国家管辖范围外海洋垃圾的治理路径与中国应对

摘要：海洋环境问题亟待解决，尤其是国家管辖范围外的海洋环境，目前存在严重的海洋垃圾污染问题。因为不属于任何一国管辖，其环境治理存在许多难点。我国作为负责任的国际大国，必然要深度参与到国家管辖范围外海域环境的治理中，对此需要探寻其垃圾污染的成因，以及国际社会的治理经验，以完善我国应对国家管辖范围外海洋垃圾污染的策略，为海洋环境问题贡献中国智慧和中国方案，推动构建海洋强国和人类海洋命运共同体。

关键词：国家管辖范围外;海洋垃圾;微塑料

海洋是一个整体，海洋垃圾污染正逐渐成为一个世界性难题，海洋垃圾污染已被列为与气候变化、臭氧耗竭、海洋酸化并列的全球重大环境问题。近年来国家管辖范围内的海洋问题成为各界关注重点，但对于国家管辖范围外海洋垃圾的法学讨论则较为有限，因此基于国际法的海洋垃圾治理的工作迫在眉睫，治理国家管辖范围外的海洋垃圾，面临着国际法、国内法等多种影响因素，尤其是在公共卫生事件影响全球的情况下，我国参与国家管辖范围外海洋环境治理任重而道远。

一、国家管辖范围外海洋垃圾的现状

根据联合国环境规划署的定义，海洋垃圾是指在海洋和沿海岸环境内具有持久性的、人造的或是经过加工的固体废弃物。海洋垃圾可分为海面漂浮垃圾、海滩垃圾、海底垃圾三大类，从海面到海底，从近岸到两极，海洋垃圾不再是某个国家某片海域的问题，而是全球性的问题。

（一）海洋塑料垃圾问题的现状

首先，海洋中塑料垃圾数量庞大。2018年《中国海洋环境状况公报》显示：塑料类垃圾总量常年居于海面漂浮垃圾和海底垃圾之首，约占海洋垃圾的77.5%-88.7%。海洋中塑料垃圾分布广泛，海洋中塑料垃圾广泛分布在海水表面、水下和海底以及沿海滩涂。其次，海洋中塑料垃圾危害严重。海洋中塑料垃圾其进入海洋环境后，会漂浮在水面、存在于水体中或下沉到海底，在水体中的塑料垃圾沉降过程中，大的塑料颗粒会窒息住海底的动植物，吸附在存在于水体中形成持久性污染物，而且海洋塑料垃圾已显示出对生物健康的不利影响，对海洋生物产生复合污染，破坏生物体内分泌系统的调节激素能力并干扰生殖系统。

（二）海洋微塑料垃圾问题的现状

微塑料是海洋中塑料污染的主要存在形式，微塑料污染被第二届联合国环境大会列为环境与生态科学研究领域第二大科學问题。面对严峻的海洋微塑料污染问题，各国纷纷采取国家防治行动，我国也加大对海洋微塑料垃圾的投入力度。2016年我国已将海洋微塑料纳入海洋环境常规监测范围，并通过《海洋生态环境状况公报》定期向公众公布监测结果。

虽然各国和国际组织高度重视海洋微塑料垃圾污染问题并采取积极措施治理，但是目前海洋微塑料这类新型顽疾垃圾的仍然面临困境。具体表现在在实际海洋环境中，尚没有证据表明出海洋微塑料对生态系统造成直接影响，海洋微塑料的毒性效应及其机理也仍然不甚清楚。我国受经济社会发展所限，在海洋微塑料垃圾防治方面的相关研究起步晚、底子薄，还需进一步研究。

（三）公共卫生事件下的海洋垃圾现状

公共卫生事件对海洋环境影响巨大，国家管辖范围外海洋不断出现着漂浮着的医疗垃圾，口罩等成为了新的污染源，这些废物垃圾如果管理不善，将对人类健康和环境造成难以预料的连锁反应。2020年6月法国“清洁海洋行动”组织发布视频显示，在其进行的海洋清洁活动中，发现新型海洋垃圾，包括口罩、一次性手套等防护用品垃圾。

废弃口罩等医疗废物对海洋环境产生污染。导致全球范围内一次性塑料消耗量大幅增加，目前大部分口罩的主要原材料是无纺布，主要化学组成是聚丙烯，聚丙烯在自然条件下的分解过程会持续几十年，将给环境带来极大的污染，更会对海洋中生物造成毁灭性打击，流入到海洋后需要450年才能降解。1废弃口罩等医疗废物还可能使病毒扩散。未经处理的口罩等医疗废物流入海洋，存在造成海洋生物感染的风险。

二、国际社会关于海洋垃圾的治理经验

（一）既有的国际法规范

既有的国际法规范在国家管辖范围外海洋里的海洋垃圾方面涉及不多，《公约》、MARPOL、《巴塞尔公约》等实际上是碎片化和有重合的。

1.《联合国海洋法公约》

《联合国海洋法公约》第193条规定：各国有依据其环境政策和按照其保护和保全洋环境的职责开发其自然资源的主权权利。第194条规定：要采取防止、减少和控制海洋环境污染的措施。第207条鼓励各国“制订全球性和区域性规则、标准和建议的办法，以防止、减少和控制污染”，而并没有对处理污染问题所必需的约束力。可见《公约》确定了各国在保护和保全海洋环境中的一般义务，但规定较为笼统且缺乏强制力，这给不愿履行环境保护义务的国家提供了理由，因此国家管辖范围外海洋垃圾治理还需要更加专业细化的条约进行管制。

2.《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL）附件五

《国际防止船舶造成污染公约》旨在预防和预防最大限度地减少船舶的意外和例行污染，2018年3月正式生效的附则五修正内容主要涉及船舶垃圾的分类、排放和记录，这是MARPOL体系中对海洋塑料问题最直接的规制，完全禁止了在海上处理任何形式的塑料。该修正案规制了船舶丢弃垃圾进入海洋，从源头上减少了洋面垃圾沉入海底的可能性。

3.《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》

2019年5月《巴塞尔公约》的缔约国会议通过修正案，将不可回收和受污染的塑料废物列入公约受控范围，禁止以不可回收利用方式处置塑料，这是全球首个关于限制塑料垃圾的国际性法律。《巴塞尔公约》也具有局限性，修正案难以从根本上解决海洋塑料废物污染问题，因为公约的整体框架与条款设置的重点仍然是如何管理现有已经产生的废物，而从源头上减少塑料制品才是减少海洋塑料垃圾的首要解决方式。

（二）相关国家的治理经验

在各种类型的全球治理主体中，国家是最主要的治理主体，全球治理国家管辖范围外的海洋环境合作的达成主要取决于国家的行为与意愿。

1.美国

2015年12月美国通过了《无微珠水法案》（MFWA），MFWA将塑料微珠定义为“尺寸小于5毫米且打算用于剥落或清洁人体或其任何部分的任何固体塑料颗粒”，MFWA禁止生产用于化妆品消费品中的塑料微珠，同时应经过废水处理后才能最终释放到海洋环境中。

2018年11月美国国家科学技术委员会发布了《美国国家海洋科技发展：未来十年愿景》的报告，确定了未来十年推进美国国家海洋科技发展的目标与优先事项，其中之一提到要“防止和减少塑料污染”。

2.日本

日本在处理塑料问题方面曾出现一些问题，例如在2018年G7峰会上，日本采取消极态度，拒绝签署《海洋塑料宪章》，受到国际社会的批评。此后，日本于2019年5月31日转而制定了《塑料资源循环战略》，并将海洋塑料垃圾和微塑料治理列为G20峰会的重要议题。2018年8月日本环境省发布了《海洋微塑料统一监测方法项目大纲》，认为包括微塑料在内的海洋垃圾现状十分紧迫，需要考虑和采取防止海洋垃圾和微塑料的措施。日本政府拟10年内提供100亿日元资金支持海洋垃圾相关项目研究，日本第三期（2018-2022年）《海洋基本计划》，也表示要积极推动海洋塑料垃圾和微塑料治理。

3.非洲国家

非洲国家也正在积极应对海洋塑料垃圾污染。在非洲随着人口和经济增长，各国对塑料产品消费以及塑料包装需求激增，导致大量塑料垃圾的产生。尤其在非洲沿海地区，塑料垃圾造成了日益严重的渔业和生态危机。南非在《国家环境管理》、《垃圾法》、《农业法》等多项立法中加强对海洋塑料污染的管控。毛里求斯、肯尼亚、塞内加尔、埃塞俄比亚、坦桑尼亚等20多个非洲国家已经实施了对塑料袋的禁令或税收政策。

（三）国际组织的治理经验

在海洋环境的全球治理中，主权国家由于难以承担全部的治理责任，因此国际组织和民众环保团体的行动也十分重要。随着国际公约和承诺的不断被签署，海洋垃圾治理逐渐成为各国环境国际公约履约的重要任务。

1.联合国的治理行动

联合国《2030年可持续发展议程》是一项旨在應对未来15年全球面临的紧急危机和挑战的全球发展计划，该议程衍生出17个联合国可持续发展目标，其中有4个目标于海洋微塑料垃圾有关，分别是对未经处理的污水、市政和其他废物管理、化学品的无害环境管理及其整个生命周期内的所有废物，以及预防、减少、再循环和再利用减少废物产生。

联合国大会在A/RES/70/235号决议中敦请各国执行2014年6月联合国环境大会通过的关于海洋塑料废弃物和微塑料的决议。联合国大会决议体现出联合国对微塑料的坚决管理态度。联合国环境规划署是国际环境保护领域中重要的国际组织，也正在推进各国和消费者对微塑料采取行动，认为无论是被故意丢弃或意外丢失在海洋中或海滩上的固废，还是被河流、下水道雨或风间接带入海洋的固废都属海洋垃圾。

2.欧盟的治理行动

2018年1月欧盟发布《欧洲循环经济中的塑料战略》，通过对设计、生产和回收等领域的标准制定，来提高塑料制品的循环利用率。2019年3月欧盟通过了关于一次性塑料制品的使用规定，针对10种最主要的一次性塑料制品发出禁令。成员国在2021年将彻底禁止一次性塑料制品，在2029年之前实现塑料瓶回收率达到90%的目标，到2025年塑料瓶中可再生成分必须至少占比25%，到2030年达到30%。

在针对远洋航运对海洋环境的污染问题上，欧盟出台政策，提高港口对航运垃圾的存储和处理能力，并加强对企业和船只的有效管控。在近期提出的经济复苏计划中，欧盟决定将从2021年1月起，对塑料包装垃圾征收每公斤0.8欧元的税费，通过经济杠杆的手段减少塑料污染。

3.亚太经合组织的治理行动

2011年11月我国在亚太经合组织（APEC）框架下设立的首个海洋合作机制，在APEC框架下我国先后与美国、加拿大等30个国家和国际组织建立了友好关系，签署并执行了20余份所际间合作协议，在海岸带综合管理、海洋观测、海洋生物资源开发利用、极地研究等领域，取得了良好成果。

2019年8月第13次亚太经合组织海洋与渔业工作组会议讨论了海洋垃圾污染、渔业管理、蓝色经济发展等议题;12月APEC海洋垃圾与微塑料研讨会暨海洋资源可持续利用研讨会聚焦于APEC海洋垃圾与微塑料治理等议题，会议号召社会各界践行环境友好型生活方式，从而缓解海洋垃圾、微塑料等污染。这些会议都展现了APEC在海洋垃圾治理上的效果，通过促进各工作组务实合作，为构建海洋命运共同体贡献区域智慧。

三、对中国的启示及应对策略

解决好国家管辖范围外海洋垃圾污染问题，不仅将改善全球海洋环境，也将对我国经济发展方式转型和提升国际影响力起到积极作用。我国是发展中大国，清洁美丽是构建人类命运共同体的生态追求，也是国际法的前沿领域。

（一）主张海洋惠益共享与海洋保护共担的理念

海洋是全人类的海洋，真正落实代际公平、代内公平和可持续发展原则应该是世界各国具有责任心的政府应当履行的国家义务和国家责任。《公约》所秉承的公平理念，旨在一个国家不能过度消耗海洋资源而不承担环境保护义务。在国家管辖范围以外的海洋，对于可持续发展这一理念应当落实到可遵循的法律规制当中。

为此我国参与国家管辖范围外海洋的海洋垃圾治理，应当统筹国内与国际，平衡国内责任与国际责任，主张海洋惠益共享与海洋保护共担。我国应当积极主张通过国际条约和倡议的不断重申和确定，来明确各国对海洋保护的责任。

（二）开展海洋垃圾塑料处理的国际合作

当前我国在海洋垃圾防治上已经初见成效，例如2017年我国应对海洋塑料垃圾和微塑料问题我国已成立“海洋垃圾与微塑料研究中心”、批准《海洋微塑料监测技术规程》立项等，都表示我国正在该领域做出努力。当然我国在海洋垃圾防治上也存在着明显的不足，例如在国家层面上还需要出台详细的海洋垃圾规制标准，尤其是海洋塑料垃圾和微塑料的检测和监测标准尚不完备，以及我国对海洋中微塑料的检测体系还不够成熟，应当积极引进和学习发达国家的优秀监测技术，使其能适用到对国家管辖范围外海洋环境监测中。

我国应当借鉴发达国家和地区的先进经验尽快完善相关法律法规，国家管辖范围外海洋资源的共同开发原则已经成为通常形式，因此共同开发而造成的海洋环境污染亟须国家之间的合作，通过国际合作，促使海洋垃圾治理在国内法与国际法上形成合理衔接。

（三）敦促海洋垃圾的国际执行问题

在海洋垃圾处理的执行问题上，现存的国际法缺少在执行各国环保行动的相应措施。国际社会上缺乏统一的强制力，来保证国家的行为符合海洋环境保护的要求，国家出现违反和破坏海洋环境的行为，缺乏有效的制裁机制。现存的涉及到海洋垃圾处理的多数条约是号召性质多，程序性质少，内容大多是原则性条款，没有规定垃圾处理的方法、标准、执行程序、监督程序等具体的内容;只规定了国家管辖区域内的海洋垃圾处理事项，国家管辖范围外的海洋垃圾该如何处理仍存有许多空白。

因此加强国际合作，利用各国的力量联合开展海洋垃圾防治活动是十分必要的。例如国际联合海上巡航警察进行合作执法，在国家管辖范围外海洋开展低政治敏感性的海上环境巡航合作，来加强对破坏国家管辖范围外海洋环境的制裁，促使国家履行保护环境的义务。

四、结语

海洋垃圾污染问题目前是世界性问题，近年来我国在此方面上投入了很多精力并取得了明显效果。防治国家管辖范围外海洋垃圾，是一个国内法和国际法联动的过程。由于现有的国际条约、协定、宣言以及行动计划等已经存在并正在积极解决，进一步减轻海洋垃圾污染的主要应对途径应当是促进这些国际法文件之间的沟通与协调，以期目标与行动的一致性。接下来我国将持续加大海洋垃圾和塑料污染的防治力度，繼续贯彻海洋命运共同体的理念，积极参与国家管辖范围外的海洋垃圾治理，以扩大在国际海洋事务领域的话语权和影响力，与国际社会共同治理好海洋垃圾污染，维护好全球海洋环境安全。

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作者简介：娄晗梓（1997—），女，达斡尔族，黑龙江黑河人，华东政法大学国际法学院研究生在读，研究方向：国际海洋法。

华东政法大学 国际法学院 上海市 200042