租赁市场。”

2017年7月18日，住房城乡建设部等9个部委联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号），提出“培育机构化、规模化住房租赁企业，积极支持并推动发展房地产投资信托基金（REITs）。建设政府住房租赁交易服务平台。增加租赁住房有效供应。创新住房租赁管理和服务体制。”

2017年8月21日，国土资源部、住房城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号），确定“第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。”

十九大提出 “坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，为住房保障与市场发展指明了方向。

2021年6月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，从国家层面明确了住房保障体系的顶层设计，保障性租赁住房与公租房、共有产权房共同构成了住房保障的主体，同时提出了包括完善土地支持政策在内的六方面政策，进一步鼓励利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。

从以上陆续出台的系列政策导向角度分析，利用集体建设用地建设租赁住房（以下简称“集租房”），旨意在于从土地供给侧方面发力，增加租赁住房供应，缓解大城市的住房供需矛盾、构建购租并举的住房体系、同时释放存量集体土地的潜能，挖掘集体产业用地的市场价值和产业价值、践行国家城乡融合发展，对促进住房体系的完善具有重要的现实意义。

二、北上广深利用集体建设用地建设租赁住房的进展现状

通过对北京、上海、广州、深圳4个城市对集租房的推进情况调研与分析：北京对本政策响应度最高，明显领先于其他城市，但仍远不如规划预期。

2018年北京市政府制定了集租房发展的目标，划定集体土地202.5hm、规划集租房试点项目39个、建设租赁住房居住单元47014个，并计划2018—2020年间每年供应集体土地2km2用于租赁住房开发。然而，截至2019年底，北京仅有32个集租房项目获得了用地许可，仅5个项目获得建设许可，集租房试点所提供的出租单元为4629个，建设量远远小于102万个出租单元的需求缺口，进度远滞后于规划目标。上海集租房试点实施推进更是滞后于北京。至2019年底，上海规划了4个集租房试点项目，仅有1个项目于2019年6月启动建设。广州、深圳的试点同样推进缓慢，以广州为例，2018年仅有4个项目获得施工许可。

综上分析，北上广深集体土地上的租赁住房发展实施效果远不如预期理想。

三、集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的发展挑战

基于政策试点开展发展缓慢的现状，剖析原因和面临挑战，总结出四点，具体如下：

1、集体土地入市对国有建设用地市场带来挑战，“土地财政”大背景下地方政府动力不足

我国地方政府财政长期依赖土地出让收入，商住用地是土地收入的重要来源，为此，地方政府有意识地控制商住用地的供应量，以维持较高的土地出让价格，最大化土地出让收入。如果大量集体土地进入租赁住房市场，则打破了地方政府在土地一级市场上的垄断，地方政府不但无法从集租房发展中获得土地出让金，反而面临土地出让收入降低的风险，则“土地财政”背景下地方政府推动集租房建设缺少内在动力。

2、传统的“两规“（城乡规划与土地利用规划）导致集体建设用地开发利用缺少整体统筹与引导，亦存在城乡空间整体效益受损的挑战

传统的城乡规划体系强调对国有土地的规划统筹与安排，关注点主要集中在城镇区域，对乡村全域的建设用地并未做系统梳理以及规划控制引导。导致集体建设用地开发利用长期缺乏整体统筹与引导，亦直接影响了集体建设用地资源的优化配置与高效利用。

根据《试点方案》，“明确存量”是利用的基础，“符合兩规、用途管制”是利用的前提条件。而要满足“符合两规”的条件，只能在城镇开发边界内选取存量集体建设用地进行建设。正是在规划与空间位置的双重约束下，大多数试点城市的选址地块都位于城镇开发边界内，并采取存量用地原址建设的模式进行。但从长远来看，这些位于城镇开发边界内的集体建设用地资源，是城市未来空间拓展的重要区域，在缺少整体谋划的情况下利用集体建设用地建设租赁住房，将面临着空间整体效益受损的挑战。

3、开发主体与农村集体经济组织的利益分配平衡需要权衡

房价租金比为单位房价和单位年租金的比率，是住房市场投资回报率的重要指标之一，北上广深房价租金比普遍高于国际平均水平，从投资回报和资金流的角度，集租房项目开发的成本回收周期长，同时受制于集体土地的产权复杂性和特殊性，获取银行贷款难度大，融资路径不畅，则对于开发商而言，收益极低以致缺少兴趣。

其次，收益分配拉锯和拆迁补偿成本也是开发商缺乏积极性原因之一。从目前全国已经开展的试点情况来看，无论农村集体经济组织 是否承担土地一级开发的角色，绝大部分的一级开发成本都会在谈判中转移给开发主体，即拆迁、安置费用纳入市场开发主体的成本。

此外，利益分配上简单强调集体组织的控股地位和保底收益，也直接降低了市场开发主体的积极性。集体土地建租赁住房的用地资源有限，属于非完全竞争市场，集体经济组织出于对自身利益的保障，议价普遍较高，在项目分红方面，农村集体经济组织一般都会要求保底收益且根据年限上涨，则开发商需承担更大的市场风险。

4、集体土地上租赁住房的配套管理需“匹配”政策“补丁”;

1）试点与新法相关制度的衔接问题

新修正的《土地管理法》（以下简称新法）第63 条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”按照新法的相关规定，规划确定为经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地可以入市，而根据试点方案的规定，要利用集体建设用地建设租赁住房。

集体建设用地涵盖集体经营性建设用地，范围更大。试点实践中，各地做法不尽一致。租赁房建设用地有的是集体建设用地，有的是集体经营性建设用地，有的是回拨留用地，还有的包括整片开发置换进行的宅基地。试点如果推广到其他区域，则需适用新法规定，或者要制定新的法规进行规范。

2）需完善集租房的产权和使用管理，谨防“小产权房”变相合理化的风险。

以广州首批42 .4万平米、共计约6400套的村集体用地租赁住房试点为例，《广州市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》中已经明确规定，住房租赁当事人应当签订书面租赁合同，租赁合同应当包括当事人基本信息、住房基本情况、租金、租期、租赁用途、违约责任以及不得以租代售、不得转租等内容，出租人要求承租人预付租金的，预付的租金不得超过12个月，租赁期限不得超过20年。且在产权办理方面明确：利用集体建设用地建设租赁住房必须依法办理相关审批手续，严格执行用途管制，须整体确权，确保集体土地所有权性质不改变。

四、集体经营性建设用地建设保障性租赁住房的策略建议

基于上述的原因分析和面临挑战，本文提出如下三点策略建议。

1、鼓励多样化创新，提高各方参与积极性。

建议充分调动和提升市场开发主体的投资意愿，从利益博弈转向多方共赢，探索多模式的政策激励导向。

受制于目前集体建设用地建设租赁住房回报周期长、社会资本积极性不高的现状，一方面可探索尝试将“只租不售”的要求放宽至“部分出售、部分出租、部分安置”相結合的模式，用盈利部分用于支持“出租”的运营，从而提升开发模式的整体经济性。另一方面可探索针对相关开发主体的异地容积率奖励政策，即对建设租赁住房尤其是保障性租赁住房的开发主体进行异地项目的奖励，平衡开发主体单个项目开发的成本，缓解就地平衡的压力。

2、统筹集体建设用地规划、用地整合、空间优化

建议从零碎存量土地的就地原址建设转向镇街统筹用地的整合与空间优化。

通过强化国土空间规划的整体引导，凝聚各方共识，充分利用各层级国土空间规划，尤其是以乡镇级国土空间总体规划、“多规合一”实用性村庄规划编制的契机，实施全域土地综合整治等政策手段，对行政区范围内的集体建设用地进行资源整合及优化配置。

复制推广北京等试点城市经验，建立镇域范围内的集体建设用地统筹利用方式与土地指标转移制度。不再采取利用单个村零散的集体建设用地地块进行存量用地就地改造的模式，充分考虑集体建设用地分布零散破碎的现实情况，以镇街为统筹单元，推进镇域内的零星破碎的集体经营性建设用地整治，将区位条件较差的集体建设用地指标统一转移到区位条件相对较好的地区发展集体租赁住房，并与产业园、公服配套等开发项目一起进行整体谋划，打破现有集体建设用地建设租赁住房的规模约束与空间约束，在更大范围内实现用地整合与空间优化。

3、从开发边界内的“插花”建设转向开发边界内外差异化施策

建议充分考虑交通条件、租赁需求、居住就业半径、服务配套设施等情况，整合全域集体建设用地资源规模与空间优化，针对开发边界内外实施差异化策略。

针对开发边界内，尤其是现状建成区范围内的集体建设用地，发挥其区位特征优越、租赁住房需求旺盛等优势，在充分尊重镇村集体经济组织意愿的前提下，鼓励利用存量用地、存量用房等开展租赁住房建设。

针对区位条件优越、存在租赁需求的开发边界外，通过集聚提升村、城郊融合村来共同建设租赁住房，避免单个租赁住房项目的空间孤岛、设施匮乏与居住隔离。

参考文献

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