环境行政的伦理探析——在公共行政正义框架下

龚建伟

（苏州科技大学 江苏苏州 215009）

环境保护由于其特殊性，向来是政府干预的重点领域。为了应对各种环境问题，政府必然会采取各种行政手段以达到环境治理的目的，这便是环境行政的内涵。对环境行政整体进行伦理分析与解读，有助于更深入地了解环境行政本身，也可以促进环境行政自身的完善，以确保环境行政能够更加有效地为人民服务。

一、环境行政的特点

自1982年城乡建设环境保护部组建以来，中国的环境行政已经有序发展了三十多个年头。当然，在1982年之前也有一系列的环境保护措施、文件和立法工作，但是1982年城乡建设环境保护部内的环境保护局被设立仍然是一个标志性事件。在这之后，环境保护部门地位逐渐提高，环保工作也越来越受到重视。

与其他行政行为相比，环境行政有一定的特殊性。从目的论维度考虑，环境行政的直接目的是对自然生态环境进行保护，而非其他行政行为那样对社会关系进行调节。自然的生态环境和人类之间固然是不可分离的，但是环境行政也绝不是完全仅仅为了人类生存考虑。譬如对一些珍稀的濒危物种进行保护这种行政行为，本身自然有非人类中心主义的成分在内。换言之，环境行政的目的包含了一定的非属人成分，即动物权利等多方面的内容，这些内容可以被视为环境正义的一部分。总体而言，环境公共政策必然会蕴含被大部分人所接受并且认为是正当的环境正义原理[1]，这是环境行政的应然要求。当然，广义来看，环境行政所保护的利益也仍然是公共利益的一部分，这是行政权力的公共属性所要求的[2]。

环境行政相比传统行政执法的另一个特殊性是实际操作层面上的。环境行政的具体操作要求相比传统行政而言更加灵活，这主要是因为环境保护工作的特殊性。环境行政对执法人员的主观能动性有更高要求，手段也应该更具有综合性，从而能够多元化地应对各式各样的环境问题[3]。这很好理解，譬如对企业排污量进行衡量这种事情对人员素质的要求显然较其他行政行为更高，难度也更大。

二、环境行政的伦理视阈

（一）公共行政的道德化要求

固然，环境保护有非人类社会的成分，但是这一部分仍然应被认为是公共利益的一种。当代环境主义大都处于人类中心主义和非人类中心主义之间，人类进行环境保护也是出于多方面的利益考虑——物质上实用亦或者精神与情感的满足[4]，而这些利益都可以归于公共利益。因此，公共事务毫无疑问应当将环境保护包括在内，而环境行政自然也是大公共行政的一部分[5]。

既然我们明晰了环境行政的公共行政属性，自然也应当思考公共行政的道德化要求。自19世纪韦伯和威尔逊等人开创了公共行政技术化的道路以来，科层制下的公共行政便开始了对工具理性的追求[6]。在这种进路下，“道德化”本身是被公共行政所忽视的方面。自20世纪30年代以来，对这种传统公共行政模式的挑战开始出现，价值理性的追求也重新被摆上台面。如果公共行政仅需考虑工具理性，则其最终指向目标自然不可避免会受到质疑。对价值理性进行一定程度的反思是公共行政的先决条件，更是其工具理性实现时的必要制约。

事实上，如果考虑到公共行政的目标，也就是公共利益，那么其道德性理应是不言自明的。我们知道，行政产生的目的是寻求对人与人的关系进行调节，那么如何对待公共利益这一问题，实质上就可以化为如何对待人的问题。既然如此，对行政本身提出道德要求也是我们的应有之义。无论是行政本身、行政人员的素质亦或者行政的目的，都应当实现充分的道德化以确保人作为道德存在物的价值能够在各个方面均得到张扬[7]。

（二）公共行政正义：环境行政的前提与实现路径

由此，我们可以引入公共行政正义来作为对环境行政进行伦理审视的框架。公共行政正义是一个交叉学科的概念，它与公共行政学和伦理学两个学科有关，且更加侧重伦理学，因为公共行政正义所强调的正义仍然是伦理学角度的[8]。这一概念中的公共行政也包括了多个维度，分别是制度、活动和活动的执行主体。具体到环境行政上，则分别是环境行政制度、环境行政具体活动和活动执行者。社会制度下有许多价值，而首要的一个便是正义。不正义的制度不能够被效率等任何理由辩护，人基于正义也有一种天然的不可侵犯性[9]。因此，环境行政制度本身的正义性是一个首要的前提，即行政权力得到普遍认同[10]。

根据如今兴起的新公共行政理论，政府应当力图提高人民的满意程度，以为人民服务为宗旨和目标[11]，这也是环境行政的前提。从何处出发对生态环境进行保护？不同的环境主义主张对此给出了不同的答案，但是大多数都会认同一点，就是所推行的环境保护政策应当被多数人所认可，这从两个层面来看都是必然性的要求。一方面来说，现代国家的道德取向本就包括了应当服从人民的意志[12]，而这恰恰是环境保护政策制定的基础。而另一方面来说，不为多数人所认可的环境保护政策本也难以执行。这个“多数人的认可”不光是从社会大众的层面考虑，同时也包括了行政执法人员的角度。只有大群体和小群体均对环境政策保持肯定的态度，环境行政才能够有力地推行。

“多数人的认可”在实际中的主要体现方式是公众参与，它被贯穿在所有的环境公共决策之中[13]。如果将公众参与的视野放得更加广阔，我们可以发现其同时具有前提和路径两个属性。作为前提的公众参与奠定了环境行政的根基，是公共行政权力的合法性体现；而作为路径的公众参与提供了环境行政权力顺利行使的渠道，确保了公共行政权力的有效性。

作为路径的公众的参与有多种形式，可以是个体的，也可以是组织性的。具体到操作层面上，针对非法环境污染行为向行政部门进行举报、发起环境公益诉讼、对环境立法与政策提出建议亦或者单纯地积极配合行政执法等均是公众参与的方式。但是我们应当注意到其中可能出现的一些问题，譬如出于个人利益和认知错误等原因，对环境公共决策做出具有偏向性的参与；抑或者出于各种主客观原因而放弃参与等。针对这些问题，合理的行政解决方案可以是利益组织化，组织而非个体来行使主动公众参与权能够充分弥补上文所述种种不足[13]。合理合规的利益组织可以确保公众参与时信息提供的简洁与准确，也可以让公众可以“搭便车”，从而更有参与环境公共决策的欲望。公共行政正义的应然要求不仅仅是提供参与的可能，更应当注重广泛参与的最终实现，即达成形式与实质的统一。

环境行政的实践组成中同样有一个因素受到公共行政正义框架的制约，那就是环境行政执法人员。执法人员对环境公共政策的认同之必要在上文已经有所阐述，但是同时还应当考虑其责任问题。早在两千多年前，柏拉图就已经于其著作《理想国》中指出了“尽力履行公务”这一城邦正义原则；孔子也提出了“为人谋而不忠乎”的道德标准，根据这一原则公务人员自然应当忠于他所服务的人民。然而环境行政权力的所有者不可避免会拥有一定程度的私人性，环境行政执法的过程中也涉嫌许多复杂的利益问题，因此这种私人性极有可能导致环境行政的异化，从而与公共行政正义的应然要求发生冲突[14]。所以，公共行政正义的价值体现为对环境行政过程中私人性的制约，以确保其实现路径的不偏不倚。

（三）作为环境行政目的公共行政正义：基于利益权衡角度

公共行政的目的是公共利益的实现，但这并不意味着单纯公共利益的“最大化”[15]。因为公共利益最大化的过程中极有可能会导致个体或者群体利益的受损，而且“最大化”是否能够达到，是否真实也都是值得怀疑的地方。环境行政中同样渗透着这些问题，尤其体现在对个体的制约乃至惩戒上。本节将着重于讨论环境行政和公共利益的权衡问题。

环境行政的过程中惩戒对象主要是对生态环境做出破坏的人，作出惩戒的目的也分为两个方面，分别是警示作用和补偿修复环境所需经费。为了实现公共行政的目的，环境行政的惩处就必须更加合理，以确保目的的实现。过轻的惩处力度很有可能变为变相的“排污权”购买[3]，且惩处金额根本无法补足环境修复的资金缺口，公共利益的保障自然也荡然无存。从另一个角度上来看，环境行政惩罚本身也应当受到监督，建立起对此的奖惩机制[16]，以确保环境行政充分服务于公共利益。当然，在这里需要明晰一个概念——究竟何为公共利益？这同样是环境行政需要考量的。行政过程中可能伴随的“公共利益”概念扩张固然存在必要，但可能也会产生一些需要反思的问题。对此概念的界定，是环境行政目的制定时的一个先决条件，因为当我们确定我们的目的是“善”的时候，我们必须要对“善”概念作出界定，才能确保目的本身合乎“善”的要求。

环境行政同时也包括对个体权益的限缩，譬如禁止大排量汽车出售，不可避免会对社会中一些人造成影响。但如果这种限缩能够显然地促进公众利益，那么其就应当是被肯定的。如果不对环境污染行为进行任何制约，则人的生命健康权几乎必然受到相当程度的侵害，更不用提其他权利了。至于这种限制的程度，就需要以公共行政正义为标准衡量：有多少人的利益因此受损？是否有可替代的对象？他们能否承担利益的损失？有多少人因此受益？这些受损者是否因此受益？考虑到生态环境问题的特殊性，我们可以断言几乎每个人都能够因此受益，问题无非是利益可能受到的损害，这是最值得斟酌的。我们固然可能无法确定一个十分精确的利益权衡之点，但是我们仍然应当努力判断环境行政本身是否合乎正义之要求；应然与实然之间固然存在差距，但是价值理性的追求则始终都不应被放弃。以人民为主体，充分保证最广大人民的利益，是环境行政的应有之义。

三、社会善的实现

公众参与是环境行政的正义前提，环境行政又必然归于公众利益的实现，最终形成“来自人民，为了人民”的闭环。过去，由于环境行政的特殊性，公众参与程度较许多行政行为而言为弱，且环境行政的公众利益实现远不如社会保障之类那么明显，因此环境行政时有受到质疑。

正如前文所述，从范式上来看，环境行政和其他公共行政的范式具有同一性，这一点毫无疑问。然而环境行政所指向的究竟是什么？如果不能确定环境行政的目的指向，则不可避免会陷入“为了谁的环境行政”这种窘境。环境行政的目的是保护生态环境，公共行政正义的目的论维度则要求实现公共利益，前者必然指向后者，两者之间的纽带则是社会之善。

我们应当意识到确保公众参与本身就是社会善的一部分，通过理念更新、制度供给、制度保障等手段确保环境治理的公共性也很有必要[17]。公众参与有利于确保环境行政体制自身的合理性与合法性，更可以协助促进环境行政人员的素质。从美德伦理学的角度考虑，我们现代人需要具有社会性质的美德[18]；而公众对环境行政的参与有助于整体的生态意识养成，这正是当代社会所需要的被称之为“生态公民”的美德。美德的可教性是古希腊以来就在讨论的问题，环境行政在这里起到“教导德性知识养成”的作用。美德的养成显然是社会之善，无论是狭义的人类社会还是广义的生物与环境共同构成的社会。至于从目的角度考虑的话，环境行政本身的正义导向十分显而易见，也无需多加赘述。只是需要指出一个核心要点，就是人应当意识到当下人类所面临环境问题的严重性，无论人类中心亦或者非人类中心主义都应当承认环境权作为全人类应有权利的价值。综上，环境行政的实质正义必然是社会之善，即社会整体环境权的充分保证。

当然在最后还是要指出一点，我们应当承认，环境保护所促成的“生态公民”这一美德能否纳入传统的美德伦理学中仍然是有疑问的。但如果考虑到这一美德确实能够作为传统规范伦理的补充，则其美德性质还是可以藉由这一角度得到确证。由此，在公共行政正义这一框架下，环境行政的形式正义最终被反馈为社会性的美德，即社会之善，而实质正义的终点也毫无疑问是社会之善。形式正义与实质正义被统一为社会善的实现，这既是环境行政的最高目标，也是价值所在。

四、结语

就整体上来看，公共行政正义应当渗透入环境行政的各个阶段，方能使得环境行政更加有效合理，确保环境行政更好地服务于广大人民，而非仅仅止步于环境指标的改善。我们不应忘记，环境行政正是为了达到可持续发展的目的，从而导向社会善的最终达成。