依法依规引导低效产能有序退出防止“一刀切”“运动式减碳”的错误倾向

中国建筑材料联合会

近期，国务院印发了《2030 年前碳达峰行动方案》（国发〔2021〕23号），明确指出要“深入挖潜存量项目，加快淘汰落后产能，通过改造升级挖掘节能减排潜力”，坚决遏制“两高”项目盲目发展；国家发展改革委等五部门印发了《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》（发改产业〔2021〕1464号），并配套发布《冶金、建材重点行业严格能效约束推动节能降碳行动方案（2021-2025年）》，强调要“引导低效产能有序退出”。

为全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，建筑材料行业广大企业正结合自身发展实际，采取多种措施，深挖节能减污降碳潜力，着力推进行业绿色低碳安全高质量发展。但与此同时，围绕水泥行业低效产能有序退出问题，在一些地方出现了不依据国家相关政策、法规、标准要求，将低效产能与小规模生产线简单等同的错误倾向，认为低效产能就是小规模生产线、生产规模小就必然导致低效产能，甚至提出要以规模大小划线，采取“一刀切”的方式，淘汰日产2500吨及以下水泥熟料生产线。这种错误工作思维和方式实际上就是“运动式减碳”的具体表现，如不加以正确引导，将影响国家“双碳”战略的正确有效实施，误导行业企业行为。

有效开展淘汰落后产能工作，推动建材行业尽快实现“双碳”目标，必须充分认识我国的社会治理和行政治理环境变化，客观分析我国水泥企业、水泥熟料生产线实际运行情况，综合考虑如何充分发挥水泥行业在社会经济循环中的“净化器”作用，正确引导并促进行业节能减污降碳。

第一，要依法依规，利用综合标准，淘汰落后产能。2019年2 月25 日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议讲话时指出，“要用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系”。在《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）、《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41 号）等相关文件中均强调、明确了以市场化手段为主的工作思路。工信部等十六部委联合印发的《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业〔2017〕30 号）中则更加具体地提出，要“实现工作方式由主要依靠行政手段，向综合运用法律法规、经济手段和必要的行政手段转变；实现界定标准由主要依靠装备规模、工艺技术标准，向能耗、环保、质量、安全、技术等综合标准转变；建立市场化、法治化、常态化的工作推进机制。”

因此，以标准、法规为界定，充分发挥市场作用，综合利用能耗、环保、质量、安全、技术等手段，实现市场化、法治化淘汰落后产能工作机制应作为开展淘汰落后产能工作的重要原则。

第二，不应将小规模生产线与落后产能简单划等号。虽然总体上看，水泥窑的大型化发展有利于发挥规模化优势，降低单位产品平均能耗、物耗水平。目前我国日产2500 吨及以下规模水泥熟料生产线占总产能28%，其中确有部分生产线不能够达到能耗、环保等标准先进准入值。虽然总体上看，水泥窑装备成套的大型化发展有利于发挥规模化优势，降低单位产品平均能耗、料耗水平，但我国很多日产2500吨及以下的生产线，通过技术改造和管理提升，各方面指标都不差于大规模生产线。如，进入2020年工信部、市场监管总局联合组织开展的全国重点用能行业能效“领跑者”名单中的28家水泥企业中，就有5家拥有2500吨/天及以下规模水泥熟料生产线，而一些相对规模较大的生产线并未列入。因此，单纯用规模大小作为划分落后产能的依据，其理由是不充分的。

从技术角度来看，生产线能效水平与窑线规模也没有必然关系。按照当前水泥熟料生产工艺分析，水泥熟料生成热耗是化学反应所必须的；窑头窑尾废气以及产成品带走的热量，回转窑、冷却机、预热器、分解炉和三次风管等散热造成的热量损耗，主要与设备、技术及管理水平密切相关，生产线规模大小并不是决定因素。提高余热利用、原燃料替代等技术水平，提升生产管理能力均有助于提高能源利用效率，降低单位产品能耗。

第三，应按照水泥产品的“碳足迹”全流程来考量并重视发挥小规模生产线的作用。充分利用现有的水泥窑，消纳周边城镇固废和协同处置特性，因地制宜，将水泥企业作为城市的功能性标配，发挥“城市净化器”作用，减少固危废项目的重复投资，是降低行业能耗和碳排放水平的重要路径。一般情况下，水泥市场消费量和固体废物产生量都是取决于当地人口规模和经济社会发展水平。从当前我国资源循环利用体系现状以及生活垃圾产生量等情况来看，小规模水泥熟料生产线更容易与各地绿色生态城市建设相匹配，更能有效发挥环保和“城市净化器”作用。同时应考虑到，水泥产品市场销售经济半径小，生产线规模可根据原材料资源分布、运输消耗、市场容量等确定。

第四，以规模大小作为淘汰的依据将影响建材行业参与“一带一路”建设和建材企业、技术、装备“走出去”。我国水泥企业已在国外成功投资建设了一批适合国外当地市场需求、采用了国内最先进技术装备的小规模生产线，成为建材行业“一带一路”和“走出去”发展的成功案例。若仅以规模大小来衡量技术先进性，甚至将小规模生产线定义为落后产能、低效产能，不仅会在国际上授人以柄，也将严重影响、制约类似规模的先进生产工艺和技术、装备开展国际产能合作，对我国建材行业参与“一带一路”建设和建材企业、技术、装备“走出去”形成自我束缚。

第五，小规模生产线在促进绿能、零碳示范项目的建设、应用、推广方面有其独特优势。中共中央国务院在《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中明确提出，要实施可再生能源替代行动，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。水泥小规模生产线的合理分布有助于促进相关企业在风能、太阳能等绿能丰富地区开展“全绿能”、“零碳”等中小“碳中和”示范项目的探索、实践和建设，有利于从需求侧角度推动分布式绿能的推广、应用。

因此，我们要坚决贯彻落实党中央、国务院以及有关部委关于节能降碳工作部署，一方面加大工作力度，坚定不移地引导低效产能有序退出。另一方面，在制定水泥行业淘汰落后产能相关政策时，要有的放矢，有效施策，既充分考虑行业发展的特点、实际，更要以法律法规标准为准绳，坚持运用法治化、市场化等综合手段开展淘汰落后产能工作，确保节能减污降碳的政策措施达到最优效果和预期目的。即便依法依规按照《节能降碳行动方案》等现有法规、标准、政策，许多小规模生产线最终被淘汰，也是利用综合标准依法依规实施的结果，既不能本末倒置，以规模大小划线，采取“一刀切”“运动式减碳”等错误导向、做法，也不能保护落后的低效产能生产线，否则将影响国家“双碳”战略、“一带一路”倡议的有效推进和实施成效。