过渡型社区的基层组织建设：实践类型与运作基础

纪 芳

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

一、问题的提出

作为伴随工业化、城市化的快速发展而出现的一种新型社区形态，过渡型社区产生于中国独特的城镇化模式与城乡二元结构体制，是中国城镇化发展的时代产物。截至2019年，我国的城镇化率已超过60%，城镇化进程正在加速推进。与此同时，越来越多的以农耕文化为基础的乡土村落走向“终结”，逐渐转变为现代城市社会。实践表明，这些“消失了的村落”并未被城市化社区彻底取代，而是演变为城乡两种要素并存、交叉、碰撞的过渡型社区形态，呈现出“非城非村、亦城亦村”[1]的特点。这种“城乡混合社会结构”[2]形塑了过渡型社区的独特属性，反映在经济形态、人口结构、空间形态以及社会关系等方面，既不同于原来的乡土村落，也不同于现代意义上的城市社区，对基层的治理体系和治理能力提出了新要求。

基层组织是基层治理的核心与首要环节，基层组织的建设与运行直接影响着基层治理的效果，关系到整个基层社会的秩序稳定和国家治理任务能否有效完成。基于城乡二元的结构特征与制度安排，我国实行城乡分治的基层治理体制，即城市社区采取“街—居体制”，农村则采取“乡村体制”。虽然居委会和村委会同为基层群众自治组织，但二者在产生路径、运行机制、基本职能以及经济社会基础等方面存在显著区别。作为一种区别于农村和城市社区的“第三类”社区[3]，过渡型社区的基层组织建设既无法完全延续原来的“村委会”组织，也不能完全制度化地照搬城市社区的“居委会”形式。过渡型社区的基层组织建设处于基层治理转型的十字路口，该何去何从，学界暂无定论。因此，基层组织的建设与运行成为过渡型社区治理面临的首要问题，也是学界关注的重要学术议题。

围绕过渡型社区的基层组织建设问题，学界主要有两种观点。一种是激进的“替代论”，即用城市居委会组织取代原有的村委会组织，以实现过渡型社区治理的城市化。相关研究认为，随着城市化的快速推进，农村原有的经济和社会边界逐渐被打破，以集体经济为基础的村社共同体随之瓦解，“村治体制”失去了赖以维系的经济基础和社会基础，村委会必然会名存实亡。[4]按照城市化的发展进路，过渡型社区治理应以进步的现代城市社区治理取代传统落后的农村治理体制，以现代城市文明对传统农耕文明进行革命性改造，从而增进了过渡型社区的城市特质。[5]然而，实践中，由于城市化的不彻底性，过渡型社区治理大多形成了“村居并行”的双轨运作模式，给过渡型社区的居委会建设带来困境。[6]政府应通过制度安排推进村落的“彻底终结”，进而向城市转型，在治理方面输入城市法理理念，淡化过渡型社区的村落性，对社区组织结构进行重组，以实现基层组织形态的完全城市化。[7]另一种是渐进的“整合论”，认为过渡型社区兼具城乡双重属性，意味着作为治理载体的基层组织必然是村居两种组织体系的衔接与整合，而非单向度的替代关系。相关研究发现，大量过渡型社区都在不同程度上保留了原来的村委会组织，村委会在过渡型社区治理中扮演着经营者、管理者和服务者等角色，具有居委会不可替代的独特资源优势。[8]尽管过渡型社区通过“村改居”等方式在名义上实现了从“村治”到“城治”的转型，但从社会基础和实践运行看，过渡型社区在相当长的一段时间内按“村民自治”规则进行治理具有一定的合理性与必要性。[9]实践中，村委会通过流动式治理或“合署办公”等形式完全或部分地保留其原有的“村治”职能，为村庄的本土治理资源和内生治理规则提供了非正式运作空间。[10]实际上，过渡型社区将在相当长的一段时间内面临村委会和居委会两套组织并存的局面，过渡型社区的基层组织建设过程不是居委会对村委会的简单替代，而是引导二者如何实现优势互补、合作共存的问题。[11]原有村级组织的延续意味着村居并行的制度安排在过渡型社区中必然发挥着某种重要的过渡性治理功能，过渡型社区的基层组织建设必须重视传统村落中的治理主体和治理规则，而非重建一套全新的组织形态。[12]

总体上，这两种观点对于思考过渡型社区的基层组织建设都有重要启示。“激进论”立足于过渡型社区的“未来”，以成熟的城市社区为标准，从制度建设的角度对原来的“村治”模式进行改造，并将转型不彻底的村级组织结构及其功能视为过渡型社区的治理障碍。虽然这种自上而下的研究视角看到了过渡型社区的演进性和发展性，却忽视了其具有的独特性和复杂性，结果面临着诸多实践悖论。基于过渡型社区城乡混合结构的独特性，“整合论”者认为，过渡型社区基层组织建设整合了城乡两种组织要素，具有一定的合理性，回应了过渡型社区治理的复杂性需求，为过渡型社区基层组织建设指明了方向。过渡型社区基层组织建设的核心是原来的村委会和居委会在组织人员、结构、功能以及运行规则等方面如何重组和衔接的问题，归根到底是原村委会组织何去何从的问题。要解决这个问题不能停留在单纯的理论层面，必须回到经验场域，先理解过渡型社区不同基层组织形态的运作过程与实践逻辑。笔者结合近两年在广东、苏州、浙江、武汉等地的调查，主要探讨过渡型社区基层组织的不同实践形态及其类型化实践背后所隐藏的深层次结构因素，从而为过渡型社区基层组织建设提供经验思考。

二、土地开发模式与过渡型社区的实践类型

过渡型社区是在城市化发展过程中产生、从农村演变而来、向城市社会转变但又尚未完全城市化的特殊社区形态。从发生过程看，过渡型社区有三个基本特点：一是产生于城市化发展的外部推动；二是从农村脱胎而来，具有一定的“乡土性”；三是向城市社会转变，但又尚未完全融入城市，具有一定的“城市性”、发展性和不稳定性。其中，城市化是促成过渡型社区的基础性力量，其实质是变农村为城市的过程，核心在于对农村土地资源的开发和再利用。土地开发逐渐打破了村庄原有的土地边界、经济边界和行政边界，促进人口和经济要素在城乡之间流动，由此形成了城乡边界模糊且城乡两种经济社会结构混合的过渡型社区。基于不同的土地开发模式和城镇化路径，过渡型社区的经济社会结构存在显著差异。因此，在讨论过渡型社区基层组织建设之前，我们有必要对过渡型社区的实践类型进行简单区分。根据开发主体的不同，过渡型社区由“村”到“城”的土地开发模式主要有两种，即集体自主开发和政府统筹开发，两种模式分别形塑着两种不同的过渡型社区形态。

(一)集体自主开发模式下的过渡型社区

土地开发是改变土地利用的形态和价值的城市化建设过程，不同的土地开发模式隐含着不同的土地开发主体、土地利用形态和土地利益分配秩序，从而形塑着过渡型社区不同的经济形态、空间形态和组织形态。我国《土地管理法》规定，农村土地属于集体所有，农村土地参与市场配置需由政府以征地的形式转变为国有土地，再由市场主体与政府交易获得土地开发使用权。这种城乡二元土地制度安排和政府主导的土地开发模式能够确保土地收益“涨价归公”，符合社会主义公有制的宪法秩序。[13]因此，政府主导开发成为当前大多数地区的主流土地开发模式。集体自主开发则主要存在于改革开放初期的沿海地区尤其是珠三角地区，外来资本的大量涌入激发了沿海地区农村的土地开发需求，而法律层面关于土地开发管理的规章制度尚未形成，从而为集体自主开发提供了充分的运作空间。

集体自主开发以村集体为主体，主要通过租地模式，在未改变土地所有权性质的前提下，直接以集体土地的名义参与市场配置，由此产生的土地增值收益主要在集体内部分配。不同于征地模式是通过政府的征地行为将集体土地转为国有建设用地再进行土地开发，租地模式是集体以租赁的形式将农用地直接转为非农用地进行开发建设，保留了土地的集体属性。[14]这种集体主导的租地开发是市场经济刺激下自发的城镇化行为。在工业化发展初期，集体自主开发能够充分调动村组干部的积极性，具有灵活、高效和低成本等优势，极大地促进了乡村工业的发展与繁荣。然而，由于缺乏行政管控和整体性发展规划，集体主导的租地开发着眼于土地直接入市交易产生的巨量利益，导致土地开发过程随意、分散和土地产权结构极其复杂混乱以及土地利用效率不高，为后期的产业转型升级和城市更新改造带来了巨大挑战。[15]

在集体自主开发模式下，农村向城市社区的转型以经济转型为基础，表现为土地的非农化利用、农民的非农化就业以及集体经济的大量增加，而村庄原有的社会关系结构和文化习俗不仅没有受到冲击，反而通过集体利益关联得以强化，实现了对农民的再组织，有学者称之为“都市村社共同体”[16]。雄厚的集体经济推动了村庄内部社会保障福利事业的发展，逐渐形成了一种“拟单位制”的社区生活体系，增强了村民之间以及村民与集体之间的内在联结。正是在这一层面，有学者提出“农民的终结并不意味着村落的终结”，村落的终结常常伴随产权的变动与社会关系网络的重组。[17]换言之，在集体主导的土地开发模式下，农村向城市社区的转型是以土地为核心的局部自发转型过程，土地参与市场配置形成的增值收益又回到了集体内部，结果强化了过渡型社区的村落属性。尽管这类过渡型社区在经济结构、人口结构、公共服务以及村民生产生活等方面与城市社区无异，但村民在集体认同、利益关联以及文化观念等方面仍然保留着浓厚的“乡土性”色彩。

(二)政府统筹开发模式下的过渡型社区

政府统筹开发是当前我国城市土地开发的主导模式，主要通过征地拆迁变集体土地为国有土地，进而参与市场配置。政府主导的土地开发遵循整体性发展规划，以成片开发、综合开发为主，避免了土地开发的碎片化，有利于提高土地的利用效率，符合我国现阶段城镇化快速发展的需要。在土地利益分配方面，不同于集体自主开发模式下土地利益主要在集体内部分配，政府统筹开发形成的土地利益主要在政府与农民之间分配，且绝大部分被纳入政府财政收入，形成了公共性的土地利益分配秩序。从土地开发和城镇化进程看，政府主导的土地开发和城镇化路径具有时间短、速度快和强制性等特点，是一种激进的被动城镇化模式，区别于集体主导下渐进的自发城镇化。总体而言，政府统筹开发对村社区的影响集中体现在两个方面。一是土地产权结构的改变，根据土地开发程度不同呈现出完全国有化或部分国有部分集体所有的混合产权形态；二是空间结构的变化，尤其是生活居住空间的变化，政府通过征地拆迁对失地农民集中安置，实现了社区的空间重构。换言之，产权结构与空间结构变化是这类过渡型社区区别于集体自主开发模式下过渡型社区的核心，后者较少涉及土地产权与空间结构的根本性变革。

在政府主导的土地开发模式下，农村向城市社区的转型以产权和空间变革为起点，表现为产权国有化、居住社区化和空间规整化。从村社区的角度看，由于政府开发程度的不同，过渡型社区的社会形态也有所区别。一种是整村征地拆迁形成的安置社区，原村落在物理空间上完全消失，农民全部上楼，生产生活方式非农化，原有的经济边界、社会边界、行政边界等完全被打破，新社区俨然成为一个开放的、流动的现代城市社会，但农民基于传统农耕文化所形成的思维观念难以在短期内完全改变，这使得此类过渡型社区仍保留一定的“弱乡土性”。另一种是部分征地拆迁的村社区，即政府根据发展规划对村落的某个部分进行征地拆迁，导致村落原有的地域边界被打破，但由于村落没有完全被征地拆迁，仍保留着一定的农村形态，这使得此类过渡型社区在物理空间上呈现出“半城半村”的混合性特点，大多位于城乡结合部。无论是整村开发的安置社区，还是局部开发的城乡结合部社区，从农村社区向城市社区的转型过渡都是行政力量推动下的被动城镇化过程。政府可以通过制度和政策对这类过渡型社区进行“规划性变迁”，但难以在短期内彻底割裂集体内部的利益关联和传统的村落文化观念，这类过渡型社区在相当长的一段时间内仍然保留集体经济和思想文化方面的“乡土性”。

三、过渡型社区基层组织的实践形态

作为从农村转变而来、处于转型过渡阶段的社区形态，过渡型社区没有明确的基层组织建设路径，国家也没有作出统一的制度安排，不同地区基于土地开发的强度、城镇化路径、集体经济状况以及政策执行的差异等形成了基层组织的差异化实践。过渡型社区基层组织建设从村委会向居委会转变，其核心问题是两种组织的有效衔接与组合。从实践经验看，过渡型社区的基层组织形态大致有三种形式，即集体主导型、行政主导型和双轨运作型。

(一)集体主导型组织

集体主导型组织是指过渡型社区基层组织的运行主要依托原村集体的力量，包括集体经济、集体认同和集体规范等。然而，集体主导并不意味着过渡型社区的基层组织是原村委会组织的简单延续，而是以原村集体利益关联和社会关系网络为基础的组织功能转移，是以村组织为原型、根据治理事务体量和性质的变化而对组织的结构和功能进行适应性调整所形成的一种混合型组织形态，其中，原村集体力量居于主导地位。基层组织的适应性调整主要表现在三个方面。

一是行政建制的调整，即从行政村改为城市社区。行政建制的调整意味着过渡型社区在行政区划上被纳入了城市体系，其治理体制安排、组织运行规则、法律依据及其与基层政府的关系都将随之变化。这种自上而下的行政建制调整无论是基于“自然城镇化”的“政策确认”，还是被动城镇化背后的政策诱导，至少能够使这些具有“乡土性”的过渡型社区成为名义上的城市社区。[18]

二是组织职能的扩张，即根据治理事务的复杂化扩大基层组织的职能。在乡土社会阶段，基层组织的治理职能主要包括协助政务、公共品供给、矛盾纠纷调解以及管理集体资产；随着经济形态的转变、非农化程度的提高、集体经济的发展以及外来人口的大量流入，过渡型社区面临着高密度的城市治理事务，基层组织必须予以回应和解决。

三是组织结构的优化，即从简约的扁平化组织转变为复杂的层级化组织。基层组织结构的条线化、层级化、复杂化正是组织职能扩张的结果。在乡土社会阶段，由于治理事务相对简单且体量不大，不需要设置复杂的组织体系和架构，往往只需要几个工作经验丰富、群众基础好的村干部即可完成。然而，在“城市性”特征突出的过渡型社区，治理事务的增加及其复杂化逐渐催生出一套庞大的组织体系。

东莞XT社区是改革开放初期在集体自主开发模式下形成的过渡型村改居社区，有发达的产业经济，外来流动人口多达8万人，经济发展与大量的外来人口交织形成高密度的、复杂的治理事务，并形塑出一套类政府化的组织结构体系。XT社区居委会共有工作人员200多人，其中，社区两委10人，行政办事人员90多人，治安队50多人，网格员40多人，环卫人员50人。居委会下设的职能部门包括组织纪检办、劳动调解办、企业办、综治办、计生妇联办、办公室和财务室等，分别由两委成员分管统筹。每个两委成员相当于职能部门的分管领导，职能部门内设主任和办事员。整个社区基层组织就像一个小政府，职能部门之间分工明确，上下级关系呈制度化、科层化样态。

尽管过渡型社区基层组织能够根据治理事务和治理需求的变化进行适应性调整，呈现出科层化的现代组织特点，但其组织内部隐含着深刻的集体性特点，且后者构成了基层组织运行的基础。这种集体性具体表现在三个方面。一是组织的人员主要来自原村籍人口，尤其是社区两委成员必须是原村社集体成员，由原村民选举任职；二是组织运行的经费来自集体经济，集体经济的发展为基层治理提供了充足的经济资源，并赋予基层组织充分的自主性；三是组织具有明显的“当家人”特点，即基层组织的行动逻辑主要通过发展集体经济来回应村民的利益诉求和公共品供给诉求，向村民负责而非对上负责。因此，集体主导型组织意味着基层组织的主体、资源和行动逻辑都面向村社内部，延续了原村级组织的内核，其优势在于能够有效地整合、利用原有的村社集体资源，提升了基层组织的治理能力和效力，但同时也强化了基层组织的封闭性，不利于村社的整体性发展以及对土地利益的公平分配。

(二)行政主导型组织

行政主导型组织意味着基层组织的运行和治理主要依赖于行政力量而非村社的内生力量与资源，类似于一般城市社区的基层组织形态。我国城市社区基层组织的一个重要特点是行政性，这也是社区治理的内在属性之一。[19]不同于农村乡土社会基于生产生活的自主性、厚重的熟人社会关系以及约定俗成的地方性规范而形成了一个相对独立、完整的社会形态，城市社区是一个“不完全生活体”，缺乏自主性和内在的资源条件。同时，作为单纯的生活居住场所，社区是城市系统的重要功能区，社区治理深度嵌入整个城市市政系统，很多治理事务都需要协调政府部门来共同解决。[20]总之，作为国家的治理单元，社区基层组织是一个弱资源组织，其组织运行固然离不开行政力量的支持。行政主导型组织隐含着过渡型社区基层组织的高度“趋城化”，包括组织的产生、运行和行动逻辑都遵循着城市社区居委会组织的制度规则。

然而，作为从农村脱胎而来的过渡型社区，其基层组织完全社区化的前提在于经济职能的剥离。这意味着，原来的集体经济要么完全解体或“名存实亡”，要么实行“政经分离”由专门的股份公司负责原集体资产的经营管理和分配。无论哪种情况，丧失集体经济职能的基层组织都呈现出高度的城市化和社区化，其组织运行具有明显的行政化色彩。首先，基层组织的成员(即社区工作人员)大多由基层政府选拔而非由居民群众自下而上的选举产生，具有年轻化、职业化等特点，他们不一定是本社区成员，在组织的安排下流动任职。其次，社区基层组织的运行经费主要来自财政拨款，包括社区的日常办公开支、社区干部的工资以及公共服务经费，强化了社区对基层政府的依赖，社区的自主性较弱。最后，基层组织的“代理人”角色突出，由于行政主导基层组织的资源和人事权，社区基层组织的行动逻辑主要是对上负责，通过执行上级政策任务来为居民提供服务。政务与社区事务的内在一致性以及社区的弱资源结构共同强化了基层组织的“对上”行动逻辑。

尽管这种行政主导型组织的结构、功能和运行规则等与一般城市社区基层组织高度同构，但作为保留一定“村落属性”的过渡型社区，其基层组织并非城市居委会组织的简单复制，而是以居委会组织为主体、不同程度地吸纳了原村组织或成员，由此形成了正式的以基层行政组织为主体、以半正式和非正式的传统村落社会组织为辅助的混合型组织形态。[21]由于过渡型社区从农村脱胎而来且尚未完全城市化，必然会因其乡土性质的遗留而产生“剩余性事务”，处理这些事务需要依赖原乡土社会的地方性知识和人情关系网络等，职业化、行政化的社区干部难以应对，只能求助于原来的村干部。例如，苏州GT社区以居委会为治理主体，同时还将原行政村中工作经验丰富的老干部返聘到社区处理需要与老百姓打交道的复杂性事务，将那些有群众威望但不愿进社区的退休村干部返聘，以处理矛盾纠纷和相关的政策解释类工作。这些老干部以半正式的身份参与社区日常治理，擅长讲感情、摆道理和做群众工作，成为过渡型社区有效治理的润滑剂。

(三)双轨运作型组织

不同于集体主导型组织或行政主导型组织以村组织或社区为主体与核心，过渡型社区是根据治理事务的性质特征和治理资源条件不同程度地吸纳现代城市社区组织或原村组织的部分要素形成的混合型组织形态，在双轨运作型组织中原村委会和社区居委会两套组织体系并存。双轨运作型组织意味着原来的村委会没有完全撤销，同时又成立了新的社区居委会；村委会主要处理原来的村务，居委会则主要承担居民服务。双轨型组织的合理性和必要性与过渡型社区所处的转型阶段有关，主要包括两种情况。

一是过渡型社区处于转型初期的开发阶段，部分区域通过征地拆迁实现了城市化，而那些规划范围以外的区域则依然保留着农村形态，从而形成了“半城半村”的社会形态。由于这类过渡型社区还有部分未被征地拆迁的农民和未被征收的农用地，因而村委会组织无法撤销。同时，政府对那些被征地拆迁的农民进行集中安置，新社区的居民来自不同的行政村，无法由原来某个单一的村委组织承担新社区的治理事务，只能成立新的居委会组织。村委会依然按照村治体制运行，新的社区居委会则在行政支持下按城市社区组织体制运行，二者既相对独立，又在服务对象和具体职能上有所交叉。这种村居并行的组织形态将在相当长的一段时间内存在，因而社区治理需要在原村委组织与新的社区组织之间建立有效的沟通协作机制。

二是过渡型社区完全开发后面临着村转居的组织过渡阶段，新的社区居委会已成立，原村委会基于部分剩余事务没有完成而无法完全退出，由此形成了村居并行的双轨组织形态。不同于前一种村居并行的组织形态因农村尚未完全开发而具有一定的长期性，这类村居并行的双轨型组织是为了实现从村委会到居委会的顺利转换而采用的临时过渡形式，村委会的延续是为了实现基层组织的平稳过渡。如绍兴BH村，该村已完成了拆迁安置和农民上楼，在物理空间上融入了城市，但村委会建制尚未撤销，主要处理与村民相关的内生性事务，如集体经济分配、集体资产管理和矛盾纠纷调解等。同时，该村正在筹建社区居委会，社区干部全部由街道选聘调派，主要处理行政性事务和政策性服务。在这一村居并行的组织体系中，原村委组织处于退场状态，社区居委会则处于入场状态，两种组织体系并存使得基层组织既能够有效地完成行政任务，又能够充分地发挥原村社组织的资源优势，从而维护社区在转型阶段的秩序稳定，促进基层组织的平稳转换。

双轨运作型组织是介于集体主导型组织和行政主导型组织之间的一种基层组织形态。相对于单一的集体主导型组织或行政主导型组织，双轨型组织的优势在于可以整合利用村居两种组织体系的治理资源，以有效地回应过渡型社区基于城乡混合社会结构产生的复杂性治理需求，其弊端在于组织运行成本较高，并且在权责不清、缺乏有效的沟通机制的情况下，村居并行反而容易引发组织之间的扯皮和矛盾。因此，双轨运作型组织对于那些保留大量“村务”以及处于组织转型阶段的过渡型社区而言具有一定的必要性，而对于那些城市化转型程度比较高的过渡型社区，应尽量以居委会代替原村委会。

四、过渡型社区基层组织类型化实践的运作基础

过渡型社区具有丰富而复杂的实践内涵，其基层组织的实践形态具有多样性。然而，实践的复杂性和多样性并不意味着经验杂乱无章，而是隐含着深刻的内在规律，过渡型社区的基层组织转型同样遵循某些内在的规律。大体而言，过渡型社区的基层组织实践主要受制于三方面因素，即集体经济、社会结构和行政力量的强弱，三者共同构成了基层组织运行的经济基础、社会基础和制度基础。那么，这三方面因素如何在微观层面影响过渡型社区的基层组织选择？这需要探讨过渡型社区不同组织形态背后所隐藏的内在基础与作用机制。

(一)经济基础：土地产权秩序

基层组织的实践形态首先与其土地产权秩序相匹配。我国城市社区和农村实行不同的土地产权制度安排，城市土地为国家所有，农村土地为集体所有(即部分劳动群众共同所有)。相应地，城市社区成立居民委员会，具有开放性，为所有城市居民提供公共服务；而农村则成立村民委员会，具有一定的封闭性，只为本村户籍人口提供服务。作为一种“半城市化社区”，过渡型社区由“村”向“城”的转型过渡以土地的非农化利用为起点。土地开发过程往往伴随着大量的利益分配与产权秩序的重新调整，不同的土地开发模式对土地产权形态和利益分配秩序产生着不同的影响。

首先，集体自主开发不仅意味着大量的土地利益在集体内部分配，而且意味着原有的产权秩序没有发生根本变化，即农地非农化利用形成的集体资产和经济收益属于集体成员共有。这种集体共有的产权秩序和土地利益分配秩序强化了村社集体内部的利益关联和村民对集体的利益预期，为集体组织的存续提供了价值合理性。同时，发达的集体经济为集体组织的运行提供了充足的经济资源，赋予基层组织以强大的自主行动能力。因此，在那些由集体自主开发形成的过渡型社区，由于土地产权秩序没有发生根本改变，加之集体内部利益的关联高度紧密，集体经济高度发达，比较容易形成集体主导型组织形态。换言之，集体主导的土地产权秩序和内部导向的利益分配秩序是集体主导型组织运行的经济基础。

其次，在政府统筹开发模式下，基于土地开发程度的不同，原集体产权秩序的变化也有所区别。在整体开发的情况下，集体土地产权完全国有化，土地利益大部分被纳入政府财政收入，集体只能获得少量的补偿，村社原有的利益关联被削弱。同时，整体性开发产生的空间转移会导致社会关系网络的重组和社会资本的流失，原有的社会共同体瓦解，治理需求也随之发生改变。这些都为政府输入新的基层组织——社区居委会——提供了可能性空间。新组织的运行依赖政府扶持，在社区与居民之间重塑着一种开放性的公共服务关系。简言之，国家主导的产权秩序逐渐瓦解了村社集体性的内在基础，基层组织的职能、定位和性质发生了变化，比较容易形成政府主导型组织形态。然而，在局部开发情况下，过渡型社区原有的产权结构只发生了部分变化，大部分仍保留着原有的集体产权秩序，由于在原有的产权制度安排下经济社会形态没有发生根本变化，因此基层组织就会继续保留原有的组织形式。

(二)制度基础：行政介入力度

虽然我国基层组织是群众自治组织，但其自治行为是在党和政府的领导下进行的；同时，根据相关法律规定，无论是村委会还是居委会，都要协助基层政府完成相应的政务性工作。因此，基层组织的建设和运行不仅受制于村社内部的经济社会条件，还与政府的行政介入紧密相关。尤其是对过渡型社区而言，其基层组织建设不完全是城市化自然发展的结果，更是政府行政规划的“强制性变迁”。行政介入的力度及其方式影响着过渡型社区基层组织的制度合法性，即过渡型社区在名义上究竟是保留行政村建制还是改为城市社区建制。具体而言，政府一般通过政策和资源的输入影响着过渡型社区的基层组织建设。通过“村改居”或“撤村并居”等政策的实施能够促进过渡型社区基层组织由村委会向居委会的制度身份转型。然而，如果缺乏相应的资源配套，“居委会”的职能无法随之转变，村改居就只能成为一种名义上的城市社区。因此，作为居委会组织运行的经济基础，资源输入直接影响着基层组织职能的发挥。

总体上，当行政介入力度比较大时，过渡型社区的基层组织比较容易实现从村委会向城市社区居委会的转型。当行政介入的力度比较弱时，过渡型社区倾向于保持原来的集体组织形态。然而，尽管政府可以通过行政力量来促进基层组织转型，但基层社会并非完全被动地接受政府的规划性改造。当政府的政策和资源的输入与过渡型社区的内在基础不匹配时，通过单向度的行政介入形成的基层组织难以发挥出有效的治理效能。比如，在过渡型社区的经济社会基础没有发生根本改变的情况下，政府强制性要求“村改居”并不会产生预期的政策效果。也就是说，行政介入可以完成基层组织制度身份的转变，但转型后的基层组织未必能够适应过渡型社区的实践需求并实现治理有效。

(三)社会基础：经济社会结构

经济社会结构通过形塑基层治理的事务特征来影响过渡型社区基层组织的类型化实践。基层治理事务具有两种基本属性，即数量和性质。[22]在不同的经济社会结构下，基层治理事务的数量和性质有很大的差别，对基层组织形态的要求也有所不同。一般而言，社区的经济形态决定了治理事务的数量规模，社会关系结构则决定了治理事务的复杂程度。总体来说，东部沿海地区经济发达，人口密集，治理事务的密度比较大；随着市场经济的发展，社会关系日益理性化，基于熟人社会的情感关联减弱，治理事务较少涉及复杂的人情关系，即治理事务脱嵌于原有的熟人社会。这种具有工业经济且社会关系简单的过渡型社区需要一套结构复杂且职能完整的基层组织体系与之相匹配。由于中西部城郊农村没有工业经济，在农业经济未完全解体且农业人口未完全转移的情况下，这类过渡型社区原有的熟人社会关系没有完全解体，产权结构也未发生根本改变。然而，随着经济边界的开放、流动人口的增加，人口结构日益复杂化，这类过渡型社区就会在原集体组织的基础上对组织结构和职能进行适应性调整，以回应治理需求的变化。而对于那些集体经济瓦解、完全城市化的过渡型社区而言，其与一般城市社区无异，治理事务主要涉及居民与政府以及居民与市场之间的关系，原村民之间以及村民与集体之间的关系瓦解，社区不用承担经济职能，只需为辖区居民提供基本公共服务，这类过渡型社区可以直接参照城市居委会的组织形式进行管理。

综上所述，过渡型社区的经济社会结构直接决定着基层组织所要回应的治理需求，影响着基层组织的结构与职能。当过渡型社区的经济社会结构复杂化，治理事务相对比较多，就需要配备结构复杂的层级化组织体系；当过渡型社区的经济社会结构相对简单、治理事务比较规整时，我们就可以通过规则和技术进行治理，基层组织结构也就相对简约。

五、结论与讨论

长期以来，作为国家治理的基础性环节，基层组织的建设与运行都是在国家法律制度的指引下进行的。鉴于城乡二元结构的存在，我国城乡基层治理实行两种不同的组织管理模式，即村委会和居委会，二者作为基层群众自治组织分别遵循着不同的规章制度和组织运行逻辑。然而，对于城镇化进程中形成的兼具城乡两种形态特征的过渡型社区而言，究竟该实行何种治理制度和组织形式，国家并没有作出统一的制度安排，学界也尚未形成一致的结论。从城乡社会转型和组织变迁的逻辑看，过渡型社区从乡村共同体向城市单元的转型过渡应当完成基层组织从村委会向居委会的转变。实践中，大多数地区通过“村改居”“撤村并居”等政策推进这类社区的基层组织转型。然而，实践表明，这一转型过程并不是单纯的组织更替所能完成的，简单粗暴地将城市社区的居委会模式移植到社会形态复杂的过渡型社区常常面临着诸多不适应，也难以有效地回应过渡型社区的治理需求。因此，过渡型社区基层组织应如何建设就成为过渡型社区治理需要回应的首要问题。

作为一种从农村脱胎而来兼具城乡双重属性特征的社区形态，过渡型社区的基层组织建设既要考虑其村落属性所衍生的剩余事务需求，又要考虑城市化发展带来的新的治理需求。实际上，大多数过渡型社区的基层组织都是根据转型发展不同阶段的治理事务和需求的变化而逐渐调整形成的混合型组织。大体而言，过渡型社区的基层组织存在集体主导型、行政主导型和双轨运作型三种实践形态。集体主导型组织是指具有强集体关联(包括经济关联和社会关联)的过渡型社区以村委会为原型并根据治理事务和需求变化对组织结构和功能进行适应性调整的混合型组织形态。行政主导型组织是指集体关联瓦解的过渡型社区依托行政力量进行组织重建所形成的以正式基层行政组织为主体、以半正式或非正式的村落组织或个人为辅助的混合型组织。双轨运作型组织是指村居两套组织体系并存且两种组织运行相对独立又相互协作配合的一种组织形态。不同的组织形态分别适用于过渡型社区不同的实践类型，而区分这一类型化实践的主要因素包括以土地产权秩序为核心的经济基础、以行政介入为核心的制度基础以及基于经济社会结构形成的社会基础。

作为一种由“村”向“城”转型过渡的特殊社区形态，过渡型社区具有不稳定性和基于城乡混合产生的复杂性，从而赋予过渡型社区以丰富的实践内涵和基层组织形态的多样性。因此，对于处于基层治理转型十字路口的过渡型社区，我们不应单纯地从理论角度探讨其基层组织如何转型，而是要深入实践、立足于过渡型社区由“村”向“城”转变的整体性视角来分析基层组织的转型与建设问题，进而揭示出影响基层组织转型与建设的一般性因素。从这个角度讲，本研究旨在为过渡型社区的基层组织建设提供新的分析思路，以拓展和丰富人们对过渡型社区治理的认识。对于过渡型社区基层组织的类型化实践如何影响基层治理效能等问题则需要进一步研究与探讨。