现代化视域下超大型城市基层党建模式创新研究——以深圳市罗湖区为例

邓善凤

(中共广州市委党校 党史党建教研部，广东 广州 510070)

一、引言

习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上指出，经济特区处于改革开放最前沿，加强党的全面领导和党的建设有更高的要求。要深入贯彻新时代党的建设总要求，以改革创新精神在加强党的全面领导和党的建设方面率先示范，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖。[1]新世纪以来，我国城乡基层社会结构、生产方式和组织形态发生了深刻的变化，由此带来了基层党建工作的环境、对象、方式也发生了深刻变化，这些变化使得党的基层组织与变化的社会结构之间的契合性面临着许多新的挑战。[2]因此，中组部2017年以来提出城市基层党建的概念，并在全国范围内推行试点。在2017年7月召开的全国基层党建工作经验交流座谈会上，时任中组部部长赵乐际指出，城市基层党建不同于传统的街道社区党建，它是以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设。它更加注重全面统筹，更加注重系统推进，更加注重开放融合，更加注重整体效应。从党的自身建设的视角看，加强城市基层党建是传统的单位体制解体后，实现党组织对城市基层社会再组织的关键之举；从党的使命任务的视角看，加强城市基层党建是不断夯实党在城市的执政基础、推进城市治理体系和治理能力现代化的核心要义。由此，城市基层党建本身就内涵了城市基层党建引领城市基层治理的内容，其重点工作便是做强街道、做优社区、做实系统、做活治理。学界研究方面，李威利从革命、建设、改革等历史时期的建党原则出发，对中共百年城市基层组织建设的转型发展进行了研究，认为城市基层党建开始从单一的职域党建走向以单位党建为基础，同时注重以社区、楼宇、园区等为单元推进党建的新阶段。[3]狄英娜在对北京“街乡吹哨、部门报到”改革进行梳理后提出，充满基层智慧的改革创新将城市基层党建和超大城市治理进行了有机的结合，使超大城市的精细化管理实现了破题。[4]韩福国指出，必须超越简单的“党建研究”或者单纯的“城市治理”来看待中国城市治理中的执政党基层组织建设，将开放式党建“嵌入”到具体社会治理中，形成一个“党社双向开放”结构。[5]张振、陆卫明等人则基于对全国城市基层党建创新案例的分析，就城市基层党建创新的空间逻辑与党组织组织力提升的关系进行了研究。[6]尹德慈等人在对广州的实证研究中发现，当前城市基层党建存在缺乏整体合力、街道党工委作用发挥不充分、新兴领域党建工作薄弱、各类基层党建资源配置不均、党建工作者专业精神不足等问题。[7]不难看出，学界已经开始关注城市基层党建并进行了卓有成效的研究，但理论研究与实务工作之间的隔阂导致理论研究者未能第一时间触摸到实践层面的最新脉动，理论研究非但未能很好地指导实践，甚至走到了实践的后面。基于此，本研究尝试从深圳市罗湖区在城市基层党建领域的创新实践出发，对城市基层党建的时代挑战、创新举措进行深入的剖析和研究，并就下一步的优化提升路向提出建设性意见。

二、超大型城市基层党建的时代挑战

新中国成立后，我们党通过自己的基层组织，实现了对中国社会的全面再造和整合。党组织就像混凝土中的钢筋一样，使原先一盘散沙的社会实现了高度组织化。实践证明，党组织的全覆盖和强大的组织力是我们党最大的组织优势，我们做基层党建工作，就是努力保持和增强这种优势。然而，这种优势在改革开放后遭遇了前所未有的挑战，而且这种挑战在超大型城市中表现得尤为突出。深圳市罗湖区作为中国改革开放的策源地和特区初创时的主战场，率先遇到了深度市场化、快速城镇化、高度国际化、持续信息化、全面现代化所带来的时代挑战。

(一)深度市场化中的城市基层党建挑战

深圳是中国特色社会主义在一张白纸上的精彩演绎，也是全国市场经济最发达的城市之一。在深度市场化过程中，新的经济组织和社会组织大量涌现，很多组织的存在并没有以党的组织建立为前提，党的基层组织与社会各类组织之间出现了“位移”，出现了组织覆盖空白。换言之，在深度市场化环境下，党的基层组织在新兴领域中并不是天然存在，也不处于核心地位，党组织的全覆盖和强大的组织力在这些领域遇到了巨大的挑战；另一方面，即便是在单位性质的组织内，随着社会流动性的增强，党组织对员工的作用也出现了弱化的趋势，社会呈现出明显的离子化趋势。以罗湖区为例，非公企业在新兴行业、新兴领域中的占比非常高，但非公企业中党组织的覆盖率不高，近年来两新组织中的党建压力较大。

(二)快速城镇化中的城市基层党建挑战

改革开放以来，我国城市化、城镇化进程明显加快，社会随之快速流动起来，大量外来人口涌入城市。最新人口普查数据显示，广东常住人口中，居住在城镇的达到74.15%。与此同时，全省流动人口总量达5206.62万人，外省流入广东的人口为2962.21万人。[8]以深圳为例，深圳常住人口数高达1756万人，十年间增量为713.65万人，而户籍人口不足500万人。更为重要的是，在常住人口之外，深圳还有大量居住时间不足六个月的非常住人口，传统相对静态的社会快速地流动了起来。城市基层党建就是要把社会组织起来、把人组织起来。相对于静态社会而言，一个动态的社会极大地增加了将社会组织起来的难度，这一点在此次新冠肺炎疫情防控中得到了集中体现。

(三)高度国际化中的城市基层党建挑战

深圳临近港澳，国际化程度较高，罗湖又是在深的港人、外国人较为集中的区域，国际化程度越高，多元化文化价值越凸显，党组织组织社会的难度就越大。而近年来，我国打造自由港、自由贸易区、粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区，就是打造对外开放力度越来越大的区域，中国的国门只会越开越大。随着国门的不断打开，超大型城市的国际化程度会不断提升，在这个过程中，党组织组织社会的难度同样也会大幅度提升，特别是在外国人聚居的地方，如何通过党组织把社会组织起来，成为一个全新的党建与治理难题。

(四)持续信息化中的城市基层党建挑战

习近平总书记指出，群众上了网，党组织也要上网；群众在网上，党的工作也要做到网上。当今世界，谁掌握了互联网，谁就掌握了时代主动权；谁丢弃了互联网，谁就注定被时代所淘汰。以深圳为例，2018年网民达到1036万，平均每个网民每天在网时间为6.5个小时。近年来，全国范围内开始对互联网党建进行探索，但大多数的互联网党建都是用互联网的技术给党务工作提供了“新的装备”，解决的大多是党务工作便利化的问题，但未能解决如何在网络空间上将网民联系起来、组织起来的问题。互联网空间党建依旧是一个亟需破题的难点问题。

(五)全面现代化中的城市基层党建挑战

党的十九大开启了全面建设社会主义现代化的新征程，党的十九届五中全会更是明确了现代化建设的路线图。习近平总书记2018年视察广东期间赋予深圳“朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例”的新的历史使命，深圳也提出要坚决扛起经济特区、先行示范区建设的主体责任，勇当驶向中华民族伟大复兴光辉彼岸的第一艘冲锋舟。但值得注意的是，现代化的过程也是社会不断分化的过程，是个人权利意识不断提升、个性不断张扬的过程。在现代化的过程中，社会日益分化，呈现出碎片化的趋势，社会整合的难度更大了。

三、超大型城市基层党建的模式创新

城市基层党建的核心在于生命力，即挖掘并激发城市基层党组织和基层党员的内生动力，强化城市基层党建的活力。针对城市基层党建中存在的问题，罗湖区积极创新基层党建模式，以模式创新促进城市基层党建扎到深处、落到实处，取得了重要的改革创新成效，夯实了党在新兴领域和薄弱环节的组织体系和力量根基。

(一)物业住宅小区“四位一体”党建模式

相对于传统城市社区而言，住宅小区是一个以共有产权、共同利益、共同需求为基础的社会共同体，而共有产权为核心的共同利益往往是社区居民产生归属感、认同感和共同行动的基础，是居民参与社区公共事务的直接动力。[9]191但在城市基层党建中，基层党组织设置一般是到社区一级，未能有效延伸到住宅小区层面。据统计，深圳市居民小组单独成立党支部的仅占13.4%，住宅小区成立党支部的不到0.1%，社区以下治理单元的党建工作存在“盲区”和“真空”，组织关系在社区党委的党员大多游离在住宅小区之外，基层党员的作用发挥也就缺乏最基础的平台。从2012年开始，为破解城市基层党建扎根不深的问题，同时有效应对物业管理公司与业委会之间日益增多的矛盾，罗湖区在桂园街道的鸿翔花园小区开展试点，把小区业委会、物业管理公司、居委会和小区居民中的党员组织起来，建立“党组织+社区居委会+业主委员会+物业管理处”的“四位一体”城市基层党建模式，把小区内各类组织之间的外部对立转变为党支部的内部沟通协商，使物业公司与业委会的矛盾得到有效化解，实现物业小区的和谐自治。2017年，在试点的基础上，罗湖区继续深化改革，着力以社区“两委”换届为契机，以物业小区或“网格”为单元设置党支部，全面推进城市基层党建进小区。

(二)外来务工人员“同乡村”党建模式

改革开放以来，城乡二元格局打破，大量流动人口涌入城市，产生了各种各样的利益纠纷和博弈，出现了“陌生人的无序社会”现象。[10]9深圳更是一个人口倒挂的城市，流动人口数量远超户籍人口数量。随着外来人口的集聚，大量外来党员也不断涌入，全市51.5万名党员中流动党员占比达14.3%。罗湖区161.44万人口中流动人口高达98.92万人，且有20多万外来务工人员因地缘、亲缘、业缘关系而聚居城中村，形成了一个个“同乡村”。2007年4月，罗湖区委在黄贝街道黄贝岭社区建立了四川达州流动党支部，通过“党员带群众”、“同乡管同乡”促进流动党员乃至整个流动人口群体的自我管理、自我服务、自我提高，推动他们有序融入罗湖城市化进程中。经过多年发展，罗湖区“同乡村”党建又创新了“党支部+计生协会”、“党支部+社工机构+党员义工”、“党支部+的士驿站”、“党支部+的嫂互助会”等联系服务农民工群体的品牌，在计划生育、就业辅导、儿童关爱等服务外来务工人员的活动中发挥了重要作用。截止到目前，12个“同乡村”党组织管理党员600名，辐射近20万外来务工群体，解决了不同类型群体的党员管理和群众服务问题。更值得一提的是，“同乡村”党组织深深地扎根到了外来务工人员内部，并得到了他们的认可，在城市更新、棚户区改造、社会维稳等方面发挥了重要作用。

(三)现代商贸中心“楼宇+物管”党建模式

商务楼宇是“竖起来的园区”，要先建立楼宇党组织再向楼宇内各单位延伸。罗湖区20层以上的商务楼宇(园区)共41栋，覆盖2000余家规模以上企业，涉及近6000名白领党员。2006年8月，罗湖区首先在地王大厦成立联合党委，开启了楼宇党建模式的创新性探索。考虑到楼宇内企业具有较大的流动性，楼宇党建紧紧抓住物业管理公司这个不变的营盘，依托楼宇物业管理处组建楼宇联合党组织。当然，楼宇党建还有其他一些相对个性的特点。一是楼宇党建更加强调引领性，要切实促进楼宇经济的发展、切实解决楼宇企业的困难、切实强化对楼宇党员群众的服务。二是楼宇党建更加强调时尚性，更加贴近时代、贴近时尚，在现代气息中植入党建元素。三是楼宇党建更加强调活动性，更加注重激发党员参与、更加注重考评和激励机制、更加注重接地气和讲实效。四是楼宇党建更加强调创新性，更加注重刚性组织建设与柔性管理服务相结合，更加注重集中式学习教育和分散式教育相结合。截至目前，罗湖区41栋20层以上的商务楼宇(园区)全部建立楼宇联合党组织，京基100大厦、地王大厦和文锦广场等高层商务楼宇党建工作已经成为罗湖党建的闪亮品牌。

(四)律师行业协会：“行业+党员”党建模式

党的十八大报告指出，要全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面。律师、会计师等群体中高级知识分子云集，是深化城市基层党建的重点领域，也是城市基层党建的薄弱环节。截至2017年3月底，深圳市共有律师事务所686家，执业律师10388人，实习律师1808人，是一个非常庞大的高层次人才群体。按照深圳律师协会2014年6月的统计，律协党委共有党员律师2437人，研究生学历占40.9%，35岁以下占43.9%。这些党员律师除了分布在各个律所之外，还有很多是公司中的法务人员，成为散落在企业之中的“口袋党员”。为破解律师行业“口袋党员”以及党建体系不顺、党建机制不畅的问题，罗湖区以普罗米修律师事务所党支部为依托，构建“律所党支部+口袋党员”的党建模式，将散落在企业之中、社会之中、市场之中的党员律师吸纳到党支部中，既破解律师行业“口袋党员”的问题，又集聚法务人员力量，形成一个联系紧密的行业党组织。为满足律师党员的需求，罗湖区在律师行业党建中还积极筹建罗湖区律师行业党委，高标准打造罗湖区律师党员服务中心，努力为党员提供优质的服务。此外，针对律师党员学历高的特点，罗湖区还筹备设置律师行业党建课题基金，以课题研究提升高层次党员群体的党性修养。

(五)互联网高新园：“党建+统战”党建模式

园区是非公企业、就业人群、各类人才高度聚集的地方，园区党建成为非公企业党建的重要组成部分[11]，对于巩固党的执政基础具有十分重要的意义。[12]罗湖区莲塘互联网高新园联合党委成立于2012年，为将党组织的影响向党外延伸，实现园区党建由务虚向务实拓展、由服务党员向服务党外人士延伸，莲塘互联网高新园联合党委根据园区非公企业多、老板多的特点，以党建带统战，以统战促党建，在党委领导下建立妇联、团委、工会、园区商会等组成的统战体系。具体工作中，一是夯实四个服务，服务党员、服务园区、服务企业、服务社会；二是抓牢三个重点，打造“政企面对面”，邀请政府部门宣讲政策，与经理、老板做朋友，并为企业提供高端定制；打造“青春学堂”，为企业员工提供针对性、个性化服务，经费由业主方提供、统战系统支持；打造“精英讲堂”，让企业老板、企业精英走上讲台。在罗湖区园区党建经验的基础上，2016年，深圳市委组织部确定了309个重点园区，启动了园区党建工作。

(六)“二线插花地”棚改：“临时党委+抽调党员干部”党建模式

罗湖区“二线插花地”是深圳特区成立之初因特区管理线与行政区划线不一致而形成的管理上的“真空地带”，20世纪80、90年代，一些当事人的大肆抢建导致此地形成了深圳最大的棚户区。更为严重的是，这里还是地质灾害的“多发区”、安全隐患的“高危区”、旧城改造的“难点区”，成为深圳公共安全和城市管理的痛点。2015年深圳市光明新区“12·20”滑坡事故后，市委市政府痛下决心，花大力气推进“二线插花地”棚户区改造。棚户区改造项目启动伊始，罗湖区就成立棚户区改造指挥部临时党委，由区委常委、常务副区长、现场指挥部总指挥担任临时党委书记，临时党委又按片区下设4个临时党支部，管辖来自全区各部门的200多名全脱产党员派遣干部。在整个棚改过程中，广大党员干部冲锋在前，积极发挥党员的先锋模范作用，以“敢担当、善作为、讲奉献、论实绩”的棚改工作塑造了新时期的深圳精神。

四、超大型城市基层党建的优化路向

如上所述，新世纪尤其是十八大以来，伴随着迅速的现代化进程及百年未有之变局，旧的城市基层党建模式已经难以适应经济社会的发展要求，新的模式正在萌芽但却还未完全建立起来，尤其是很多城市基层党建模式的创新还多是基层自发的探索，比较零散和细碎化，系统性、整体性、协调性不够，整个城市基层党建还没有得到完全理顺。甚至可以说，我们到目前为止，可能还没有找到破解城市基层党建问题的金钥匙，还没有打通城市基层党建机制的主关节。未来，我们还需要继续沿着融合联动的思路挖掘城市基层党建的内生动力，深化城市基层党建的模式创新。

(一)向上要力加强城市基层党建统筹

城市基层党建首要的便是向上要力，加强城市基层党建的统筹力度。城市基层党建的很多问题出在基层，但根子却在上面，关键要看市、区两个层级能否加大领导统筹力度，并为街道社区的职能转变提供支持。一是加强城市基层党建的领导力度，将城市基层党建作为“一把手”工程来抓，坚持“书记抓、抓书记”，市区两级党委主要负责同志要亲自谋划、直接推动。特别是市委要抓好规划指导，协调解决好重大问题；区委要具体指挥推动，发挥“一线指挥部”作用。二是加大城市基层党建的统筹力度，借鉴成都经验，在党委序列中设立社区发展治理委员会，努力破解基层党建和治理中“九龙治水”的问题，提高城市基层党建的整体效能。三是加快城市基层党建的顶层设计。对标习近平总书记关于城市基层党建的系列重要讲话和指示批示精神，按照中组部的具体工作要求，加快在全市、全区层面加强城市基层党建顶层设计，并在规划蓝图的基础上一代接着一代干，推动城市基层党建再上新台阶。

(二)向下用力完善城市基层党建体系

城市基层党建重要的便是向下用力，强化党在基层的领导核心作用。一是推进城市基层党建核心下移，充分发挥街道社区党组织的领导核心作用。街道社区党组织是城市基层党建的主轴，其中街道党组织又是联结辖区内各领域党组织的轴心，要在借鉴上海“一号课题”经验、总结罗湖街道“大部制”改革做法的基础上，进一步引导街道党组织聚焦主责主业、优化内设机构，把主要精力放到基层党建、基层治理和服务群众上来。二是推进城市基层党建重心下移，全面延伸基层党组织设置。各基层党支部是城市基层党建的“线头”，要在社区党委统筹下着力在小区、楼栋、企业、社会组织、商圈等更基础的社会单元中内嵌基层党组织，切实拓展城市基层党建的新领域，做到在不断发展变化的形势中始终夯实党的执政基础。[13]三是推动城市基层党建融合联动。城市基层党建在从体制内向体制外拓展、从核心区向边缘带延伸的同时，关键是要做到各类基层党组织共驻共建、互联互动，以各种丰富有效的形式强化基层党组织之间的横向连接。

(三)向内聚力激发城市基层党建活力

深化城市基层党建最大着力点应该放在激发活力、提升能力上，而要做到这两点就必须从基层党组织内部着手，切实解决基层党组织生命力的问题。一方面要创新机制，优化基层党员队伍。基层党员队伍要真正做到严进严出，所谓严进，就是注重将产业工人、青年农民、高知识群体中和非公有制经济组织、社会组织中的优秀分子发展为党员；所谓严出，就是要坚决将不合格党员清理出党组织，切实将基层党组织打造成为对内具有向心力凝聚力、对外具有引领力感召力的坚实战斗堡垒。另一方面，以社区为平台，为党员设立形式多样的服务岗位，让在职党员到社区报到，与社区党员一道为社区居民提供志愿服务，服务积分纳入党员年度考核，让党员“做表率”。

(四)向外发力强化党建引领基层治理

城市基层党建既是“形而上”的要求，又是“形而下”的需要，要将“形而上”的理论贯彻落实到基层实处，就必须找准、找好抓手，基层治理就是城市基层党建的最好抓手。因此，城市基层党建工作一定要牢固引领基层治理的这一抓手，在引领、融入基层治理的过程中深化党建工作。一是在基层社会治理中深化城市基层党建。随着经济社会的发展，基层治理实践也在发生日新月异的变化，城市基层党建一定要适应新形势新要求。尤其是随着精细化治理的发展，城市基层治理开始逐渐向小区层面延伸，小区越来越成为最基本的社会单元，基层党建也要适应这一变化，将党的基层组织向更基层延伸。二是在基层重大工作中深化城市基层党建。党的先进性不仅仅体现在理论上，更要体现在行动上，要在基层的重大工作中深化党的引领、发挥党的作用，罗湖区“二线插花地”棚户区党建项目就是这方面的典范。三是在基层新兴领域中深化基层党建工作。随着经济社会的发展，新业态、新行业、新经济不断涌现，这些领域的党建也要讲求新的方式方法，力促多样化，务求实效性。