对形式主义、官僚主义的制度治理

■张学博

【提 要】作风问题关系着人心向背，关系党的执政基础。习近平指出：形式主义的实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜明丽的外表掩盖了矛盾和问题。官僚主义实质是封建残余思想作崇，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。就两者的关系而言，官僚主义是形式主义之源。在建党百年之际，分阶段梳理百年党史中经典文献对“形式主义、官僚主义”的论述，继而运用历史和比较的方法分析其制度原因，然后尝试从制度上提出治理“形式主义、官僚主义”的现实路径具有重要现实意义。

2021年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，也是建党100周年。中国共产党从诞生之日起，就是为了推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山而奋斗，因而中国共产党从诞生之日起就是要与官僚主义进行斗争的。形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。当前形式主义、官僚主义依然突出，而且出现了新的表现形式。要把力戒形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重要任务，大力弘扬真抓实干的作风，推进工作要实打实、硬碰硬，解决问题要雷厉风行、见底见效，面对难题要敢抓敢管、敢于担责。习近平在十九届中央纪委五次全会上再次强调，对形式主义、官僚主义要毫不妥协，全面检视、靶向纠治。[1]踏上新征程，要更加深刻认识形式主义、官僚主义的危害，从讲政治的高度深化整治顽瘴痼疾，让求真务实、清正廉洁的新风正气不断充盈，确保“十四五”时期的目标任务落实到位。对百年来党的经典文献中关于形式主义、官僚主义相关论述进行梳理，并对其制度原因进行分析，对当前和未来的工作显得十分必要。

一、中国共产党关于“形式主义、官僚主义”的历史考察——基于党内权威文献的研究

对中央文献出版社出版的《建党以来重要文献选编》以及《建国以来重要文献选编》等相关内容进行全面梳理，发现对“形式主义、官僚主义”的论述可以分为新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期、新时代中国特色社会主义四个阶段。

（一）新民主主义革命时期（1919-1949）

在新民主主义革命时期，官僚主义的主要表现形式就是脱离革命运动的实际，脱离人民群众的队伍，在行动与思想两个层面背离党群一心的宗旨。[2]比如毛泽东在1933年根据地的报告《必须注意经济工作》中提出：“官僚主义的领导方式，是任何革命工作不应有的，经济建设工作同样不得官僚主义。官僚主义的表现，一种是不理不睬或敷衍塞责的怠工现象。另一种是命令主义，而不是说服群众。”[3]在毛泽东看来，官僚主义是“极坏的家伙”[4]，官僚主义就是群众路线的反面教材，即脱离群众的集中表现。任弼时在1943年中共中央西北局高级干部会议作的《领导方法和领导作风》的报告中指出，党所决定的正确政策在有些地方不能得到贯彻，一个很重要的原因是官僚主义倾向在作怪。官僚主义表现为制定工作计划之前没有经过详细的调研研究，凭着自己脑子想当然而制定计划。其次是对上级的指示并不作认真的研究。其三是不向群众作说服教育，反而摊牌强迫。其四是有了计划并不认真执行，形成一种文牍主义、形式主义。[5]任弼时不仅论述了官僚主义的四种表现，而且论述了官僚主义和形式主义的关系，即形式主义的原因就在于官僚主义。

（二）社会主义革命和建设时期（1949-1978）

这一时期，中国共产党人更加注重防止党员脱离群众，并在工作中采取各种措施解决官僚主义的不良作风。比如：1951年《中共中央关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》将对贪污浪费现象事前毫无察觉、事后又不厉行惩治者，称为严重的官僚主义分子。[6]毛泽东在1957年《正确处理人民内部矛盾的问题》和《中共中央关于传达全国宣传工作会议的指示》中都提到了官僚主义，将其认为是一种脱离群众的作风和思想。[7]刘少奇在1958年《中国共产党中央委员会向第八届全国代表大会第二次会议的工作报告》中将官僚主义主要解释为工作中的命令主义作风。[8]邓小平在1957年《共产党要接受监督》中将官僚主义界定为“不接受监督，采取命令主义的工作作风”，因而要克服官僚主义的倾向就必须接受群众监督。[9]

又比如：周恩来在1963年的《反对官僚主义》中将官僚主义界定为领导机关最容易犯的一种政治病症。同时他还列举了官僚主义的典型的二十种形式：“高高在上，孤陋寡闻；狂妄自大，骄傲自满；无头脑迷失方向的事务主义；官气熏天唯我独尊……文牍主义，形式主义；革命意志衰退，生活蜕化；助长歪风邪气，纵容坏人坏事。”[10]此文中特别强调，中国长期是封建社会，一百年来又是半封建半殖民地社会，官僚主义更深有深远影响。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期（1978-2012）

1983年，中国共产党开展了“统一思想，整顿作风，加强纪律，纯洁组织”的整顿活动，在促进经济发展的紧要关头，党员干部搞好自身的作风，净化党内纪律，为改革开放的精彩历程，增添了功不可没的亮点。[11]邓小平在1986年《关于政治体制改革问题》中提出：“进行体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”[12]

江泽民在2000年《关于改进党的作风》中对形式主义、官僚主义进行了明确分梳。官僚主义其“要害是脱离群众、做官当老爷”；形式主义的要害是“只图虚名、不务实效”。关于如何看待“形式”和“形式主义”的关系，他指出：“我们做工作，需要有一定的形式，没有形式，内容也表现不出来，但不能搞形式主义。”[13]

(四）新时代习近平对形式主义、官僚主义的重要论述（2012-至今）

习近平在2013年在河北调研时的讲话中指出：“官僚主义的实质是封建残余思想作崇，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”[14]习近平既对官僚主义形式主义下了定义，也列举了其多种表现形式，他指出：“在形式主义方面，主要是知行不一、不求实效，文山会海、花拳绣腿，贪图虚名、弄虚作假。在官僚主义方面，主要是脱离实际、脱离群众，高高在上、漠视现实，唯我独尊、自我膨胀。”[15]

习近平针对官僚主义作风的剖析，直指其中的要害，即为人民服务意识淡薄，不忘初心的使命缺失，享乐主义扭曲思潮横行，从原则上背离了中国共产党人的宗旨和目标。[16]

如果归纳从毛泽东到习近平对于官僚主义的论断，可以将官僚主义界定为根源于封建社会和官本位的一种脱离群众的思想和工作作风。其大致分类可以归纳为四种：脱离客观实际的主观主义；对上敷衍塞责的自由主义；对群众颐指气使的命令主义；言行不一的形式主义。其具体的表现形式多样化，既有周恩来总结的20种形式，也有在信息时代出现的不断涌现的“表格主义”“痕迹主义”“层层加码”“滥用军令状”“一票否决”“文山会海”等新形式。简而言之，形式主义、官僚主义就是一种与党的优秀传统“从群众中来，到群众中去”的群众路线背道而驰的思想和工作作风。

二、形式主义、官僚主义的制度原因分析

作风建设永远在路上。要把力戒形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重要任务，不仅要从思想上作风上而且要从制度上坚决反对形式主义、官僚主义。前文对形式主义及官僚主义的内涵进行了历史分析，并根据党内经典文献中的表述对其进行了界定，也对其表现形式予以了描述。把握形式主义、官僚主义的内涵和表现是前提，更重要的在于研究形式主义、官僚主义背后的制度原因。

周恩来曾经论述了中国长期的封建社会对形式主义、官僚主义滋生之深厚文化影响。马克思主义政党的性质以及半殖民地半封建的社会现实决定了中国共产党人从一开始就立志于振兴中华和为中华民族谋幸福的初心。所以，中国共产党除了人民的利益之外没有任何自身的利益，中国共产党人的百年历史也内含了同形式主义、官僚主义的斗争。以下部分就力图从几个方面予以剖析，力图管中窥豹，并为问题的解决提供参考。

第一，形式主义、官僚主义的一个重要原因是干部监督机制不完善。权力一旦脱离监管就容易会成为“脱缰的的野马”，从而成为滋生形式主义官僚主义的温床。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以更大决心、更强力度、更实举措持之以恒解决困扰基层的形式主义、官僚主义问题，建立健全党内监督法规制度体系，始终保持惩治作风问题的高压态势，在整治作风方面取得瞩目成就。同时，作风问题的解决需要常抓常管，不同时期也会有不同表现，就干部监督机制来看仍存在如下问题：一是转型时期出现的制度真空、制度要素不匹配造成权力监管失位。二是对于“一把手”的监督仍然面临诸多挑战，党内监督同制度内的其它形式监督难以形成合力，监督的效果有限。三是一段时间里专责机关监管机制未理顺，致使腐败现象在一定程度上迅速蔓延并侵蚀党的肌体。[17]

第二，现行的干部评价体制不够科学完善。在传统绩效管理体制下绩效考核主体过于单一，仅由上级组织部门对干部政绩进行考核，然而组织部门对具体业务工作并不熟悉，不能科学合理地评价干部的政绩情况，难以对干部政绩进行科学的定量评价。[18]现行的干部评价机制侧重于经济增长、财政收入、招商引资等量化指标，尽管近年在安全生产、环保问题等方面越来越重视，但仍然没有改变通过政绩亮点来考核干部的思路。干部需要出政绩，而干部的选拔存在一定的年龄天花板，这使得干部急于在短时期内拿出形式上好看的政绩来追求在晋升锦标赛中脱颖而出。这些问题成为了干部容易追求形式主义、官僚主义的内在原因。

第三，形式主义和官僚主义产生的另外一个重要原因就是技术应用和制度配套不够，部门壁垒多，信息壁垒较多。在传统的中国社会治理中，行政效率低下的一个重要原因就是技术水平较低，使得公文运转速度慢，信息传递速度慢，严重影响了决策效率。随着信息技术的高速发展，将大数据技术运用到党政工作中来，目前已经极大提高了党政工作效率。典型的案例就是政府信息公开。政府将政府的一般信息（除了有保密必要的之外）均上传到互联网上，老百姓可以通过手机或者电脑轻松获取与自己相关或者自己关心的政府信息。发源于浙江的“最多跑一次”改革其基础就在于他们设计了一套强大的信息系统，使得老百姓提前把所有需要提交的信息均通过网络提交，最后在现场一次办理即可。另一个案例就是精准脱贫工作。今天的技术手段已经可以使中央政府将相关的补助直接发放到贫困群众个人卡中，这就极大减少了传递成本和寻租空间。从片区扶贫到以县村户为单位的精准脱贫，一个重要条件就是信息技术的飞速发展。再比如，各个地方出现类部门大联动计划，正式运用了大数据技术，将城市整合为“网格员—网格长—街道—区县”四级网络，通过网格员来及时把基层群众遇到的问题反馈到区县神经中枢，再通过神经中枢向相关部门发出解决指令，随后还要跟踪督导，形成了一整套社会治理网络，较好的解决了基层社会治理信息不对称的问题。

但是信息技术的提高并没有解决所有的问题，甚至也滋生了一些新的形式主义问题，比如不断要求下级和贫困户填写表格的“表格主义”“痕迹主义”等。同时，每个单位都开发自己的信息平台，不仅耗费了大量的财政成本，而且部门地域之间无法信息共享，产生了新的形式主义问题。比如公安有自己的信息系统，税务部门有自己的信息系统，海关也有自己的信息系统，但是这些系统很大程度上不能相互共享。再比如，各地民政机关的信息不通，导致有的人在不同地方分别登记结婚的情况出现。这表明单纯技术的提高仍然不足以彻底解决形式主义、官僚主义问题。如果没有法律制度上的配套，技术水平的提高可能解决一些问题的同时又产生一些新问题。在技术革命的今天，如何完善我们的配套法律制度是检验我们国家治理能力的试金石。

三、制度治理是治理形式主义和官僚主义的根本路径

当前形式主义和官僚主义的形式多样，集中表现为会议多、文件多、表格多、考核多、督查多、痕迹多、责任状等等多种形式。作风问题具有反复性和顽固性，不可能一蹴而就、毕其功于一役，更不能一阵风、刮一下就停，必须经常抓、长期抓，在改进作风上立新规、动真格、求实效、防反弹。当前形式主义和官僚主义的集中表现归纳起来就是不作为和乱作为。毛泽东在最早论述官僚主义时就指出，官僚主义表现为两种：一种是高高在上，对群众的事情冷漠推诿；另一种就表现为工作方式上的命令主义。前一种就是不作为，后一种就是乱作为。不作为在当前的主要表现就是通过文件、会议、表格、责任状等形式主义将问题踢给下级或者同级，进行甩锅。乱作为的主要表现就是通过大量频繁的考核、督查、痕迹来体现自身的政绩，其结果是不仅没有真正为人民群众带来实际的服务，反而让人民群众和基层干部忙于各种痕迹和事务，苦不堪言。运动式治理可以治标，扼杀住一时的风气，但要根本上解决形式主义和官僚主义问题，单纯的运动式治理仍显得力不从心。只有依靠制度，包括党内法规、考评机制、权力清单、配套法规等各种制度，才能从根本上解决形式主义和官僚主义。

第一，通过完善党内法规建立党内监督与群众监督相结合的权力监督体系。列宁认为，未来的无产阶级国家政权不再是官僚政府，而是像巴黎公社那样的实干政府。具体包括取消官僚特权、公职人员领取相当的薪金、选民可以随时撤换政府官员。[19]形式主义的根源在于官僚主义，而官僚主义的背后是其赖以生存的官员特权。让官员摆脱做官老爷的心态，要从制度上加强对权力的监督，这样形式主义和官僚主义就失去了存在的土壤。延安时期，党的干部队伍官僚主义作风治理得较好，一个重要的基础就是大力整顿作风，严明法纪。只有加强监督，让党员干部保持艰苦奋斗和谦虚谨慎的作风，才可能真正消除形式主义和官僚主义。

毛泽东在延安窑洞与黄炎培先生窑洞对话时提出了解决王朝周期律的办法，就是强调要通过人民群众监督政府来解决王朝周期律问题。从百年党史也可以看出，凡是党的作风建设搞得好的时候，干群关系就非常紧密，革命建设就会蓬勃发展，反之则会遭到挫折。这符合马克思主义的唯物主义历史观。我们的党的力量之源在于群众。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在党的以往经验基础上，进一步发展了权力监督制度，即通过严格的党内监督制度和有效群众监督制度相结合的监督体制，自上而下与自下而上相结合来克服形式主义和官僚主义，已经取得了明显成效。根除官僚主义土壤要充分发挥民主集中制的民主作用，让广大群众能够有效监督党员干部，让普通党员干部能够有效监督领导干部，真正树立能者上庸者下、干事者上庸碌者下的用人导向，从根本上建立根除官僚主义土壤的制度机制。

第二是不断完善干部的评价考核机制，形成科学合理的考评制度。习近平强调，要建立科学规范的干部考核评价体系，形成激励干部求真务实的有效机制，使那些重实际、说实话、务实事、求实效的干部，不仅不吃亏，而且受到鼓励、褒奖、重用；使那些做表面文章、搞劳民伤财“形象工程”的干部，不仅捞不到好处，而且受到批评和惩处。[20]2019年中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》，这是贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线的最新成果，是做好新形势下干部考核工作的基本遵循，是激励广大干部担当作为、干事创业的制度保证。在新的考核评价标准下，首先要突出政治标准。无论是考核内容的确定、考核指标的设置，还是干部表现的评判、考核结果的运用，都必须旗帜鲜明把政治标准放在首位，确保各级党政领导班子和领导干部在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。其次是注重工作实绩，突出考准考实。细化考核内容，增强考核的针对性，根据不同考核对象合理设置可衡量、可比较、能定责、可追责的考核指标；改进方法手段，经常性、近距离、有原则接触干部，多渠道、多层次、多侧面了解干部，以事察人，知事识人，防止从抽象到抽象、凭感觉下结论；形成明确的考核结果，把真干假干、干多干少、干好干坏辨别出来，区分出优良中差，全面准确反映考核对象情况。

第三，建立党内权力清单制度。习近平指出：“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”[21]要仿效政府的权力清单，党的各级组织和部门也应该建立一个公开透明的权力清单。有了权力清单，才能更好解决不作为和乱作为的问题。权力和责任是对应的。凡是在权力清单内的内容，官员就应该作为，否则就是不作为。凡是不在权力清单内的内容，官员原则上不应该干涉，否则就是乱作为。比如各级政府的会议、文件、接待、表格、责任等应该有一定的标准和制度。标准和制度就是一面镜子，可以看出具体的部门和干部是否存在形式主义和官僚主义的问题。

第四，要制定合理的法律法规制度体系，打破部门信息壁垒，建立信息共享机制。自十八大以来，中央已经制定修订了二百余部党内法规，逐渐形成了严密的党内法规体系。无规可依的问题基本得到解决，现在的问题主要是依规治党，强化制度的执行力。这里面有两个方面的内容值得注意。一方面是严格执行党内法规以及法律制度规则，从而防微杜渐，将干部的问题还没有达到违反国家法律时就及时通过党内法规予以约束。另一方面则要防止一刀切现象在基层发生。比如，基层减负问题，不断出现减负——新负——再减负——再反弹的现象。在基层政府那里，一件件具体的工作内容变成了一本本详细的台账，工作内容不再是思考具体事务怎么办，而是思考台账如何编写，如何应付上级的检查。又比如，各级政府和部门均试图通过大数据来提高效率，提高服务水平。可是由于条块之间的信息壁垒，街道社区、公安、海关等各自需要分别构筑自己的信息系统，耗费巨大的人力物力，却无法信息共享，具体到基层执行人员手中，工作负担不仅没有因为数字化而减轻，反而负担越来越重。有必要通过进一步修订《政府信息公开条例》，建立部门之间的信息共享平台，就可以减少信息的重复采集，控制财政成本，提高行政效率。

总之，要有效的治理形式主义、官僚主义，我们必须深入研究从毛泽东到习近平对于“形式主义、官僚主义”的重要论述，坚持作风建设，建立党的权力清单机制，不断完善权力监督体系和相关配套法律规则体系，修订《政府信息公开条例》，建立信息共享机制，打破信息壁垒。这样才能从根本上实现良法善治，从源头上消除形式主义和官僚主义的土壤。

注释

[1]《习近平在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话》，新华网，访问日期：2021年5月5日。 >http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/22/content_5581970.htm<

[2][11][16]韩振峰：《习近平反对官僚主义重要论述探析》，《科学社会主义》2020年第6期。

[3][5]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第125页；第124页。

[4]《建党以来重要文献选编》第20册，中央文献出版社2011年版，第34～35页。

[6]参见《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社2011年版，第425～426页。

[7]参见《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社2011年版，第85～86页，第104～105页。

[8]《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社2011年版，第252页。

[9]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第270～271页。

[10]《建国以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社2011年版，第325～329页。

[12]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。

[13]《十五大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2011年版，第523页。

[14]《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》，中央文献出版社2020年版，第24～25页。

[15]《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第368～369页。

[17]蔡志强：《新时代干部监督的实践形态与创新发展》，《中国党政干部论坛》2018年第7期。

[18]房静雅:《形式主义产生的制度根源及其治理》，《学术前沿》2019年第12期。

[19]刘维刚、杨平：《列宁反对官僚主义的理论构想、实践探索和现实启示》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》2020年第5期。

[20][21]《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第52页；第55页。