“飞地经济”视域下辽宁“飞入地”创新管理问题研究①

赵 旭 金雪莹

（辽宁经济职业技术学院，辽宁 沈阳110122）

“飞地经济”是在经济一体化建设过程中为了解决政策支持、资源环境、规划、产业配套等制约发展的问题，打破行政分割造成的布局分散限制而进行的跨区域经济合作，受限制的区域将项目“飞出”落地到承接项目区域即“飞入地”进行建设，从而达到集约发展的目的。飞地双方在平等协商、自愿合作的基础上，以各自的资源禀赋（例如飞出地有资金技术等优势，飞入地有成本优势）进行优势互补和高效合作。

目前合作的方式大都依托在“飞入地”建设产业园区，通过协商进行规划建设、分配利润与协调管理。常见的“飞地经济”管理模式：封闭型模式、松散型模式和企业化模式。加大土地资金的政策倾斜，提升园区产业层次、完善共建合作分配机制和积极引入社会资本能够加速园区发展。

一、“飞地经济”发展对辽宁振兴的重要作用

2021年是全面建成小康社会的目标年，辽宁经济转型升级正处于关键时期，发展“飞地经济”是辽宁省委、省政府站在推进辽宁全面振兴、全方位振兴的战略高度，着眼补齐县域经济短板的重要举措，不仅有效推进了产业向园区集中、资源集约，更让乡村振兴找到了发展新路。发展“飞地经济”，对对冲疫情影响、做好“六稳”工作、积蓄发展后劲具有重要作用。发展好“飞地经济”就是在践行高质量发展战略，是转变发展理念、创新管理模式、突破招商瓶颈、深化城乡财政管理体制改革的重要举措。只有不断地更新管理思想，创新管理方式才能上下共同努力走出一条创新转型优质发展的振兴之路。

二、辽宁“飞地经济”发展现状

2017年6月，国家发改委等八部委联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，文件着重提出了规范我国“飞地经济”合作机制，完善“飞地经济”合作模式的指导性意见。之后，全国多个省市不断积极引导“飞地经济”跨区域合作探索，并展现了各地独具地方特色的“飞地经济”创新模式。

2018年开始，辽宁省委、省政府把“飞地经济”作为推进县域经济发展与促进乡村振兴的重要抓手。辽宁省于2018年年底出台了《辽宁省支持“飞地经济”发展的实施意见》，围绕要素保障，在资金、土地、人才等方面提出了13项具体政策措施，明确了合作与分享机制、考评奖励办法，有效促进了各地区和各级政府部门招商引资的积极性；省内各市均制定了支持“飞地经济”发展的实施方案和政策。

2019年10月，国务院第六次“大督察”，对辽宁省积极发展“飞地经济”的典型经验做法给予通报表扬。截至2019年底，辽宁省共签约“落地飞地”项目1200余个，签约总投资1900多亿元（具体情况如下图）。

2019年辽宁省各市“飞地”项目数及投资额示意图

三、辽宁“飞入地”管理面临的问题

与东南沿海地区较为成熟典型的“飞地经济”相比较，辽宁“飞地经济”的发展还处于低水平、低层次、单边对接状态。经过近两年发展，辽宁“飞地经济”已初具规模，并取得一定成效，但是尚属起步阶段，还是存在很多问题值得注意，尚需在高质量发展上下功夫。

1.政策支持问题

从国家《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》到辽宁省的《辽宁省支持“飞地经济”发展的实施意见》及各市县具体出台的政策，在项目运行宗旨、合作的权责、运营管理、利益分配和奖励政策上都有相应的指导作用，但是还存在如资金短缺、项目用地供需紧张等突出矛盾，存在考核办法不完善、管理体制缺失等问题。应在充分的调研后发现影响企业项目落地的瓶颈问题，有针对性地解决合作企业的痛点。

2.缺少顶层设计规划

辽宁的飞地模式以产业园招商模式居多，模式相对单一。各市县飞地项目存在低水平重复现象，存在洽谈项目多、签约落地少问题。各县乡因急于搭建“飞地经济”平台进行招商引资，缺乏对“飞入地”的科学评估，盲目招商，致使引入的产业招商项目单打独斗，未能与“飞入地”相辅相成形成规模化、协同化的发展态势，多数飞地项目高新技术应用较少，产业集聚效应不强，需要完善“飞地经济”统筹规划的可操作性的具体实施措施。

3.飞地模式单一，“安商”服务不到位

辽宁省内现在主要还是以建好产业园然后进行招商为主要模式，需要探索更多的飞地模式来拓宽招商的瓶颈问题；现有的产业园也要积极拓宽招商渠道，从省市到乡镇形成招商合力；不能只注重招商不注重“安商”，不仅要“安好商”还要提供更加优质贴心的服务。

4.专业人才配备不足

不论是园区招商人才还是有针对性的管理人才，在现有的飞地项目中人才配备都严重不足，飞入地对于高端人才的吸引力不足有人才鼓励政策不足的原因，应给予更多的鼓励支持，包括奖励、生活保障等。另外对于自有人才的培养也不足，需要对内培养、对外积极引进飞地人才。

5.国际合作、跨省合作项目开发问题

对比我国东南沿海地区成熟的飞地发展机制，辽宁省有很大差距。没有从国际角度，珠三角、长三角角度形成梯度转移。没有充分营造出如先进地区一样的发展氛围，经济发达地区带来的产业辐射作用显现不足。建设国际产业园和跨省产业园来承接省外产业转移项目不够充分。可以利用“一带一路”契机以及省内沿海城市的临港区位优势、产业优势寻求跨国、跨省飞地合作。

因此，必须正视当前制约辽宁“飞地经济”发展的瓶颈，合理使用“飞入地”，统筹安排设计辽宁“飞地经济”发展模式与路径，更好地发挥“飞地经济”对于辽宁产业优势互补协同发展的作用，找到“飞地经济”转型的创新方向。

四、辽宁“飞入地”创新管理对策

1.继续加大政策倾斜力度，优化营商环境

辽宁相关管理部门应加大资金支持，建立专项发展基金，可以和金融机构合作形成政策性资金，让社会资金流入飞地项目专项资金。加大飞地项目的贷款支持，让项目有足够的飞地动力；提高行政审批效率，做好一事一议的差异化的产业政策支持，针对每个项目的不同，飞地双方在市场标准对接上进行政策上的协调，保持“飞出企业”的名称和品牌等原有的优势。

2.“筑巢引凤，规划先行”

发展“飞地经济”需要将其作为长期战略坚持进行下去，要完善发展“飞地经济”的顶层设计，对辽宁“飞入地”进行科学评估，找到对“飞入地”科学评估的关键指标，例如政策、资金、利益分配、产业集群化、“飞入地”和“飞出地”市场标准、营商环境、人才、距离等影响项目落地的关键因素进行建模分析。用科学的评估方法评估省内各“飞入地”，合理使用“飞入地”。

3.创新飞地模式，改善招商后服务工作

鼓励灵活多样的招商方式，以已经落户的企业为中心，洽谈上下游产业相关的其他企业，从而形成产业集聚效应；拓展飞地模式，不仅仅局限在产业园招商，要积极探索更多合作模式，例如“飞地抱团”模式。积极推进跨省合作以及省内飞地，进行“反向飞地”。引入“高精尖”科技产业，提高产业集聚度，形成区域特色，打造全国特色“飞地经济”发展示范区。

做好“售后服务”工作，从洽谈到落地，再到“售后服务”工作，有专门的团队一对一服务。引进先进地区管理团队或者优秀的社会组织，提供细致周到的“项目管家”服务。

4.发展人才战略

制定更加优惠的人才鼓励政策，包括政府补贴、职业培训、人才引入、生活保障等措施，吸引更优质的人才投入飞地建设。实施跨省共建、省内交流等方式，依托优质的科研创新资源，推进高端人才全面协作。可以通过干部互派，让有经验的书记“飞入”指导，或是驻派干部到“飞出地”，吸收先进的产业孵化群体，将项目飞入辽宁。帮助当地进行人才专项培训或是将一些学校建在“飞入地”，培养适合当地发展的针对性人才。

5.乡村发展“飞地经济”与扶贫项目结合。

因地制宜，利用飞地项目给穷村“造血”提供长久动力，加速脱贫致富步伐。扶贫对象优先进入飞地产业园工作，打造扶贫车间。扶贫资金可以入股飞地企业，让贫困户持续稳定增收。不仅能够实现贫困户就业问题，更能激发村民脱贫致富的信心。在跨省扶贫工作中，支持共建扶贫产业园，引导企业积极参与，让扶贫随着合作“飞”起来，力促其完成脱贫攻坚任务。

6.建设跨省、跨国飞地园区，打造飞地特色

“飞入地”积极主动探索更多合作可能，走出去才能请进来，支持沿海经济带充分利用港口和产业优势，面向长三角、珠三角、粤港澳地区建设飞地园区，承接发达地区的产业辐射。依托边境合作的契机，探索各地与境外合作共建“飞地经济”园区的可能，复制自贸区发展政策到飞地园区实施。借力“一带一路”建设东风，开展国际产能合作，为经济恢复持续注入新动能。