香港国安法与底线思维在香港治理中的运用

张龙平 韩萱怡

（暨南大学 广东广州 510632）

2020年5月28日，第十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，根据该决定，6月30日，全国人大常委会第二十次会议正式表决通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称香港国安法）。香港国安法的出台是中央基于近年来香港所发生的一系列危害国家安全的行为与活动，依据《中华人民共和国宪法》和《香港特别行政区基本法》的有关规定，着力从国家层面制定、完善香港在维护国家安全方面的法律制度和执行机制，堵塞香港在维护国家安全方面所存在的法律漏洞和执行机制短板，充分彰显了中央在治理香港方面的底线思维，是“一国两制”在香港的新实践。

一、中央关于香港治理的底线思维

党的十八以来以习近平同志为核心的党中央高度重视底线思维在治国理政中的作用，强调坚持底线思维，凡事从坏处准备，树立忧患意识，才能牢牢把握主动权，从而防范化解重大风险挑战。2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调：要“深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保障。”[1]底线思维体现了党中央治国理政的大智慧与大谋略，体现在党中央应对内外各种新情况新问题新挑战的各个领域，在香港问题上亦是如此。

香港自回归以来，“一国两制”在香港平稳运行，但也存在不少的风险挑战。2017年7月1日习近平主席在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼的讲话中指出：“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的。”[2]可见，中央早已将危害国家安全、挑战中央权力与基本法权威、对内地进行渗透破坏视为中央在香港治理方面的重大原则底线，这些底线从本质上讲属于挑战“一国两制”的原则底线，都是绝对不能容忍的。

而近年来香港在“一国两制”实践过程中所出现的一系列风险与挑战，特别是2019年的“修例风波”，反中乱港势力公然鼓吹“港独”“自决”“公投”等极端主张，无所顾忌地从事破坏国家统一、分裂国家的活动；公然从事侮辱、污损国旗、国徽等不法行为，甚至直接围攻中央驻港机构（中联办）、歧视和排挤内地在港人员；公然勾结外部势力，通过各种方式干预香港内部事务，严重危害我国国家安全，这些具体的不法行径已然突破了“一国两制”的原则底线。因此，2020年5月22日，全国人大常委会副委员长王晨所作《关于〈全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）的说明〉》中，便直接指出香港所出现的一些行为和活动，“严重挑战‘一国两制’原则底线”。[3]可见，有人挑战底线是中央此次香港国安立法的主要理由。而香港自身的法律制度与执行机制在“修例风波”中又暴露出其“维护底线”的不足，因而中央此时出手便是弥不足，补短板的底线操作，在坚持底线的基础上谋求“一国两制”在香港的行稳致远，这些充分体现了中央的底线思维。

二、立法兜底：弥补香港维护国家安全的法律制度

从香港国安法的立法精神来看，中央主要着力于从立法和执法两个层面制定、完善相关的法律制度，并与香港特别行政区互相配合，以达到中央与香港共同维护国家安全的目标。其中中央的职责主要在于立法，通过立法兜住香港维护国家安全的底线，为反中乱港分子和外部敌对势力立下规矩，为防范、制止、惩治一切危害国家安全的行为与活动提供法律依据。

香港回归以来，中央一直秉持“一国两制”的原则，充分尊重“港人治港”“高度自治”，对香港充分信任，将香港维护国家安全的立法任务写入了基本法“23条”，规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”[4]但多年来，由于反中乱港势分子和外部敌对势力的干扰、破坏，基本法“23条”立法在香港国安法颁布之前一直未能完成立法，且有被长期搁置的风险，而香港在回归后继续沿用的港英政府时期用于维护国家安全的部分法律又长期处于“休眠”状态，香港几乎处于一种国家安全法制的盲区，极易被破坏分子钻空子。基于此，中央从国家层面建立健全香港维护国家安全的法律制度与执行机制，以履行中央对维护国家安全的最大、最终责任，行使中央对香港的全面管治权，合宪合理合法，是中央扭转香港局面的积极有为之举。

此次香港国安法的具体做法是，由全国人大根据宪法和基本法的有关规定，就香港维护国家安全的法律制度与执行机制作出决定，同时授权全国人大常委会制定相关法律，后由全国人大常委会根据宪法、基本法和全国人大的授权，结合香港具体实际，将相关法律列入香港基本法附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。根据基本法“18条”，列入附件三的法律属于全国性法律，附件三的法律不属于香港特别行政区自治范围的法律。因此，中央的立法兜底并未损害香港的高度自治权，香港仍有义务尽早完成基本法“23条”规定的维护国家安全立法工作，二者并不冲突。

根据上述决定精神，全国人大迅速启动立法程序，并于2020年6月30日全国人大常委会第二十次会议正式表决通过了香港国安法，该法于当晚在香港刊宪生效。香港国安法共计6章66条，分别为总则、香港特区维护国家安全的职责和机构、罪行和处罚、案件管辖、法律适用和程序、中央驻香港特别行政区维护国家安全机构、附则，对于中央与香港特区政府在维护国家安全方面的责任、机构设置、罪行处罚、适用范围等都作出了明确的规定，为香港维护国家安全提供了重要的法律依据，这在中华人民共和国的立法史上和香港的“一国两制”实践史上均有划时代的意义，必将对反中乱港分子产生震慑，有利于香港社会秩序的恢复。

三、执法护底：强化香港维护国家安全的执行机制

一项法律能否得到真正的贯彻落实，法律执行也是关键，没有立法，执法者将无法可依，有法，执行机制不健全，执行力度不到位，法律的神圣威严也会大打折扣。近年香港的乱象表明，除了法律制度外，香港特别行政区在维护国家安全的执行机制、机构设置、力量配备和执行权力等方面也存在明显缺失，有关的执行机制需要理顺，执法机构需要完善，执法力量需要加强，执行权限需要明确，香港需要用最严格的执行机制与执法力度去维护法律的威严，让反中乱港分子和外部敌对势力不能违、不敢违。

香港长期被评为亚洲最安全的城市，也是全球罪案率最低的城市之一，香港的城市安全与以香港警队为代表的纪律部队的付出密不可分。作为常态性的治安维持，香港警队3万人的执法力量绰绰有余，但在面对诸如“修例风波”等大规模多地点暴力恐怖活动时，香港警队的执法力量则显得不足。此外，受法律所限、司法判例干扰、反对派议员指责和部分激进分子的破坏，香港警方的执法权一直受限，施展不开，影响到对暴力行为的遏制效果。在香港国安法颁布之前，香港传统的八大纪律部队中便没有专门的维护国家安全的机构与力量，因此，在面对危害国家安全等突发事件时，仍然是香港警察在唱“独角戏”。这些都表明香港在维护国家安全方面需要加强执法力量与执行机制。

从香港国安法的执行机制来看，中央主要考虑从中央和香港特别行政区两个层面来理顺香港维护国家安全的执行机制，加强香港维护国家安全的执法力量。一是中央人民政府维护国家安全的有关机关根据需要在香港设立维护国家安全的机构（即国家安全公署），代表中央依法履行维护国家安全职责，行使相关权力。二是香港特区设立维护国家安全委员会，该委员会由行政长官任主席，成员包括政务司长、财政司长、保安局局长、律政司长、警务处处长、警务处维护国家安全部门（即国家安全处）的负责人、入境事务处处长、海关关长和行政长官办公室主任等，负责香港特别行政区范围内维护国家安全的具体事务，承担维护国家安全的主要责任，并需接受中央人民政府的监督和问责。在香港国家安全委员会之下，为强化执法与司法的执行力度，香港国安法规定在香港警务处专门设立国家安全部门，配备专门的执法力量，在律政司设立专门的国家安全犯罪案件检控部门，负责危害国家安全犯罪案件的检控工作和其他相关法律事务，各部门各司其职，密切协同。[5]通过中央与香港特别行政区的协同，以及特别行政区内部行政、立法、司法的协同，香港国安法致力于理顺香港维护国家安全的执行机制，强化维护国家安全的执法力量，为共同维护“一国两制”之底提供强大的执法基础。

根据香港国安法的精神，2020年7月初，中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署在香港正式挂牌成立，香港特别行政区维护国家安全委员会也正式组建，并与国家安全公署建立了协调机制，召开了协调会议。不久，香港警务处国家安全处和律政司国家安全检控科都相继建立，并安排了专门的人员与力量。在国家安全公署、国家安全委员会，以及香港特别行政区执法、司法部门的密切协同与配合之下，香港的国家安全形势已有明显好转，一些违反香港国安法的反中乱港分子正在逐步受到法律的惩治，香港社会正在由乱及治。

四、教育托底：打造香港维护国家安全的长效机制

立法兜底、执法护底都是从外在的制度层面入手为香港维护国家安全提供法律保障，有法可依、违法必究，而要长效性解决香港的国家安全风险则需要培养全社会的国家安全意识，形成人人自觉维护国家安全，人人勇于与危害国家安全的行为作斗争的良好社会氛围，用全社会之手共同托起“一国两制”之底，而这些则需要发挥教育的潜移默化作用。香港国安法特别提出：“应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识。”[6]这充分体现出中央已认识到香港社会的国家安全教育乃至国情教育缺失是造成香港乱象的深层原因，着力从教育的角度来增强香港市民的国家安全意识乃至国家意识，打造外在制度约束与内在教育感化共同影响的长效机制。

一直以来香港的教育为人所诟病之处便是“去殖民化”不彻底，国民教育无处安放。根据基本法第136条：“香港特别行政区政府在原有教育制度的基础上，自行制定有关教育的发展和改进的政策”和第137条：“各类院校均可保留其自主性并享有学术自由，可继续从香港特别行政区以外招聘教职员和选用教材”。[7]回归以后的香港教育保留了原来港英时代的教育体制，并拥有充分的“自由”，甚至教职员聘任、教材选用都享有“自由”，这就为一些别有用心者利用教育灌输政治立场夹带私货留下了空间，近年已出现多起事件。香港特区政府比较早地认识到了这个问题，2010年曾提出增设“德育及国民教育科”为中小学必修课，结果引发激烈争议而未果，在香港国安法颁布之前香港青少年的国民教育仍然欠缺。对待国民教育尚且如此，就更不用说国家安全教育了。香港国安法明确提出要在香港开展维护国家安全的教育，就是要堵住这一教育漏洞。但要如何开才能开得好，就需要香港教育界仔细思量了。

自2015年全国人大常委会将每年的4月15日设为全民国家安全教育日以来，香港也有意在每年的4月15日开展一些国家安全教育活动，尤其是近两年来在香港国安法出台的大背景之下，香港的国家安全教育日活动明显更为丰富。但此类安全教育日活动毕竟属于社会教育范畴，国家安全教育尚未能进入学校日常的教育教学活动之中。由于香港的各类学校有相当的自主性，国家安全教育要想从社会教育进入学校教育并非易事，需要特区政府做好顶层设计，通盘筹划香港的中小学国民教育、通识教育方案，邀请专门的教育、法律与国家安全专家共同探讨国家安全教育融入中小学日常教育的机制与路径，方能从小厚植国家安全教育，增强国家安全意识。

值得注意的是，在各界的共同期待下，2021年2月4日香港教育局正式推出《香港国家安全教育课程框架》，阐述了于现有中小学课程内开展有关国家安全的课题、教学重点和学习元素，提出“要依循‘多重进路’及课堂内外互相配合的形式，在中小学相关学习领域／科目、价值观教育（包括德育、公民及国民教育），以及校内和校外的各类学习活动，全方位推展国家安全教育”。[8]对社会大众关注度较高的通识课改革，2021年4月1日香港教育局正式公布了高中四个核心科目的优化措施，其中公民与社会发展科（通识科）包括“‘一国两制’下的香港”“改革开放以来的国家”“互联相依的当代世界”三个主题，在“‘一国两制’下的香港”部分已将“维护国家安全的意义（总体国家安全观）”“《香港国安法》与促进香港长远发展”等涉及维护国家安全教育的问题纳入其中。[9]上述举措显示香港特区政府已有意通过改革中小学相关课程，加强香港青少年的国家安全教育，为香港维护国家安全提供长效保障。

综上，香港国安法的出台及其在香港的落地，充分表明香港国安法是中央着眼于香港的实际，坚持底线思维，着力防范化解对“一国两制”原则挑战的筑底行动，通过立法兜底、执法护底和教育托底，三“底”联动共同完成对中央治港底线的系统化建构，既立足当下，更瞄准长远，既坚持中央底线，又考虑香港实际的标本兼治之举，是中央落实对香港全面管治权的新举措，同时保持香港的高度自治权，是“一国两制”在香港的新实践，必将有利于香港的长期繁荣稳定。