档案网站绩效生成路径：基于TOE框架的组态分析

魏楠

摘 要：探究档案网站绩效差异的生成路径有助于提升我国档案网站建设发展水平。基于TOE框架，运用模糊集定性比较分析，从技术、组织、环境3个维度对31个省级档案网站绩效进行组态分析。结果发现，高绩效档案网站的生成路径可归纳为5种模式。相较于技术和环境因素，组织因素中的上级重视在档案网站建设中发挥更为重要的作用。但当缺乏上级重视时，技术管理能力的作用尤为突出。建议充分发挥科层体制中上级部门的导向作用、完善通过社会协同提升技术管理能力的配套举措、探索因地制宜的建设策略等促进档案网站建设。

关键词：省级档案网站；档案网站绩效；模糊集定性比较分析；TOE框架

分类号：G270

Research on Performance Generation Paths of Archive Websites： Configuration Analysis Based on TOE Framework

Wei Nan

（School of Information Management of Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou，Henan 450046）

Abstract：Exploring the performance generation paths of archive websites will help its construction Based on the TOE framework， fsQCA is used to analyze 31 provincial archive websites from 3 dimensions. The generation paths of high-performance archive websites can be summarized into 5 modes. Compared with technical and environmental factors， attention from upper governments in the organizational factor plays a more important role. When there is a lack of upper governments’ attention， the role of technical management capabilities is prominent. It is recommended to pay attention to the leading role of upper governments， improve technical management capabilities through social collaboration， and explore strategies tailored to local conditions to better promote archive websites construction.

Keywords：Provincial Archive Websites； Performance of Archive Websites； fsQCA； TOE Framework

1 引 言

《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）提出“加快推进档案信息化建设”。档案网站作为档案机构提供公共服务的重要窗口和平台，是档案信息化建设的重要组成。

公共部门绩效管理是“新公共管理”运动的核心改革工具，有助于提升公共部门治理能力和公共服务质量。[1]对档案网站进行绩效评估对于全面了解我国档案网站发展现状，总结经验、发现问题、规范管理，促进档案信息化建设具有重要作用。《规划》明确指出，要“开展副省级以上综合档案馆网站及移动服务端绩效评估工作”。当前，我国省级档案网站已实现了全覆盖。但《2019年我国副省级市及以上档案网站建设评估报告》（以下简称《报告》）显示，我国副省级市及以上档案网站建设均分仅为62.69，排名第一的天津档案网78，末位的青海档案网50.89。[2]可见，一方面我国档案网站建设整体水平尚有待提升，另一方面地区间还存在较大差异。

本文立足综合性视角，从TOE框架中的技术、组织以及环境维度综合剖析影响我国31个省级档案网站绩效的条件组态，以更好理解档案网站绩效差异的原因，为提升档案网站建设水平提供依据。

2 文献回顾

1990年，Campbell提出绩效理论，认为绩效并非活动的结果，而是活动本身。[3]绩效既关注行为过程，也关注结果和影响。政府绩效是地方政府在一定时期内行使其功能、实现其意志过程中体现出的行政管理能力。[4]相应地，档案网站绩效可理解为，档案网站在发挥其公共服务功能过程中体现出的服务能力。既有研究中尽管有些并未直接提及“绩效”概念，但研究主题或与档案网站绩效密切相关，或属于绩效概念外延，总体上可分为以下几个方面：其一，基于用户视角[5-6]、功能视角[7-8]等进行的档案网站评价指标体系研究；其二，基于链接分析法[9-10]、网络计量法[11]等进行的侧重结果型的档案网站绩效评估，以及中国人民大学课题组[12-14]、南京大学课题组[15-16]和国家档案局技术部联合中国人民大学信息资源管理学院[17-18]开展的侧重过程型的档案网站绩效评估；其三，基于规范性分析[19]、因子分析[20]等进行的档案网站绩效影响因素研究。

可见，档案网站绩效研究已成为学术界关注的热点，但聚焦于档案网站绩效影响因素的分析仍较为缺乏，且未对档案网站绩效与影响因素间的作用关系展开讨论。此外，既有相关研究仅关注档案网站本身，但从嵌入性視角来看，[21]档案网站及其建设管理与档案机构建设、组织关注乃至地方发展等因素均有密切关联，对于这些外部因素和组织因素的忽视不利于档案网站绩效的切实提高。

3 分析框架

Tornatizky和Fleischer提出的技 术（Technology）—组织（Organization）— 环境（Environment）分析框架，即TOE框架[22]，用于解释技术应用所处情境与技术应用效果间的关系，[23]是从组织层面探究技术应用情境的综合性分析框架。[24]TOE框架提出，影响组织技术应用效果的情境包括三类：技术因素、组织因素和环境因素。其中，技术因素关注技术特征与组织的匹配程度；组织因素则涉及组织的结构、规模、资源冗余、内部沟通机制等；环境因素包括需求压力、制度环境等外部因素。TOE框架作为一种“通用”理论，被广泛应用于组织对于技术采纳及其影响因素的研究，涉及政府电子服务能力[25]、政府数据开放[26]、政府网上政务服务能力[27]等。

基于TOE框架，本文将影响档案网站绩效的因素划分为技术因素、组织因素和环境因素，并据此建构分析框架。

第一，技术因素。包括技术管理能力和技术基础设施。首先，技术，如使用的难易程度、专业性要求、是否与组织既有运行逻辑相匹配等因素会极大影响技术在组织中应用的效果。在政府网站信息服务中，政府机构人员的技术水平、管理经验相对匮乏，[28]往往无法凭借自身能力对信息化项目进行优化管理。其次，地方技术基础设施的先进程度也会影响信息技术在档案机构中的应用。技术基础设施越发达，技术应用的成本越低，技术应用效果就越好。

第二，组织因素。包括财政资源供给和上级重视。首先，档案网站建设作为一项技术创新应用，往往涉及聘用专业人员、购买设备、运营维护等，需要一定财政资源予以支撑。其次，档案机构面临的行政压力也是影响其档案网站绩效水平的重要因素。在科层制结构下，上级部门对下级部门行为起着重要导向作用。若省级党委政府重视数字政务发展，档案机构也更有可能加大档案网站投入。

第三，环境因素。包括檔案机构所需面临的公众需求和同侪压力。首先，从档案需求来看，档案网站的建立以满足公众的线上档案信息需求为目的。公众对于档案信息服务的需求成为档案网站建设发展的外部压力之一。其次，从组织关系视角看，政府之间也像企业一样存在竞争关系。[29]出于经济发展相似性等因素考量，这种竞争关系在区位相近的同级政府之间尤为明显。特别是相毗邻省份同级档案机构间存在的竞争关系，会激励档案机构努力建设档案网站。

4 研究设计

4.1 研究方法

本文旨在通过“组态视角”剖析影响档案网站绩效水平的潜在因素间的复杂作用机制，采用模糊集定性比较分析（fsQCA）开展实证研究，考量如下：其一，当前我国31个（不含港澳台）省级档案网站已全部建成，该样本量不宜进行大样本统计分析，更契合fsQCA中10-60个中小样本要求；其二，档案网站绩效是一个涉及多方面条件影响的非线性过程，各条件间也往往并非独立发生作用，而是以组态的形式产生协同影响；其三，fsQCA中条件可取“0-1”间的连续值，克服了csQCA和mvQCA只能处理特定类型变量的限制。

4.2 变量设计

4.2.1 结果变量

本文选取省级档案网站绩效作为结果变量，参考既有文献[30-31]，数据来源于《报告》。《报告》从资源服务、业务建设以及网站设计三个维度对我国49个副省级市以上档案网站进行绩效评估。考虑案例间的可比性，本文从《报告》中选取31个省级档案网站的绩效总分作为结果变量。

4.2.2 条件变量

本文依据TOE框架确定6个条件变量，变量的指标描述及校准见表1。

技术管理能力。档案网站的建设运营不仅需要档案机构提供的数据支撑，还需专业的技术管理。受限于信息技术专业人员匮乏以及自身业务的多元性，相较于依托内设职能部门进行管理的档案网站，采用“外包”形式进行的网站管理可充分利用社会机构的专业技术优势，通过降低成本，改进管理模式，提高办事效率等提高网站绩效。[32]本文通过浏览省级档案网站，构建网站主办、技术支持单位信息数据库，将仅由档案馆或档案局运维的，编码为0；将至少包含1个企事业单位提供技术支持、技术管理能力较强的，编码为1。

技术基础设施。参考既有研究，[33]使用各省2018年的“人均互联网端口数”作为衡量该省技术基础设施水平的观测指标。

财政资源供给。财政资源紧张时，对于像档案机构这样的改善型公共服务的资源配置将会减少，进而会影响其档案网站建设水平。本文将省级档案机构的人均一般公共预算支出作为衡量档案机构财政资源供给水平的测量指标。

上级重视。省级党委政府对于数字政府、政府网站建设的重视程度会对档案机构的行为产生重要导向作用。[34]本文使用2018年省级政府网上政务服务能力作为衡量来自上级重视的指标。省级政府网上政务服务能力越强，表明省级政府对之越重视，继而影响档案机构的注意力分配策略。

公众需求。档案网站直接面向公众的线上档案信息需求。因此，本文参照既有研究，[35-36]使用2018年各省互联网普及率作为指标，衡量公众对于档案网站需求的外部压力。网民比例越高，表明该省公众对于通过网络获取档案信息的需求越大。

同侪压力。参照既有研究，[37]本文将各省毗邻省份的档案网站绩效均值作为衡量同侪压力的测量指标。毗邻省份档案网站绩效平均分越高，表明来自毗邻省份的竞争压力越大，该省更有动力进行档案网站建设。

在模糊集定性比较分析中，还需对变量进行校准，将之转换为集合概念。[38]借鉴既有研究，将样本数据的95%分位数界定为“完全隶属”，5%分位数界定为“完全不隶属”，交叉点则选取样本数据的50%分位数并依据实际情况进行调整。本文使用fsQCA 3.0进行计算。[39]

5 结果分析

5.1 必要条件分析

进行组态分析前，需要检验各条件变量是否为结果变量的必要条件。依据fsQCA的集合逻辑，一般认为一致性大于0.9时表明该条件变量是结果的必要条件，可独立解释结果变量；小于0.9时表明该条件变量需要与其他条件变量一起以组态形式解释结果变量。必要条件分析结果见表2。表2中各条件变量的一致性均小于0.9，表明各条件变量均不是结果变量的必要条件，即档案网站绩效水平应综合考虑技术-组织-环境三个维度的条件变量间的协同效应。

5.2 条件组态分析

利用fsQCA 3.0计算条件组态，输出复杂解、中间解和简约解。中间解兼顾了覆盖率和精简性，因此多报告中间解。同时出现在中间解和简约解中的条件为核心条件，仅在中间解中出现的为边缘条件。[40]表3呈现了解释高水平档案网站绩效的6条组态路径。解的一致性为0.822，表示所有满足6条组态的档案网站建设案例中，有82.2%的档案网站呈现高绩效。解的覆盖度为0.69，即6条组态可解释69%的高绩效档案网站案例。结合理论及案例，本文将6种组态归纳为以下5种档案网站高绩效生成路径。

路径1：组织—技术型，对应组态1。该路径中上级重视（组织）是核心条件，技术基础设施（技术）是边缘条件，表明面临较小的同侪竞争压力且财政资源较为缺乏的省级档案机构，当省级政府重视网上服务能力时，若档案机构所在省份信息技术设施水平较高，则即便不通过与企事业单位合作的形式进行档案网站建设，也可拥有较高的绩效水平。“组织—技术型”所能解释的案例包括四川、山东和黑龙江。四川省地处西南，毗邻众多西部省份，囿于资源限制，毗邻省份的档案网站建设水平较为一般，面临的府际竞争较小，但该省的技术基础较强，且极为重视网上政务服务。2016年9月国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》后，该省于次月即通过《四川省推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》。

路徑2：组织—联动型，对应组态2和组态3。该路径中上级重视（组织）为核心条件，技术和环境条件起支撑联动作用。组态2表明，财政资源紧张的省级机构，当同时面临来自公众需求和同侪竞争的压力时，若该省技术基础设施支撑良好，且上级部门重视网上服务能力建设时，则该省级档案网站的绩效水平较高。组态3表明，面临较高的同侪竞争压力且地方技术设施条件良好时，如上级部门重视网上服务能力，档案机构又有相对充足的财政资源时，其档案网站往往表现为高绩效水平。“组织—联动型”所能解释的案例主要为经济较为发达地区，如北京、浙江、江苏、广东、重庆。这些省份的档案机构往往面临较为激烈的同侪竞争，技术基础雄厚，且省级部门通常较为重视数字政务工作。因此，无论档案机构获得的财政资源充不充足、是否借助第三方提供技术支持，其档案网站仍能处于较高水平。例如，北京早在1998年就正式开通首都之窗网站，北京档案馆因此也成为我国较早开设网站并提供线上现行文件全文阅览和网上展览服务的档案机构。

路径3：技术—联动型，对应组态4。该路径的核心条件为技术管理能力（技术），技术基础设施、财政资源供给和同侪压力均发挥支撑作用，表明当同侪竞争压力较强、地方技术基础良好且档案机构财政资源充足时，即便上级部门不重视网上服务能力，档案机构如能通过与企事业单位合作的形式建设档案网站，仍能取得高绩效水平。“技术—联动型”的典型案例为海南和天津。海南档案信息网（琼兰阁）由海南省人民政府办公厅主办、省档案局承办，长期专业从事政府网站建设的海南信息岛技术服务中心负责提供运行维护。通过服务外包缓解了专业技术人员缺乏带来的网站运维困境，大大提升了档案网站的专业性和易用性。

路径4：组织—环境型，对应组态5。该路径中上级重视（组织）是核心条件，同侪压力（环境）是边缘条件，表明当缺乏技术支撑、财政紧张、公众需求不明显时，档案机构如面临较强的同侪竞争且上级部门足够重视网上政务服务，则其档案网站的建设仍能取得较高水平。“组织—环境型”所能解释的案例集中于中部省份，如安徽、江西、湖南。这些省份在技术基础设施、财政资源供给等方面均不具备优势，互联网普及率也不高，公众网上档案信息服务需求也不强烈，但由于与东部或南部发达省份接壤，仍受到一定竞争压力。推动中部省份档案网站发展的主要是上级部门的组织支持。例如2017年安徽省成立“互联网+政务服务”领导小组统筹推进全省“互联网+政务服务”工作，推动了安徽档案馆网的建设。

路径5：组织型，对应组态6。该路径中上级重视是核心条件，财政资源供给是边缘条件，表明当缺乏技术支撑和环境压力时，来自上级的重视和财政资源供给的充足可促使档案网站绩效呈现高水平。“组织型”的典型案例是贵州省。贵州省地处西南，技术条件相对薄弱，互联网普及率较低，且毗邻省份的档案网站建设水平相对一般。但其仍在档案网站测评中排在第9位，这与贵州省对于信息技术的大力支持以及贵州档案局（馆）相对充足的财政资源供给密切相关。贵州省自2015年始承办大数据产业博览会，并于2017年成立我国第一个正厅级省级大数据管理局，无形中推动了贵州档案机构网站的建设发展。

5.3 稳健性检验

为避免变量赋值方式对结果准确性产生影响，本文对结果变量的赋值方式进行调整，适当提高交叉点的取值，重新对条件组态进行检验。结果发现，解的覆盖度提升至0.694，一致性降低至0.820，影响档案网站高绩效的6条组态均存在，且核心条件仍为上级重视和技术管理能力，据此可以判断本文得出的高水平档案网站绩效的影响路径基本稳健。

6 结论与启示

本文基于TOE框架，分析我国省级档案网站高绩效的生成路径，发现省级档案网站的绩效水平受到技术维度的技术管理能力、技术基础设施，组织维度的财政资源供给、上级重视，以及环境维度的公众需求和同侪压力等多维因素影响。相较于技术条件和环境条件，组织条件所发挥的作用更为明显。而对于缺乏上级重视的省级档案网站而言，改善技术管理能力可能是提高档案网站绩效的可行策略。研究结果有如下启示：

第一，上级重视在档案网站建设中发挥导向作用。档案机构同样遵循科层制运行逻辑，强调职能分工、层级分明，对于档案网站绩效也需将之嵌入于宏观的组织框架之下。在我国行政组织结构中，地方档案机构受制于“条块关系”，在纵向上，它接受上级职能部门即国家档案局的监督和指导，是“条条关系”；在横向上，它还受到当地党委政府的管辖，即“块块关系”。与上级职能监督机构相比，地方党委政府与地方档案机构通常有着更为密切的关系，因前者直接影响着地方档案机构的财政预算、人员编制和流动晋升。[41]因此，在传统行政体制之下，档案机构若想获得更大资源倾斜，需在行为策略上与党委政府保持一致。

第二，社会协同在档案网站建设中发挥支撑作用。对于缺乏上级重视的档案机构而言，将档案网站运维等专业技术较强的工作外包给第三方单位，也可显著提升档案网站绩效水平。但调查发现，仅有少数省级档案机构通过服务外包的形式进行档案网站建设，究其原因，档案工作对于保密性和安全性要求较高。在将档案网站运维服务外包给第三方时，档案机构往往需要在安全性与专业性间进行博弈，因而限制了档案网站外包服务的进行。[42]同时还应注意，技术管理能力对于档案网站绩效的促进作用还需环境和组织条件提供必要支撑。这提示我们，在共建共治共享理念下，档案网站建设若想充分发挥社会协同作用，则需创造适宜外包服务发展的技术和组织环境，强化对于档案服务外包的管理和风险控制，谨慎选择承包方，对外包服务展开客观评估等。[43]

第三，探索因地制宜的档案网站建设策略。档案网站绩效水平受到多种条件的协同作用。省级档案机构应从组态视角出发，客观分析所具备的条件，识别所属类型，因地制宜地制定档案网站发展策略。经济发达省份技术基础较为雄厚，加之互联网普及率较高，公众的线上档案信息需求较强，府际竞争也相对激烈，档案网站建设受到较强的环境压力（动力）。当上级部门重视数字服务时，档案机构可充分利用既有优势加快档案网站建设；当上级部门重视不足时，则积极探索服务外包等创新策略以提高网站绩效。对于经济基础较为薄弱的省份，上级重视可一定程度上弥补技术条件限制所带来的动力不足问题，同时府际竞争也是促使档案网站建设的有利条件。因此，可在中西部省份建设档案网站发展试点，引领带动邻近省份档案网站整体绩效水平迅速提升。

本研究还有一些不足之处：第一，影响档案网站绩效的因素众多，受限于数据可得性、研究方法以及缺乏既有文献支撑，在条件变量的选择上有一定局限；第二，对于变量的校准和赋值可能存在值得商榷的地方；第三，囿于篇幅所限，未进行因果不对称分析，未能对低绩效档案网站的条件组态展开讨论。未来可结合多种研究方法，更为系统地分析档案网站绩效的影响因素和作用机理，进一步推动我国档案网站深化发展。

*本文系河南省社科规划项目“新《档案法》背景下档案数据开放中的公众参与研究”（项目编号：2021CZH024）阶段性研究成果。

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