政府发挥财政职能助推乡村振兴的重庆实践

徐茂然

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2021年中央一号文件指出“发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展”，旨在加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的乡村振兴多元投入格局。其中，将财政保障功能置于首位，充分凸显了现代公共财政作为国家治理能力与治理体系的支柱性地位。在全面推进乡村振兴战略中，地方政府层面需要形成与乡村振兴战略相匹配的财政保障职能，充分回应当前新形势的变化，并形成相应的实践思路。

一、乡村振兴战略对重庆发挥好财政职能提出了新要求

国内对于财政支撑乡村振兴战略的认识，倾向于形成“适应乡村振兴新形势的公共财政制度安排”。上述认识体现在需求端和供给侧两个方面：一是认为乡村振兴战略的新形势将形成新的财政需求，包括对乡村基础建设的财政投资需求、对涉农产业的财政引导性资金需求，等等;二是认为乡村振兴战略的新要求将倒逼新的财政供给，这包括更为多样性呈现的财政支农工具、更为多元化创新的“财政-金融”联动政策，以及财政服务的多维度供给，等等。据此，政府就需要把公共财政职能与乡村振兴需求有机结合，将财政手段与金融工具有效联动，从而形成“财政引导金融、资源汇聚乡村”的新局面。

随着财政工作机制从脱贫攻坚全面转向乡村振兴，重庆市通过将原财政专项扶贫资金优化调整为财政衔接推进乡村振兴补助资金，形成了“巩固拓展脱贫攻坚成果和推进欠发达地区乡村振兴”的联动。从重庆乡村振兴的现实财政供给来看，预计2021年全年投入财政资金53亿元左右，有效支撑了乡村振兴战略走向纵深。乡村振兴要求公共财政充分凸显普惠性、兜底性、公共性，向“三农”事业更大程度的倾斜。围绕财政资金的精准性、有效性等实际需求，政府财政职能至少在三个方面需要回应好乡村振兴战略的新要求。

（一）乡村振兴战略的长期性，要求财政支农要立足中长期

目前，重庆市农业经营主体的资金需求期限正在由短期化向中长期转变。据课题组调研，重庆市新型农业经营主体对于贷款期限的需求从早年的“季节性、周期性”，逐步演变为以三到五年为主的时限。比如，重庆市专业合作社希望外源资金能够相对稳定投入，64%的专业合作社表示最适宜的贷款期限在5年左右。为此，与之相应的财政贴息、再贷款等政策工具也需要立足中长期。同时，乡村振兴的长期性，要求将涉农担保等业务视为普惠性公共服务，“积极的财政政策要更加积极”，不断提高财政资金的兜底能力。总体来说，乡村振兴的金融需求主体由“分散小农”向新型经营主体转移，传统小额分散的财政补贴已不适应当下发展需要，亟须回应特色产业的规模化和技术升级带来的外延式财政需求，以及涉农产业集群培育与产业化联合体发展带来的内涵式财政需求。

（二）乡村振兴战略的多元性，要求财政支农要着眼涉农融资主体的灵活性资金需求

据调查，农业经营主体反响强烈的问题主要集中于“资金压力大，投入成本高”。受访者认为现行抵押贷款政策严重制约了涉农产业做大做强。特别是返乡农民工群体，由于现行农村住房抵押手续繁琐，获得财政贴息的前置程序多，很难适应灵活的资金需求。尽管重庆市在涉农小额贷款领域形成了财政补贴、普惠金融等制度性安排，但现实中单纯依靠有限的财政工具“各自发力”，难以形成整合各类资源资金要素的合力。乡村振兴战略的多元性意味着公共财政的普惠性，要求在普惠金融理念深入推进的同时，更好地落实公共财政的“面上兜底”功能，从而形成与乡村振兴战略相适应的财政支农新格局。

（三）乡村振兴战略的全局性，要求财政支农要着眼于发挥有效引导功能，提升财政资金的撬动性和引导性

乡村振兴战略涉及面广、主体多元，重庆市通过“三变改革”等试点，形成了新型利益联结，以持续经营、提升涉农生产资源潜力为着力点，逐步盘活了农村信贷风险资产，有效挖掘了存量金融资源潜力。农业产业具有先天弱质、风险偏高、易受外界影响等特征，决定了涉农信贷担保具有一定的公共物品属性。这需要发挥公共财政职能对于涉农金融的引导促进作用，发挥财政监督在涉农金融中的职能作用，坚持面向农户“小额、分散”的经营导向。需注意的是，当前重庆市部分涉农信贷担保机构以“单笔放款金额高”为取向，在商业性与涉农之间定位模糊。据调查，更有少数涉农金融机构，在实践中采取“宽口径”的界定标准：将涉及区县的各产业信贷都视为农业信贷和担保投向，不顾其领域和业务性质，导致“涉农金融、涉农担保”金额连年新高，但涉农主体的业务获得感并未提升。

二、政府发挥财政职能助推重庆乡村振兴的创新路径建议

乡村振兴必然要求公共财政更大力度向“三农”倾斜，以“确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应”。为此，需要至少在以下三个方面围绕上述问题，结合重庆实际，形成创新性政策路径安排。

（一）以优化涉农财政供给为主线，立足长期性建立涉农资源要素统筹整合机制

其一，充分发挥财政资金的“杠杠效应”，通过财政担保费率补助和以奖代补等工具，持续加大对新型农业经营主体支持力度，加强对生猪养殖等当下亟需领域的逆周期扶持。其二，在用好当下重庆各类涉农财政补贴、税收优惠的基础上，探索新的“激励相容制度设计”，推动商业保险公司推出面向重庆乡村振兴的新型涉农保险品种，推动“银行、保险、期货”等涉农金融工具联动联用，开展“农产品目标价格保险”等一系列实践创新，形成多元化的风险保障。其三，优化财政贴息等特定惠农资金的使用效益，既要避免撒胡椒面式的伪“普惠”，也要避免“垒大户”式的少数涉农主体垄断，形成立足长期性的、以财政工具统领各类金融要素的整合机制，不断优化和完善涉农财政供给能力。

（二）高度重视债务类财政工具等增量资源，挖掘乡村振兴的源头活水

其一，在地方一般性财政收入增收迟缓的当下，重视债务类工具在重庆乡村振兴中的积极作用，这也符合国家层面的引导方向。其二，围绕重庆市乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目，采取专项债券、一般债券等多重形式，试点发行的项目融资和收益自平衡的债券，支持具有中长期现金流的乡村公益性项目建设。其三，可探索与生态金融价值的联动，对于那些中长期缺少现金流、但又具备乡村公共属性的项目，可通过政府购买服务、按效果付费等财政机制，建立起“以财政信用为担保”的新型制度设计，从而拓宽涉农财政的惠及范围与实效。未来可逐步向短期尚无收益或具备外部性收益的乡村公益项目放宽准入门槛，提升债务类财政工具效果。

（三）创建新型财政性扶持基金，引导市场化涉农金融供给

其一，通过扶持基金向新型农村金融机构提供财政资金支持，可通过政府出资入股等形式，对新型农村金融机构设立提供支持，鼓励入股机构支持农村特色效益农业发展。在此基础上，设立健全的适时退出机制，避免对农村金融市场的直接干预，形成财政“有为之手”与市场“无形之手”的衔接配合。其二，通过扶持基金直接向农村金融机构提供风险补偿。风险补偿形式可包括涉农项目税收补贴、涉农项目利率补贴、涉农项目直接补贴等。例如，农村金融机构以涉农项目中一定比例的应缴纳税款，由财政扶持基金支付，从而降低涉农主体负担。再如，对于农村金融机构对高风险项目要求高于既定水平的利率，高出部分由财政基金为农户支付，从而降低涉農主体金融获得成本，形成多元主体分担共享的新局面。其三，通过财政扶持基金鼓励新型农业经营主体参保投保，可考虑推出“保费抵扣券”项目，农业经营者在参保投保时，可使用抵扣券减免部分保费，保险公司凭农户出具的抵扣券和保险手续从扶持基金获得抵扣部分保费。

作者单位：重庆机电职业技术大学工商管理学院

责任编辑：张 波