贵州省农村“空心化”治理对策分析——以M 镇E 村为例

张 画

（贵州财经大学，贵州 贵阳 550025）

贵州省E 村地形崎岖，交通不便，居民收入低，大量的年轻劳动力外出，在人口、住宅、耕地等多方面存在“空心化”的问题，经济发展速度缓慢。对其进行调查研究可以为制定农村“空心化”治理对策提供一定参考。

1 M 镇E 村“空心化”现状

1.1 人口“空心化”

E 村的常住居民的年龄结构以中老年为主，青年人口数量较少。人口结构失调给农村的发展带来了很多问题，最为突出的就是年轻人大量外出导致农村缺乏劳动力，由于老年人体力有限，不能从事高强度的体力劳动，同时知识素养也较低，没有掌握专业技能，大部分只能从事简单的体力劳动，这些都很大程度上限制了农村的发展。

1.2 农业生产“空心化”

根据调查，E 村有23.53%的耕地处于抛荒或是半抛荒状态。E 村属于山地地形，耕地坡度大，道路狭窄，交通运输不便，耕种主要依靠人力和畜力。由于单一的农业生产收入较低，年轻人大多在外务工，在缺乏劳动的情况下有很多耕地资源被浪费。

E 村有52.94%的农村家庭有闲置的住宅，住宅闲置带来最大的问题就是村落扩张，耕地减少。很多村民在城市和农村同时有住宅，但是很少回农村居住；而长期在农村居住的村民要想改善自己的居住环境，就必须翻修原有的房屋或是占用新的耕地修建房屋。这样就会导致村庄的规模逐步扩大，村落中部分房屋老旧，耕地逐渐减少。农村的房屋建设和耕地使用没有规划，村民新建的住所位置也相对分散，这样一来，村庄规模扩张速度和公共基础设施的建设速度往往存在较大差距，必要的环保、供水排水等基础设施不能及时覆盖，村民的人居环境质量有所下降，农村自然环境也会受到污染[1]。

2 M 镇E 村“空心化”因素

2.1 经济因素

2.1.1 农业生产收入低

城市和农村之间最为突出的差异就体现在经济收入的差距，农产品的生产所得和其所需的投入差距较大，这是大量农村居民进入城市最为重要的原因。相较于在外务工1 个月，耕种玉米等作物需要投入更多的时间和精力，因此很多人选择外出打工。

2.1.2 农村居民收入增长

根据中国统计年鉴发布的数据，2013 年我国农村居民人均可支配收入为9 429.59 元，而2019 年农村居民的收入上升到16 021 元。M 镇所属的市2013 年居民人均可支配收入为5 794 元，2018 年上升到1 0310 元；2018 年M 镇农村居民可支配收入也达到8 550 元。农村居民收入的上升也提高了农村居民消费能力，加上农村的传统观念，很多农村居民在收入上升之后就会在农村新建房屋，造成农村住宅范围的迅速扩张，挤占耕地资源。农村居民的收入上升，也使更多村民有足够的能力在更加发达的城市地区购买住所，加速了农村人口的城市化进程，也加剧了农村的“空心化”。

2.2 城乡二元体制

2.2.1 城乡二元户籍体制

为了限制大城市扩张，避免城市人口的快速增长，我国很多城市都采取了户籍限制制度。城乡二元户籍体制意味着进城务工人员不能获得该城市户籍，他们将在购房、教育等多方面受到限制。没有户籍的农村外来务工人员在城市没有归属感，在城市获得经济收入之后会主要在农村进行消费。因此，农村人通过在农村修房子确保安全感，农村虽表面繁荣，其实房屋都是空的，从而形成实质上的“空心化”。在每个城市的发展过程中，都有农村务工人员的贡献，他们为城市的建设和发展做出了巨大的贡献，但是享受不到城市发展的成果，这显然是不公平的[2]。

2.2.2 城乡二元土地体制

我国的法律规定农村土地属于集体，村民只用土地使用权，没有买卖权；而城市的建设用地属于国家，在买卖和流转方面更为便利。这两种土地所有制度的差异，导致农村和城市在土地资源的配置上效率差异较大。2003 年，我国实行的《中华人民共和国农村土地承包法》在条文中贯彻了“增人不增地，减人不减地的”的思想，以保持人地关系的稳定。因此，农村在土地的流转上限制较大，已经进入城市并获得稳定生活条件的家庭，无法快速流转闲置土地，将导致土地和房屋的闲置。

2.2.3 城乡二元社保制度

我国独有的城乡二元社保体制，在农村和城市人员的社会保障上存在较大的差异。一方面，城市良好的社保条件吸引了大量的农村人口去往城市发展；另一方面，城市不能为进城务工人员提供完善的社会保障，加之城市高昂的房价，很多进城务工人员为了在失业或是年老之后仍有生存基础，会在农村新建住宅，保有土地使用权。这就导致大量耕地资源得不到有效利用，新建房屋也导致农村房屋的数量不断增多，村落扩张，基础设施建设难以覆盖。

3 E 村“空心化”治理对策

3.1 着力提高农村居民收入

3.1.1 推动农业转型升级

为了推动农业的集约化发展，整合农村的土地资源是十分必要的。农村的土地面积小，耕地分布分散，坡度大、耕作难度较大，加上人口外迁导致的土地荒废，土地资源没有得到充分利用。在村民的宅基地使用上，要对村落进行布局规划，审批农村宅基地的合理使用，通过技术手段监管农村的房屋建设情况。为扩大农业生产的专业性，应该着力发展农村发展集体经济。农村地区由于地处偏远，交通基础设施较差，为了降低物流成本、提高竞争力、扩大销路，必须扩大种植业、养殖业的规模。

3.1.2 重视农业基础设施建设

2020 年中央一号文件第十六条明确提出要加强现代农业设施建设。农村地区经济发展水平低，基础设施的建设和人才的引进只能靠财政补助来进行。这也就意味着只有重视农村地区的发展，为农村地区提供更多的资金，才能逐渐缩小城乡差距。为了提高农业抵御自然灾害的能力，保证农民的收入，就必须完善农村地区的农业基础设施，如修建蓄水池、铺设灌溉管道，以减少干旱对农作物的影响。建立气象监测预警机制，通过微信或是短信等其他方式及时发布气象灾害信息，减少气象灾害对农业造成的损失。完善公路网建设，推广适宜山地使用的小型农机设备，降低农业生产对人力的需求[3]。

3.2 统筹城乡发展

3.2.1 建设城乡规划体系

农村问题的解决单靠对农村进行治理是不可能成功的，而城市和农村有着密不可分的关系。城乡发展不能分别规划，只有建立城乡统一的发展规划体系，才能在根本上统筹城乡的发展。这方面可以借鉴英国的有关经验，英国作为工业革命的发起者，在第二次工业革命之后，工业对劳动力的需求吸引了大量农村人口进入城市；也正因如此，农村的发展开始受到劳动力短缺的影响。为了缓解这一局面，英国于1948 年制定了《城乡规划法案》，建立了完善的规划体系，并在中央、地区、地方搭建了完整的发展框架。由此可知，由中央统一规划进行城乡统筹，并强调公众的参与度，搭建一个城乡规划建设体系，对城乡发展进行必要的宏观规划和调控，分散工业和城市的布局，可均衡城乡之间的发展。

3.2.2 推进小城镇建设

现阶段，由于城市的快速发展，城市的规模也在逐渐扩大，城市人口的增加给城市的建设、环保、社会保障等很多方面都带来了挑战。为了缓解城市的发展压力，推动农村地区的发展，应该主动推进小城镇的建设。首先，采取以工补农的措施，积极援助公路建设，让城市中心的人口可以向周围的城镇转移；在城市工作的人群可以通过发达的公路网实现快速通勤，选择在周边的小城镇居住。其次，为在小城镇扩散的住宅户提供优惠，通过城镇和城市的房价差异吸引居民入住。最后，建立完善的基础设施，并且奖励对公共设施进行投资的企业。除了硬件设施的建设，还要建立相应的学校、医院、卫生等公共服务体系，增加小城镇的公共服务供给[4]。

3.3 加强农村基层治理

农村“空心化”并不只是个别农村地区的单独现象，而是贵州省乃至全国都存在的问题，只有通过立法对农村地区进行统筹管理，才能缓解并改善农村“空心化”的问题。在关于农村发展的立法，可以借鉴日本的有关经验，日本先后颁布了《国土综合开发法》《过疏地区振兴特别措施法》《山村振兴法》《特定农山村法》，这些法律都搭建了农村发展政策的框架，覆盖从基础设施建设、农村经济发展、农村人口外流等诸多方面的改善方法。我国可以借鉴日本的有关法律，结合我国的实际情况制定更加完善的法律，为农村治理提供依据，加强农村基层治理[5]。

4 结束语

农村“空心化”治理较为困难，但农村“空心化”几乎是在任何国家在城市化的过程中都会遇到的问题，国外农村“空心化”治理措施为我国“空心化”治理提供了宝贵经验。得益于公共事业管理学科的综合性，文章综合了分析农村“空心化”的不同产生原因，也从不同视角提出了治理对策。在经济上，通过发展集体农业提高农业生产的收入，缩小城乡之间的经济收入差距，完善农业的基础设施，以提高农业生产的效率；通过扶持村民创业以刺激农村的经济发展，同时为农村居民提供更多就业岗位。在制度上，借鉴英国和日本的经验，建立城乡统一规划体系并且放松土地和户籍的控制，以消除城乡之间制度的壁垒。