通往数字人才强国之路：《提升全民数字素养与技能行动纲要》与大学生数字素养教育战略

肖 鹏，赵庆香

（中山大学信息管理学院，广州 510006）

1 引言

2021 年11 月，中央网络安全和信息化委员会发布《提升全民数字素养与技能行动纲要》（下称《行动纲要》）[1]。《行动纲要》明确提出到2025 年，“全民数字化适应力、胜任力、创造力显著提升，全民数字素养与技能达到发达国家水平”，2035 年“基本建成数字人才强国，全民数字素养与技能等能力达到更高水平，高端数字人才引领作用凸显，数字创新创业繁荣活跃，为建成网络强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑”的目标[1]。《行动纲要》谋定了契合中国发展需求、符合国际前沿视野的全民数字素养发展战略，不仅勾勒了相关机构未来的行动蓝图，对于推进中国理论界参与国际数字素养话语构建也具有极为重要的指导性作用。图情档学界在《行动纲要》出台后不久，便由武汉大学黄如花教授领衔在《图书馆论坛》组织推出“提升全民素养与技能：新时代图书馆的新担当‘笔谈’专题”，邀请了程焕文教授[2]、张久珍教授[3]和潘燕桃教授[4]共同对该文件进行了解读和剖析。专题指出该文件不仅“使全国从事信息素养教育实践与研究的同行深受鼓舞，更为图书馆强化教育职能、扩大社会影响，实现‘出圈’提供了千载难逢的机遇”[5]，为行业实践提供了参考、指明了方向。

本文是“大学生数字素养教育的能力模型、评估体系与发展对策研究”课题组初步研习《行动纲要》的成果之一。与已有的研究相比，本文尝试讨论以下3个问题：①数字素养近年来一直是全球数字经济转型中关注的重要议题之一，国内学术界关于数字素养的西方经验已经有了很多研究，《行动纲要》的出台绝非孤立的。那么《行动纲要》身处一个怎么样的政策体系或行动网络之中，质言之，在该文件出台前后，各地已经出台哪些相关政策条款或拟开展哪些举措？这一问题的回答，将帮助我们从更为整体性的角度认知和了解《行动纲要》。②《行动纲要》的颁布意味着中国数字素养领域有了一个基础性的纲要文本，那么，从工作指引和理论研究层面，《行动纲要》有何重要意义、具体解决和回应了哪些关键议题？尤其是①中涉及的政策或行动又有何进一步的启发和影响？③作者们认为，《行动纲要》对图情档理论与实践的影响是多个方面的，但重点无疑将集中在大学生数字素养教育层面。那么，大学生数字素养教育在《行动纲要》出台的背景下处于什么位置？在未来一段时期，大学生的数字素养教育可以或应当采取哪些战略加以推进？

2 《行动纲要》出台前后的数字素养相关政策文件回顾

在《行动纲要》出台前后（主要是“之前”），从中央到地方已有一系列与数字素养相关的重要政策相继发布。梳理和分析相关文件可以发现，提升全民数字素养是中国顺应时代发展需要、建设网络强国战略的关键，部分在数字经济方面处于先行位置的区域在文件出台前已有谋划，《行动纲要》作为国家谋划全民数字素养提升战略的关键政策，其出台恰逢其时。

2.1 党和国家政策法规

提升全民数字素养是建设数字中国的基础性工作之一，《数字中国发展报告（2020 年）》回顾了“十三五”时期“线上培训助力农民数字素养持续提升”的具体成就：“2020 年，国家数字化学习资源中心向贫困地区提供农林类、牧渔类、农村行政管理类等2 000余门职业技能和实用技术类微课程。信息进村入户深入推进，连续5 年开展农民手机应用技能培训，累计受众超过1 亿人次”[6]。迈入“十四五”时期，党和国家更是高度重视全民数字素养培育工作，2021 年3 月全国人大审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，第十六章第三节为“构筑美好数字生活新图景”，其中明确提出“加强全民数字技能教育和培训，普及提升公民数字素养”[7]，并将培育和提升全民数字素养视为畅享数字生活的关键任务。

除了国家“十四五”规划之外，在涉及各特殊群体权益保障的法律和政策中，也出现对数字素养的相关要求和指引。首先在全国人大2020 年10 月修订通过、2021 年6 月1 日施行的《中华人民共和国未成年人保护法》中，新增专章“网络保护”。该章第六十四条提出“国家、社会、学校和家庭应当加强未成年人网络素养宣传教育，培养和提高未成年人的网络素养，增强未成年人科学、文明、安全、合理使用网络的意识和能力，保障未成年人在网络空间的合法权益”[8]，旨在引导未成年人合理、充分地运用网络和数字技术[9]。另一个案例是与《行动纲要》几乎同时发布的《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，在第五章“着力构建老年友好型社会”中，明确把“实施‘智慧助老’行动，加强数字技能教育和培训，提升老年人数字素养”作为“打造老年人宜居环境”的核心内容之一[10]。

2.2 重要部门规章

近年国家各相关部门也发布了一系列提升数字素养、助力数字经济与社会发展的规章文件，彰显了培育数字技术人才、发展数字经济的重要性。2018 年9月，多个部委联合发布《国家发展改革委、教育部、科技部等关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见》，主要目标之一是“到2025 年，伴随数字经济的发展壮大，国民数字素养达到发达国家平均水平，数字人才规模稳步扩大，数字经济领域成为吸纳就业的重要渠道”[11]。为了达到这一目标，在培育数字人才、助力数字经济发展的具体策略上，教育部和人力资源社会保障部进一步出台了相关政策。2020 年12 月，《教育部、广东省人民政府关于推进深圳职业教育高端发展争创世界一流的实施意见》发布，该文件的目标是支持深圳建设具有中国特色的职业教育高质量发展模式，核心内容之一是“加快课程数字化改造”，明确提出“适应人工智能时代职业成长要求，将大数据、5G、人工智能等新技术有机融入课程体系，提升学生数字素养”[12]。2021 年6 月，人力资源社会保障部印发《“技能中国行动”实施方案》，该方案是支撑中国实现人才强国、制造强国、质量强国战略的重要文本，对于推动创新驱动发展也具有重要意义。其主要任务的第一项就是“健全完善‘技能中国’政策制度体系”，这个制度体系包含了“健全终身职业技能培训制度”，明确要求“加强数字技能培训，普及提升全民数字素养”[13]。

2.3 地方相关政策法规

沿海地区身处数字经济探索和转型的前沿，对数字人才有着极为迫切的需求。在这样的背景下，2020年以来“数字素养”被写入多个地方性政策法规之中。

根据笔者的调查，最早将“数字素养”写入地方性法规的是2020 年12 月发布、2021 年3 月实施的《浙江省数字经济促进条例》。该文本在第五十六条提出“县级以上人民政府及其有关部门应当加强数字经济法律、法规、规章以及技术、知识的宣传、教育、培训，提升全民数字素养和数字技能”[14]，将“全民数字素养和数字技能”作为促进数字经济发展的重要手段之一，要求县级以上人民政府承担相应的主体责任。在五十六条的第二款中，还进一步规定“教育、人力资源社会保障等部门应当指导和督促学校及其他教育机构将数字经济知识纳入教育教学内容，公务员主管部门应当将数字经济知识纳入公务员教育培训内容”[14]。

在2021 年9 月实施的《广东省数字经济促进条例》中也有类似条款，该条例第六十七条要求“县级以上人民政府及有关部门应当加强数字经济宣传、教育、培训，加强数字技能教育和培训，普及提升全社会数字素养”[15]。还有2021 年11 月发布、2022 年1月实施的《上海市数据条例》第九条同样要求，“本市加强数据领域相关知识和技术的宣传、教育、培训，提升公众数字素养和数字技能，将数字化能力培养纳入公共管理和服务机构教育培训体系”[16]。2021 年11月发布的《广西面向东盟的“数字丝绸之路”发展规划（2021—2025 年）》中，一个非常亮眼的板块是“开展多领域数字包容服务”，提出“建立‘数字丝绸之路’数字素养能力提升平台，培育和提升东盟发展中国家国民数字素养”，并且要“加大对老挝、缅甸、柬埔寨数字终端设施与数字化发展援助力度，弥合东盟发展中国家‘数字鸿沟’”[17]。广西将数字素养的提升纳入数字惠民、数字治理的相关工作之中，是极具国际引领意义的举措。

以上这些地方性政策文本多是从区域发展的角度谋划数字经济发展，体现了地方政府对数字素养与数字人才的重视。而在《行动纲领》颁布前后，不少地方专门领域的政策法规还更新/发布了与数字素养相关的条款。如2021 年11 月修订的《天津市科学技术普及条例》修改了其中科普工作的内容，除了普及科学思想、宣传科学方法等传统上熟悉的科普内容之外，新修订的第十三条包括了“普及数字化、网络化、智能化的知识和应用技能，提升公民数字素养”，同时在第十一条新加入了“（五）提升老年人、残疾人信息素养和健康素养，提高老年人、残疾人适应社会发展能力”[18]。

通过以上简要的梳理可以发现：①在《行动纲要》出台前后，国家和地方不同层面就已经在一系列政策文本中围绕数字素养提出了相应的条款或行动策略，但这些谋划主要体现在区域发展策略或专门领域政策法规之中，尚缺乏针对“数字素养”的整体性布局。在这样的背景下，《行动纲要》的出台回应了党和国家关于“数字人才强国”的总体目标布局，不局限于经济、教育等专门视角，从数字生活、工作、学习、创新等多方面，对于全民数字素养的提升和培育做出了系统规划，具有重要的启发作用，本文第二部分将就此进行更为具体的阐述。②值得注意的是，从重要部门规章和地方相关政策法规来看，大学生与新一代就业者的数字素养提升无疑是全民数字素养培育的核心内容之一，这与国际上的基本认识和普遍经验是一致的。基于这一特点，在本文第三部分，我们将围绕大学生的数字素养培育问题展开专门讨论。

3 里程碑与发令枪：《提升全民数字素养与技能行动纲要》

中央网信办在文件的“答记者问”中，阐述了提升全民数字素养与技能的3 个重要意义：“实现从网络大国迈向网络强国的必由之路”“将人口数量红利转化为人口质量红利的有效途径”“弥合数字鸿沟、让人民群众共享数字红利的关键举措”[19]。立足上文的政策基础和学术研究的角度，《行动纲要》解决了什么是数字素养、如何提升全民数字素养与技能等一系列重要的基础问题，是中国数字素养理论与实践的里程碑，也为国家各区域、各领域系统、规范开展数字素养培育和提升工作拉响了发令枪。

3.1 确定具有中国特色、前沿国际视野的核心概念

在以往的研究中，“数字素养”概念的使用比“数字技能”要频繁许多，在很多时候，“数字素养”被认为是包含了“认知”与“技能”等方面的内容。例如美国图书馆协会数字素养工作小组（ALA Digital Literacy Task Force）将“数字素养”定义为“使用信息和通信技术查找、评估、创建和交流信息的能力，同时要求具有认知和技能”[20]。类似地，新媒体联盟（New Media Consortium，NMC）2016 年发布的《数字素养：NMC 地平线项目战略简报》（Digital Literacy:An NMC Horizon Project Strategic Brief）访问了高等教育专业人士后指出，受访者认为数字素养包含专业技能（网络检索能力、数字媒体使用能力、数字工具应用能力等）和社会文化因素（批判性思维、社交能力等）[21]。而对比上文提到的《浙江省数字经济促进条例》和《广东省数字经济促进条例》的相关条款，这两者关于“数字素养”“数字技能”的认知无疑也是存在一定差异的。

《行动纲要》在充分吸收国际相关理念和概念界定的前提下，提出了具有中国特色的数字素养概念，也统一了相关的话语表述。《行动纲要》开篇明确指出，“数字素养与技能是数字社会公民学习工作生活应具备的数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德等一系列素质与能力的集合”[1]，将“素养”和“技能”并列陈述。中央网信办解释，“‘数字技能’侧重职业者的专业能力，‘数字素养’侧重终身学习与修养。从人的全生命周期角度考虑，‘数字素养与技能’更符合中国提升国民素质与促进人的全面发展的规律和要求”[19]。《行动纲要》对于数字素养的定义融入了国际前沿的研究成果，并在此基础上形成了符合中国发展需要的概念界定。

3.2 关注创造能力提升、特殊群体服务等关键内涵

在近几年数字素养的概念阐述或者框架中，创新能力是数字素养的重要维度。例如在2017 年欧盟公民数字素养框架（DigComp 2.1:The Digital Competence Framework for Citizens）的五大素养领域中就包含了“数字内容创造”领域[22]；美国国际教育技术协会（International Society for Technology in Education，ISTE）2016 年提出的ISTE 学生标准里，要求学生成为“创新设计者”等7 种角色[23]。此前出台的政策文本尚未强调类似的要求，而相比之下，《行动纲要》格外重视创造力，专门列出数字创新场景，且不局限于个人创新能力的培育和提升，更是从培养创新创业人才、激发企业创新活力等多方面配合国家的创新驱动战略。

《行动纲要》也是真正直面“全民”数字素养与技能提升问题的政策文本，建设面向全民的终身学习体系，《行动纲要》的七大主要任务和工程之一是“构建终身数字学习体系”，将从学校数字教育、数字技能职业教育、数字技能认证体系与终身教育平台等方面多管齐下，关注人的成长发展和对数字时代的适应力[1]。同时，对不同群体、尤其是特殊人群的数字素养问题给予了高度关注，充分考虑老年人、残疾人、农民、退役军人等多种特殊群体的数字素养与技能提升需求，有针对性地部署了数字产品与服务适老化改造、信息无障碍建设等措施[19]，为构建弥合数字鸿沟的中国路径提供了确切指引。

3.3 拓展出生活、工作、学习、创新四大数字场景

以往的信息素养、数字素养的培育计划或框架较少采用场景驱动方式，素养培养工作未突出可用性和实用性。以图情领域为例，信息素养或数字素养一般围绕“素养”的基本概念，将人的技能或认知从信息检索获取、组织加工、规范应用等过程划分为不同阶段，按阶段来衡量或提升。近年来，虽然也有一些信息检索和信息素养的MOOC 课程设计了场景化的应用教育，但是图情领域的整体研究和实践中更加注重数字学习的内容，对于数字生活、数字工作和数字创新场景的关注还有较大提升空间。

《行动纲要》在主要思想和任务中别出心裁地拓展出全民数字生活、数字工作、数字学习和数字创新四大应用场景，突出了“场景驱动和应用牵引”[19]，密切关注人民群众的生产生活乃至各方面的需要。在数字生活方面，通过培育智慧家庭生活方式、建设智慧社区、提高智慧出行等方式提高人民群众的数字生活水平[1]；在数字工作方面，通过提升产业工人、农民、新兴职业群体、妇女、领导干部和公务员等不同工作主体的数字素养与技能，提高数字工作的能力和效率[1]；在数字学习方面，通过数字能力在学校教育、职业教育中的培育等，构建针对不同年龄段、不同学历体系的终身数字学习体系[19]；在数字创新方面，主要是注重培育数字人才队伍，提高企业数字创新活力，探索大数据驱动的科研创新[1]。

3.4 围绕主要任务与重点工程展开了全面行动部署

《行动纲要》不仅明确了数字素养的概念、内涵，更强调围绕发展目标从“供给侧、需求侧和环境侧协同发力”[19]，为提升全民数字素养与技能擘画了清晰的路线图。《行动纲要》一共部署了七大方面主要任务，分别是：丰富优质数字资源供给、提升高品质数字生活水平、提升高效率数字工作能力、构建终身数字学习体系、激发数字创新活力、提高数字安全保护能力、强化数字社会法治道德规范[1]。每个主要任务下有2～5 个子任务，并且针对数字素养与技能提升的重点方向或薄弱环节设置了六大专栏，包括：公民数字参与提升工程、数字社会无障碍和适老化改造提升工程、数字技能产教融合工程、领导干部和公务员数字素养提升工程、退役军人数字素养与技能提升工程、高端数字人才培育工程[1]。《行动纲要》的体例不同于以往国内外信息素养/数字素养的报告、方案、框架等，而是类似于中国“十四五”规划等五年规划。其不仅明确了基本概念、主要内涵等，解决了数字素养与技能的一些核心的理论问题；同时配合国家发展战略，制定了有目标、有任务、有重点工程、有保障措施的行动计划，具有很强的实践指导作用。

4 《行动纲要》对大学生数字素养与技能提升的战略指引

大学生以及由近年大学生转化的新一代劳动者往往是相关政策文本（尤其是地方政策法规）的主要关注对象。可以说，大学生不仅是高等学校教育的主要对象，也是数字生活的重要参与者，更是未来数字工作、数字创新的主体。2020 年，中国高等教育在校总规模为4 183 万人，毛入学率为54.4%，呈不断增长的趋势，未来还有很大的发展空间[24]，高等教育无疑将成为社会的普遍要求。可以说，大学生数字素养与技能水平的提升对于中国实现数字人才强国至关重要。

与地方政策法规相比，《行动纲要》不仅关注“发展”，也关注“共享”和“公平”，因此特别强调将数字素养的培育和提升对象设置为“全民”。但在“全民”中，我们仍然要注意到大学生对推动中国社会发展的特殊意义。尤其对于图情档学科而言，鉴于以往大量信息素养、数字素养的研究均围绕大学生展开，有理由相信：《行动纲要》对图情档理论与实践最重要的影响或将体现在大学生数字素养教育层面，尤其对于高校图书馆来讲，大学生的数字素养提升应当逐步成为行业的核心职责和要求。当然，《行动纲要》对公共文化机构服务和特殊群体服务产生的指导性意义也是不可忽视的。

结合上文对《行动纲要》的分析和本课题的前期成果积淀，我们认为，大学生数字素养与技能提升可以考虑从以下4 个方面推进。

4.1 构建《行动纲要》指引下的次级数字素养框架

《行动纲要》站在国家整体发展的高度，为加强全民数字素养与技能做了全局部署，完善了顶层设计，为更好地落实《行动纲要》，并为提升大学生数字素养与技能提供更具针对性的实践指南，还需要基于《行动纲要》的主要任务和重点工程，构建更加细致的次级数字素养与技能计划/框架。一方面政府相关部门或各高校可以根据《行动纲要》，结合地方数字时代经济、社会、文化等发展要求，重点开展大学生数字素养与技能提升计划，加强数字人才资源储备。另一方面，高校等相关机构或者地区高校联盟等应当打造学校/联盟的数字素养与技能教育框架，尽快将数字素养与技能提升的要求嵌入学校教育的课程中。事实上，国外已有不少能够融入课堂的数字素养框架和模型，例如NMC 提出的高等教育数字素养模型[25]。

4.2 培育终身学习和数字化适应力的高素质劳动力

大学生是未来参与数字工作和数字创新的主要力量，应当具有数字时代必备的终身学习能力和适应能力。数字时代对劳动者提出了更高的要求，2021 年4月人力资源和社会保障部职业能力建设司发布的调查报告显示中国面临数字人才不足、数字技能培养体系有待完善等问题[26]。培养数字时代的高素质劳动者受到世界各地普遍重视，例如欧盟2021 年发布的“数字欧洲计划”（Digital Europe Programme）中，专门分配约5.77 亿欧元用于培养劳动者的高级数字技能，除了当前的在职工人外，特别是将在校学生、应届毕业生作为“未来劳动力”开展相关的培育工作[27]。按照《行动纲要》的规划和指引，中国需要以数字公民、数字劳动者的要求适当引导大学生教育，结合专业学习、就业准备等大学生数字技术应用场景，将数字素养与技能的培养融入到整个学校教育体系中；学校图书馆以及公共图书馆、文化馆等社会教育机构应通过提供数字基础设备、数字素养培训资源等方式为学校教育提供协助，着力培养学生终身学习能力和数字化适应能力，对接国家战略和时代发展的需要。

4.3 强化大学生数字安全保护与法制道德规范教育

大学生是数字时代活跃在网络活动的一个重要群体，为了引导大学生安全、文明地开展网络活动，需要重视数字素养提升中法制、道德、伦理、规范的相关内容。2021 年2 月，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布第47 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020 年12 月，中国网民规模达9.89 亿，学生在网民群体中占比最多，为21%[28]，但大学生群体的数字安全意识还需要进一步加强[29]。根据《行动纲要》的指引，相关教育部门和机构可以开设面向所有大学生的通识教育课程，强化关于国家网络安全、个人信息和隐私保护教育，提升大学生数字安全保护的意识与能力；强化关于网络使用的法律法规、数字伦理道德等内容的教育，提升大学生在数字时代的法治道德规范意识，以营造良好的数字网络环境。

4.4 打造创新型、复合型与技术型高端人才项目

未来实现数字创新、发展数字经济、建设美好数字生活需要大量创新型、复合型以及技术行高端人才，大学生数字素养与技能的培养应当围绕这些重点要求展开行动。按照《行动纲要》的部署，相关教育部门和机构应当针对国家战略发展、经济建设、科技进步、人民生活等要求，面向部分重点专业着力打造创新型、复合型数字人才培育项目，同时要围绕重点数字技术布局高端人才，具体举措包括且不仅限于：建立新型交叉专业、建立相关的专业竞赛与研讨会、配合国家或地区产业布局开展联合培养工作、实施多元主体共同参与的数字素养与技能培训项目等等。此外特别值得强调的是，随着职业教育日益受到重视，还有必要从职业教育的人才培养目标出发，设计专门的大学生数字素养与技能项目。

5 结语

本文主要尝试通过一系列相关政策和行动举措的梳理，明确《行动纲要》在当下出台重要意义和关键价值，并结合图情档领域的研究和实践传统，重点讨论了《行动纲要》出台背景下大学生数字素养教育的可行战略。正如作者一再强调的，《行动纲要》的影响将是深远、广泛的，尤其对图情档领域而言。

我们特别希望这种影响能够迅速从理论渗透到实践层面。早在20 世纪90 年代末，学界就开始注意到数字素养、计算机素养、媒体素养、网络素养这些接踵而至的新概念，特别关注它们和传统意义上“信息素养”的界分问题，为此有过许多的讨论和辨析。数字素养与信息素养、计算机素养、数据素养、媒体素养等多个“素养”概念之间无疑存在很大程度的交叉、重叠，有时候，“数字素养”被视为“信息素养”分支或发展，有时则将它们彻底区分开来。面对纷纷扰扰的概念丛林，BAWDEN 在被引超过1 000 的重要文献《信息与数字素养：概念回顾》中一针见血地指出，“面对当下日趋复杂的信息环境，需要复杂且宽泛的各类素养形式……名称是信息素养、数字素养抑或简单称之为‘信息时代的素养’其实都无关紧要，重要的是积极推动各类素养的发展，将它们作为信息科学理论与实践的核心内容”[30]。《行动纲要》之所以名为“行动”，恰恰是一种“明示”，也是一种指引：只有尽快行动起来，我们才有可能真正助力于中国的数字人才强国建设，才有可能为图情档行业寻得“破圈”与发展的机遇。