档案保障公民合法权益研究——以知青档案为例

庄少慈 钟文荣

档案价值是多元的，决定档案价值发挥的因素也是多元的。近年来，有关档案与权益的研究逐渐为学术界所关注。从已有的研究来看，研究重点多围绕着公民档案利用权问题而展开，相关研究成果如田思劭的《政府信息公开环境下公民档案利用权研究》[1]、袁小翠的《浅析档案利用权与公布权的立法缺陷》[2]、谭彩敏的《从公民的角度论档案利用权的实现》[3]、王改娇的《公民利用档案权益研究》[4]。这些研究成果在一定程度上理清了公民档案利用权的法理、实施、保障及发展等问题。此方面的成果也撬动了有关档案与公民权益保障的研究。在我国，公民权益的实现与业务活动中各种证据核验有着密切的关系，而档案作为原始记录，是随着业务活动而形成的，且形成之后由专门机构保存，开展利用服务，其证明力在众多的证据中始终处于优先地位。基于此，档案在公民权益的实现，尤其是公民经济权益的保障方面始终都发挥着不可低估的作用，是最为有利的证据。档案在保障公民权益方面在现实中有许多突出的表现和案例，本文选择知青档案作为切入点来剖析此问题。

一、档案保障知青的相关权益案例分析

知青档案是中国历史上知识青年上山下乡过程中所形成的各种各类的历史记录，其内容非常丰富，如各种工作报告、名册、登记表、普查表等，尤其是其中的知青下放名册、招工登记和辞退通知，在知青到达退休年龄后，为维护知青权益提供了最有利的证明。

以下这则案例生动展现了知青档案在维护知青权益时发挥的作用，案情大体如下：王某，男，1952年7月出生，1969年3月下乡到宣威海岱当知青，1971年8月招录到宣威县车队当工人，1973年调到中国人寿曲靖分公司，2012年达到退休年龄，在办理退休手续过程中却发现缺失1969年至1971年当知青时的档案材料，工龄少了两年半。相关部门要求提供本人知青时的资料或者参加工作时的招工资料。王某于2020年3月7日到档案馆查阅知青档案，找到了1970年上山下乡的知识青年分配简历表、知识青年登记表等材料。有了这些翔实的原始档案材料，王某顺利办理了退休手续，享受到了自己应得的退休待遇[5]。

从这则案例来看，王某能够顺利办理退休正是知青档案发挥了证据作用。从笔者目前所收集的大量知青利用档案的案例来看，此类案例有一些共性的方面：第一，从时间角度来看，档案形成时间、档案保管时间、档案利用时间之间相互交织、互相影响，尤其是档案形成与档案利用之间的时间跨度比较长。从上述案例来看，王某1969年下乡当知青，到退休的2012年，跨度达43年之久，由于时间跨度较长，相关的档案是否能够留存下来，这对档案管理来说是一个巨大的考验。由于时间跨度长，档案保管机构如何确定这批档案的保管期限，也是决定王某的权益能否得到保障的重要条件。由于时间跨度比较长，档案保存的机构也可能出现变更的情况，也可能出现多次易主的情况。第二，从空间的角度来看，档案的形成地与利用者当前的生活空间有很大的差异，比如该案中利用者先后经历了宣威、曲靖的空间变换过程，这则案例中空间还主要集中在云南省，在其他一些案例中，跨省跨地区的情况比较普遍，许多知青舟车劳顿，到不同省份、不同地区的档案馆进行查证的例子非常常见。第三，从维护的权益内容来看，王某寻找档案保障权益的主要内容是为了保障工龄的连续性，以确保退休后养老金标准正确。有关知青的经历可以作为工龄的问题，劳动人事部于1985年6月28日发布的《劳动人事部关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》第一条指出：“凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。”[6]从保障的权益内容来看，这些权益的产生都具有一定的后发性和衍生性，这些权益受政策影响较大，也随着社会的发展而不断发生变化。第四，从档案保障的权益主体来看，档案所保障的权益都是知青当事人，换句话说，档案保障主体是文件形成者的或者文件中所记载的当事人，如果档案中未明确记载当事人的姓名，则其无法作为重要证据来维护当事人的相关权益。

二、档案保障知青权益的基本条件

档案作为我国证据体系中重要的类型之一，其证明力具有优先性，这一特性在我国各种业务活动的核验中也得到了体现。虽然在各项业务活动中对所提供的证据要求不如法律层面上那么严格，但是，档案要发挥证据作用保障公民的权益，还应该具备一定的条件，概括来说主要有以下方面。

1.档案得到了完整收集、有效保管。档案能否发挥效用，保障知青的权益，首要的条件是被相关的机构收集、保管。由于历史的原因，知青档案的形成分布在不同的机构中，机构在历史的变迁中是否按照档案管理的要求和规定将知青档案移交到相应级别的档案馆进行集中保管，这个问题存在着许多不确定性。在知青上山下乡的历史中，我们国家曾经设立过“知青办”这一个机构来管理知青上山下乡的活动。随着这一历史活动的结束，“知青办”也在1976年前后相继撤销。在“知青办”撤销过程中，相应的档案是否进行了移交，移交过程档案是否齐全完整，在当时的社会环境下，这些工作都很难进行规范。从目前看到的案例来看，“知青办”在其行使职能的过程中所形成的档案，很多并没有按照档案管理的要求进行整理、移交，而是散乱地堆砌在各处，有的地方甚至将知青档案当作废纸直接卖给了废品收购站。合肥“知青办”撤销之时，没有任何关于知青的档案交到市档案局，但是档案局里的老同志们很敏感地意识到知青档案储存的重要性和紧急性，于是主动跑到“知青办”的办公地点去寻找[7]。由于此类原因，许多知青档案并没有顺利移交档案馆，造成了大量知青档案流失问题，这也导致了许多知青在需要维护其权益的时候，多方寻找，却无法找到相关的档案。如“成都市档案局接收的知青档案一直不完整。数据显示，在2010年中旬，有近七成的知青未能在市档案馆找到自己的档案。这直接影响到他们办理社会保障”[8]。当时环境下，机构和社会的档案意识不强，给知青档案管理埋下了隐患，也造成知青保障其权益的困难。所以，知青档案是否通过有效的途径得以收集和保存，这是知青日后维护其权益的前提条件。

2.档案能够被顺利查找并发现。档案保障知青权益实现的第二个条件是相关的档案在档案馆能够被查找并发现。由于历史的原因，知青个人自然情况的变化，如姓名的变更，又如机构的分合，再如档案馆检索工具的局限和数字化程度的高低，这些都在一定程度上决定了存于档案馆的知青档案在进行查找时是否能被发现并提供给当事人。比如，知青下放地的合并，导致原地名为新的地名所替代，在档案检索中，无法找到知青档案的情况。这种情况的产生，需档案管理者对知青档案的相关内容和发展历史有所了解，如两位知青到杨浦区档案馆要求查找其在五角场公社的档案，档案工作者按照五角场公社进行检索，但是却无收获。后来两位知青想起插队的地方合并到了控江村。工作人员很快找到了控江村委会的档案目录，找到了他们所在大队的年终分配方案名册，在这个名册中果然找到了两位知青的名字[9]。这则例子很好地说明，与知青活动明确相关的档案已经保存在档案馆，但是通过什么样的检索词来对此进行检索从而快速找到档案，是关键问题。

3.档案与事实具有关联性。关联性是指档案与需证实的事实之间具有关系。从知青档案证明事实的情况来看，这种关联具有直接关联和间接关联。大部分的退休知青在维护权益的时候，都被告知需要提供证明其上山下乡经历的直接证据，这些直接证明如《介绍信存根》《知青名册》《知青下放名册》《审批表》等。从证据法的层面上看，关联性包括两个层次：一是证据与要证事实的关联；二是证据与证据之间的关联[10]。多数的业务活动对于证据关联性的要求一般在第一层面上。“近日，垫江县林业局一位即将退休的职工来到县档案馆查找其当知青时的档案资料。按照目前的政策，知青的年限可以计算为连续工龄，如果能找到这部分档案，该职工的工龄就可以跨过40年的档次，那退休费就要多一些。经过工作人员细心查找，终于查到该同志的知青档案，为其增加连续工龄提供了翔实依据。”[11]以通用的《机关事业单位基本养老保险参保人员养老保险待遇申领表》为例子，在这份表格中的“参保个人档案材料”中对于知识青年上山下乡要求提供的材料“《上山下乡知青登记表》复印件，档案中未记载上山下乡知青的，提供当地档案馆的知青花名册。知青上山时间不明确的，提供派出所户口迁出、迁入底册复印件。”所以我们发现，在知青寻找档案的过程中，《知青登记表》《知青花名册》等成为查找的重点，因为此类档案是业务系统核验中所规定的重要材料。当然，在知青退休计算工龄的过程中，对于上山下乡经历的证明材料，在业务系统中也还存在档案与事实之间存在间接联系的。这种情况通常是与知青经历相关的证明材料无法获得，一些佐证材料经过推理和分析也能证明知青的经历。如“这里有年终分配方案名册，估计是能证明你们在那里工作的事实。但是不知道社保那里能不能用，要不你们拿去社保中心试一试。X先生和Y先生立马拿着复印件，兴冲冲地奔赴杨浦区社会保险服务中心咨询后，又兴高采烈地赶回来。……‘这档案可以证明工龄，不过社保中心说，必须提供每个年度的名册，要证明工龄的连续性才可以’”[12]。从这则案例来看，所提供的档案是知青年终分配方案的名册，但是也能证明知青的经历，这些档案为社保中心所采纳。档案要能保障知青的合法权益，就一定与待证明的事实之间有着直接或间接的关联性。

4.档案的获取途径是合法的。证据的合法性是指对证据必须依法加以收集和运用，包括收集、运用证据的主体要合法、每个证据收集的程序要合法、证据必须具有合法形式、证据必须经法定程序查证属实[13]。档案发挥证据价值也要求其来源合法，换句话说，档案必须是当事人通过合法的途径，如从档案馆中获取的。在目前的档案利用服务中，基于原件的唯一性，在利用时仅提供复制件，将复制件作为重要的证据来使用时需在其上加盖“原件复制”的印章以示该复制件来源的合法和文件内容的真实。“工作人员当即为其打印所在页的扫描件，并在打印件上签字盖上档案证明章”[14]、“工作人员将复制盖好章的花名册交给郭某”[15]，这种由档案部门出具的复印件在各种业务活动中被认可，也从一个角度证明了档案复制件来源的合法性。

总之，知青档案要发挥保障知青权益的作用，需要满足多个条件，尤其是档案是否完整齐全收集和保管是基础，档案满足业务活动对证据的要求也是必要的条件。

三、档案保障知青权益的思考

从以上分析来看，档案的价值发挥随着档案利用主体权益的不断发展而发展，对于档案管理部门来说，笔者认为有些问题是值得进行思考的。

1.扩大民生档案收集的范围。民生问题是一个国家治理中需要重点解决的问题，民生主要指“民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况”[16]。新中国建立以来，我国就高度重视民生问题，通过各种不同的渠道解决就业、医疗、教育、住房等民生问题。近年来，此一问题又受到党中央和国务院的高度重视。2019年10月，党的十九届四中全会提出，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。2020年5月22日，国务院总理李克强在发布的2020年国务院政府工作报告中提出，加大基本民生保障力度。在各项民生业务活动中，都离不开相关的证据尤其是传统证据，如书证。档案作为民生保障的重要证据之一，这些年在民生的不同领域都发挥了重要的作用，“现在，地籍、知青、山林定权等记载一人一事、一家一户的民生档案，逐渐成为社会利用档案的热点”[17]。

因此，档案馆要突破以“我”为主的档案收集观念，进一步扩大档案收集的范围，尤其是加大民生档案的收集力度，这将会大大提高我国的民生事业，促进社会的和谐。从上述知青档案保障知青权益的论述来看，知青档案的收集大部分是通过移交接收的方式获得的，从全国范围内来看，知青档案保留于社会、个人的情况还大量存在，为了在更大范围内实现民生权益的保障，提倡在已有馆藏的基础上，通过捐赠、购买、寄存等方式扩大知青档案的收集范围。2020年6月20日修订的《档案法》第十七条：“档案馆除按照国家有关规定接收移交的档案外，还可以通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案。”从立法的角度规定了档案馆扩大馆藏的职责和义务。“在正常接收知青档案进馆的同时，加大对社会上散存的知青档案资料征集力度，是加强知青档案管理的一个重要举措。由于知青年代过去了三四十年，知青档案散落于各处：公安局、人力资源和社会保障部门有，社会上个别人员手中也有。要善于从各个渠道捕捉和收集各行各业利用档案的信息，把握档案利用的社会需求，利用一切机会收集知青档案。同时，利用多种途径和方法加大对外宣传力度，使广大群众了解档案的重要性和唯一性。”[18]但是目前在向社会征集、捐赠方式上可以进行一些创新，如发动社会向档案馆捐赠知青档案数字件，经过与原件的核验，档案馆可以保存数字件，作为重要的利用副本，在档案利用中标明副本的来源和原件的存放处，这些方法都会在一定程度上丰富民生档案资源，为进一步保障民生工程提供基础。

2.提高民生档案数字化的比例。对民生档案进行数字化是近年各级各类档案馆的一项重要工作，通过数字化，实现了对民生档案的高效管理和利用。按照《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》要求，“全国省级、地市级和县级国家综合档案馆馆藏永久档案数字化的比例，分别达到30%—60%、40%—75%和25%—50%”。从大量的知青档案利用案例来看，知青档案在许多县级档案馆的数字化比例还不是很高，一些档案馆没有实现文件级的查找或全文查找，制约了知情档案查找的准确率。由于数字化程度低，档案工作者在知青档案查找过程中，往往依靠传统检索工具在多个案卷中来回查找，有时也抱着试试看的心态进行查找，查找的效率并不是很高。如果知青档案的数字化率在全国范围内能够更高一些，那么查找效率一定能大大提高。

3.实现档案管理与业务活动的融合。档案保证公民权益的实现，也在一定程度上启示档案管理部门应该将档案管理的视野放大到社会中，尤其是要将档案管理与业务系统的各项活动融合起来。许多民生权益与政策的调控有密切关系，在档案工作中，档案管理者可以通过多种渠道关注一定时期内、一定区域内有关民生政策的变化，从新出台的民生政策中去推定在相关政策的影响下可能产生的档案利用需求。如2015年民政部和财政部下发通知：“向部分健在的抗战老战士发放一次性生活补助金5000元。要求各地结合当地实际制定方案，在9月份之前把补助金发放到抗战老战士手中。”[19]此通知下发后，有关退伍老兵档案的查询和利用增多。

从民生档案的案例中，档案工作者也可以进一步关注各种民生业务办理中，业务的流程，尤其是关注其中对于证据材料的要求。以福建省网上办事大厅为例，其中个人事项的办理涉及25个主题，如“生育收养”“户籍办理”“社会保障”“婚姻登记”“住房保障”等，细看其中的办事指南，可以发现许多业务活动都在一定程度涉及档案的利用问题。如果档案工作者对各项业务活动材料的要求有较为充分的了解，那么在档案提供利用服务中，一定能够事前进行充分的准备；如果档案管理者对民生各类业务有充分的了解和认识，在档案专题数据库的建设中，也会采用更加合理的民生档案主题来开展数据库建设，从而提高民生档案数据库的价值。

4.实现民生档案资源的共享。从档案保障知青权益的案例来看，这些年档案实现共享的程度还有待发展。在信息化不断加快的时代，各级各类档案馆的数字化程度都有了大幅提高，民生档案信息资源的共享却受到诸多因素的制约。从档案管理的发展趋势看，资源共享是未来的一个重要方向。从全国范围内来看，民生档案资源共享的路径越来越清晰，表现为区域范围内共享——跨区域共享——全域共享。现在各省都在本行政区域内通过分布式数据库来实现区域范围内民生资源的共享，通过各省的档案信息网，可以检索到行政区域内已经开放共享的民生档案资源。2017年，福建省公布《福建省数字档案共享管理办法》通过行政规章来保障区域范围内数字档案的共享，其中的第九条：“建立本省统一的数字档案共享体系，省人民政府档案行政管理机构负责建设和管理资源中心，构建数字档案共享利用系统，为数字档案共享提供支撑。资源中心应当与福建省政务数据汇聚共享平台（以下简称‘共享平台’）和福建省电子文件交换服务平台实现对接。”在跨区域共享方面，许多地区已经进行了积极的探索，如2013年上海市浦东新区档案馆与浙江省宁波市档案馆签订民生档案跨省异地利用服务协议[20]。2019年，北京市海淀区档案馆和河北省张家口市档案馆签署了“民生档案跨馆异地利用合作协议”，两地档案馆馆藏民生档案实现了跨馆异地利用[21]。这些都推动了跨区域的民生档案资源共享。随着我国民生档案数字化的不断推进，全国范围内的共享也将在不久的未来实现。

综上所述，档案由于其独特性，在知青权益的保护中发挥着不可替代的作用，在各种业务系统中被广泛采用。由于历史原因，许多知青档案并未实现全面的收集，致使一些知青的权益无法实现，这样的困境需要全社会的关注。从知青档案在相关权益保障的角度出发，在信息化时代，如何围绕民生问题来构建民生档案数据库，实现民生档案在全国范围内的互联互通，此一问题是档案管理部门需要面对和努力解决的，也需要社会给予更多的关注和支持。