铁路客运逃票追加票款法律问题研究

张长青 房昀玮

(北京交通大学法学院，北京 100044 )

《民法典》第815条对铁路旅客运输中的逃票行为进行了规制：旅客无票乘坐、超程乘坐、越级乘坐或者持不符合减价条件的优惠客票乘坐的，应当补交票款，承运人可以按照规定加收票款。《铁路旅客运输规程》第10节第44条细化了逃票行为类型并明确了加收票款数额的计算方法。《铁路旅客运输办理细则》第40条规定，站车应视不同情况作出是否加收票款的决定。

现有法律、部门规章将加收票款作为逃票行为的责任承担方式之一。该责任的性质为何，如何通过加收票款从制度上有效遏制频发的铁路逃票行为，我国的学术研究对此鲜有涉足。本文将对铁路客运逃票追加票款的法律性质进行研究，并结合域外立法例，提出完善现行规章中加收票款规定的建议。

一、铁路客运逃票追加票款的法律性质

乘车逃票是指搭乘付费交通工具时以违法之方法少付或规避应付的费用。在实践中，铁路客运逃票行为主要包括以下两类：

第一种是不付应付的费用，包括全程无票乘车(如持站台票上车)或者持失效、伪造的车票乘车；

第二种是少付应付的费用，包括“两头票”，即利用不同的身份证购买实际所乘区间的始发区间车票以便进站和终点区间车票以便出站，中间区段无票乘车或持失效、伪造车票乘车的行为；买短乘长，即只购买始发区间车票以便进站，剩余区间无票乘车或持失效、伪造车票乘车的行为；越级乘车、持不符合减价条件的优惠车票乘车等少付票款的行为。

1.铁路客运逃票的法律性质

若铁路运输企业和旅客为平等的民事主体(1)2013年铁道部改革，实行政企分开。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。，按照铁路客运逃票的行为类型，其相应的法律性质或者请求权基础有差异。对于少付票款的逃票行为，根据《民法典》第814条以及《铁路法》第11条的规定，铁路运输企业对旅客基于有效的客运合同成立契约上的请求权(2)此项请求权列于首位，该排序规则是基于目的性的考虑，即尽量避免检视某特定请求权基础时，须以其他请求权基础作为前提问题而陷入循徊检视。(参见王泽鉴：《民法思维：请求权基础理论体系》，北京大学出版社2009年版)。因此，对于少付票款的行为，旅客与铁路运输企业之间成立有效的客运合同，但是旅客没有按照约定的时间、区间、座位号、价款乘车，构成违约。对于不付票款的逃票行为，应视为旅客的行为成立不当得利，即旅客逃票，没有法律根据而取得不当利益，致使运输企业遭受损失(应得利益之丧失)，符合不当得利的构成要件。首先，旅客全程无票乘车或者持失效、伪造的车票乘车，与运输企业之间不存在有效的客运合同。有观点认为二者之间存在事实合同关系(3)余轶：《我国铁路运输中旅客逃票行为的法律规制》，北京交通大学2017年硕士学位论文。。我们认为，事实的合同关系理论本身在各国即存在争议(4)韩世远：《合同法总论》，法律出版社2018年版，第157页。；在具体适用上，该理论虽然在解决事实上的劳动关系或雇佣关系方面效果更佳，但针对完全逃票行为，现有的理论框架即可解决，则不必诉诸事实合同关系。其次，完全逃票行为亦不构成侵权行为。“纯粹经济损失是指非因人身或物权等受侵害而发生的财产上的损失。”(5)王泽鉴：《侵权行为》，北京大学出版社2012年版，第115页。纯粹经济损失因其具有的不确定性，一般由契约法进行调整。完全逃票行为在未支付相应对价的情形下乘车，造成运输企业营业收入的损失而非其固有权益的损害，因此该行为不应由侵权法调整。

若铁路运输企业和旅客之间形成行政法律关系(6)铁路运输企业为私法主体，非属行政机关，但也会因法律、法规、规章的授权，以自己的名义、独立地进行管理活动，以主权方式执行特定行政任务。(参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版)，逃票行为为行政违法行为。《治安管理处罚法》第52条规定对伪造、变造、倒卖车票的行为进行拘留或者罚款。虽然《治安管理处罚法》中行政执法的主体不是铁路运输企业，但该条表明不同类型的逃票行为在不同程度上扰乱公共秩序，妨害社会管理，损害公共利益，具有行政违法性。

2.铁路客运逃票追加票款的法律性质

基于铁路运输企业与旅客的客运合同，旅客逃票构成违约，运输企业除补收票款填平损失外，有权要求通过追加票款获得惩罚性违约金。“惩罚性违约金是当事人对于违约所约定的一种私的制裁，故又称违约罚。”(7)韩世远：《违约金的理论问题——以合同法第114条为中心的解释论》，载《法学研究》2003年第4期。一般而言，当事人应当在合同中明确约定惩罚性违约金，否则推定为对赔偿性违约金(预估的违约损害赔偿额)的约定。惩罚性违约金除依当事人约定外，也可以由法律法规规定。比如《电力供应与使用条例》(2019年3月2日修正版)第40条规定的“按照国务院电力管理部门的规定加收电费和国家规定的其他费用”便可理解为一种法定的惩罚性违约金。(8)韩世远：《合同法学》，高等教育出版社2010年版，第424页。因此，鉴于实践中铁路运输企业与旅客订立合同时没有明确约定惩罚性违约金，而根据《民法典》《铁路法》等法律的规定，旅客逃票加收票款实质上是一种法定的惩罚性违约金，目的是为了提高旅客违约成本，震慑实施逃票行为的旅客，促使其自觉履行客运合同。

逃票行为构成行政违法行为，铁路运输企业实施加收票款的行为若为行政处罚，需要满足授权方面的条件和被授权组织方面的条件。其一，根据《行政诉讼法》第2条的规定，被授权的组织能够以自己名义为具体行政行为，并且独立承担该行为所引发的法律后果。该组织获得行政主体资格的前提条件是法律、法规、规章的明文规定。其二，被授权的组织一般来说应是公益性的法人或其他组织，并与授权的内容具有某种联系。《行政处罚法》第17条的规定表明，实施行政处罚的被授权组织本身具有一定的管理公共事务的职能(9)杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，载《法学评论》1999年第5期。。

《民法典》合同编规定了承运人有权针对逃票加收票款，关键需要认定铁路运输企业是否具有管理公共事务的职能。公共事务是指“为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务”(10)周义程：《公共利益、公共事务和公共事业的概念界说》，载《南京社会科学》2007年第1期。，公共事务体现了公共利益、公共需求。“公共事务包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展”(11)王敏、王乐夫：《公共事务的责任分担与利益共享——公共事务管理体制改革与开放的思考》，载《学术研究》2001年第11期。，公共事务的对象为公共物品或者服务(12)金红磊：《政府职能的让渡与拓展——基于公共物品的提供》，载《经济体制改革》2005年第4期。，铁路客运企业作为社会基础设施的提供者，在政府的监督下通过招投标等竞争方式，获得政府的特许经营权(13)参见《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四章“监督管理和公共利益保障”。，是政府利用市场主体提供公共服务的体现。虽然旅客运输事项为企业事务的管理，但由于涉及公众性运输和政府职能的市场化运用，旅客运输具有公共性和福利性，因此铁路客运企业具有管理公共事务的职能。综上，法律授予铁路运输企业一定的行政处罚权，处罚的具体范围、数额或比例由下位法进行细化。

由此可知，铁路客运逃票追加票款的性质从民法的角度为惩罚性违约金，从行政法的角度为行政处罚，本质上都具有事前预防、事后惩罚的功能。

二、国外铁路客运逃票追加票款制度

大多数西方国家都认识到逃票(fare evasion)行为给运输企业或者国家财政造成的重大损失，对此设立了相应的惩罚(penalty or fine)制度。

1.英国立法

1889年《铁路管理法》为英国公共一般法案(14)英国议会通过的大多数法案都是公共一般法案，用于处理公众利益问题，适用于整个英国(英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰)。，在其第五节对逃票罚款作了专门规定。根据逃票行为的严重程度，英国法案明确了相应的刑事处罚等级。2018年英国《铁路(罚款)条例》是英国交通运输部根据1993年《铁路法》的授权制定的。该条例将实体问题和程序问题相结合，对旅客出示车票的要求、收取罚款的程序要求、免责事由、罚款数额、被罚款人的上诉救济等作出了具体规定。其中查票主体为铁路运营人(operator)或其代理人，收款人为催收员(collector)；罚款数额为单程票价的两倍，不足20英镑的罚款20英镑；免责事由有车站没有正在运作的售票设施、运营人同意等。

2.美国立法

美国各州通过立法确立了铁路客运逃票的罚款制度：在弗吉尼亚州的阿灵顿县，逃票行为构成民事违法的，要视情况被罚款50美元到70美元不等；在哥伦比亚特区，铁路逃票的，罚款数额不超过50美元。在马萨诸塞州，民事罚款数额为5美元到20美元不等。

由此可知，美国各州立法对铁路逃票的违法性质认定不同，相应的处罚也有差异。但总体上都根据严重程度，对铁路逃票行为施以一定的罚款，以加强对逃票行为的震慑。

3.澳大利亚立法

澳大利亚悉尼城市系统由新南威尔士州政府拥有的悉尼火车(Sydney Trains)运营。在新南威尔士州政府的官网上，可以找到相关的立法。2017年《旅客运输(一般)条例》对旅客在公共交通工具上的行为规范作出了明确规定，并根据实际情况不断修订(该条例于2019年12月13日最后一次修订)。其中，罚款主体为获授权的工作人员(交通部雇员、铁路公司雇员等)；罚款数额为200～550澳元；在程序上，如果乘客被罚款，将当场或在7～10天内收到邮寄的处罚通知，对处罚决定不服的，可以选择向国家债务追偿办公室写信提出异议或选择由法院处理。

在维多利亚州，2006年《违规法》为了应对轻微违法行为带来的影响，尽量减少刑事司法系统的应用，在程序上设置了内部审查的机制。首先，如果获授权的工作人员认为发生了违法行为，则应填写违规报告(RONC)，要求提供乘客的姓名和地址详情。然后，该报告被递交至经济、发展、就业、运输、资源部(DEDJTR)，该部门随后可能会向乘客发出违规通知，通知包括如何申请内部审查的详细信息等。乘客基于特殊事由，可以向该部门申请内部审查，如果经审查发现，乘客已采取一切合理的措施遵守购票要求，运输部会撤回该通知，反之，如果运输部维持决定，乘客可以诉至地方法院。

三、完善我国铁路客运逃票追加票款制度的建议

1.明确执法主体

对于我国铁路客运逃票追加票款的执法主体，《民法典》规定的是“承运人”，《铁路旅客运输规程》规定的是“铁路运输企业”。因此，我国对一般逃票行为的惩治是由铁路系统内部来执行的。

我国立法尤其是《铁路旅客运输规程》，首先应当进一步细化相关执法主体，明确执行加收票款的工作人员范围，辅之以逃票行为类型和免责事由，实现加收票款执行主体的权责一致。这不仅是完善铁路运输企业内部管理、维护企业自身利益的要求，也是我国完善社会管理、推进依法治理的要求。其次，结合我国立法和实践，鉴于公安机关在发现逃票行为和处理相关问题方面的能力，可以赋予公安机关在铁路检票口处，尤其是在出站口调查乘客逃票并加收票款的执法权力。这一方面有利于查处犯罪行为，另一方面为一般逃票行为的惩处提供进一步保障。

2.加大惩罚力度

《铁路旅客运输规程》规定加收罚款的数额是已乘区间应补票价的50%。纵览域外立法例关于罚款数额的规定，英国按照单程票价的两倍(最低20英镑)来确定民事处罚的标准；美国各州立法对逃票罚款或者罚金数额的规定则更为严苛；澳大利亚立法确定了罚款的区间，即200澳元到550澳元，而对比新南威尔士州交通运输的票价，即如果刷卡支付票价，成年人乘车65千米以上单程票价为10.8澳元，由此按最高票价来算，罚款数额达到单程票价的20倍以上。

“惩罚违约的最主要目的在于通过对个别违约人的惩罚而确立一个样板，使他人从该样板中吸取教训而不再从事此行为。由于相对于增大惩罚概率而言，增加惩罚力度所需成本更低，所以为了稳定合同制度，可以增大惩罚力度。”(15)刘廷华：《惩罚性违约金的经济分析——兼评我国合同法违约金数量调整规则》，载《北方法学》2013年第7期。因此，欲发挥惩罚性违约金的威慑功能，对于铁路客运逃票违约行为，加收票款的数额应当不低于逃票所取得的收益。也就是说，要通过惩罚性违约金对逃票者形成有效的遏制，立法必须将违约金的金额预设的足够大，使得逃票者在意欲少支付或者不支付相应票价时，认识到该行为帮自己节省的费用与逃票被发现时付出的代价远远不成比例，因此放弃逃票而选择守约。而我国现行规章对一般逃票行为仅加收已乘区间应补票价的50%，违法成本较低，威慑力不足，建议对加收票款的数额进行修改，加收票款或者按已乘区间票价的2倍计算，或者规定一个确定数额的区间，再由执法人员根据具体情形进行裁量。

3.完善执法程序

从行政法的角度看，铁路客运加收票款为行政处罚，原则上应当按照《行政处罚法》的规定进行。但是，铁路客运逃票加收票款程序有其特殊性，除适用《行政处罚法》的相关规定外，也应当借鉴外国立法，详细规定执法人员加收票款的程序、行政处罚与刑事追责之间的衔接问题、乘客的权利救济等，规范执法人员的行为。在《行政处罚法》一般规定的基础上，应当在铁路法中明确，相关执法主体如果发现逃票行为，可以要求乘客出示身份证件，在了解乘客的姓名和地址详情之后出具行政处罚决定书，载明下列事项：(1)当事人的姓名或者名称、地址；(2)违反法律、法规或者规章的事实和证据；(3)行政处罚的种类和依据；(4)行政处罚的履行方式和期限；(5)不服行政处罚决定，可以向乘客被责令下车所在地，或者到达站点所在地的国家铁路监督管理部门申请复议，或者提起诉讼，以及相应的期限；(6)作出行政处罚决定的运输企业的名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的企业的印章。如果在法定期限内乘客没有申请复议或提起诉讼，或者被驳回的，立法应当明确乘客交付罚款的时间限制，以及在特殊情况下予以延长的规定。