森林资产生态价值实现路径探讨

卢廷艳，罗华伟

（四川农业大学管理学院，四川成都 611130）

党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，将生态文明建设作为国家统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容之一。在《生态文明体制改革总体方案》提出自然资源是有价值的，保护自然资源就是增值自然资本的过程，就是保护和发展生产力[1]。2018 年4 月26 日，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上提出，要积极探索和推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点[2]。“绿水青山就是金山银山”理念生动地揭示了经济发展与生态环境保护的关系，其中“绿水青山”“金山银山”分别强调森林资源环境优势、经济优势。因此，如何在保持森林资源的生态价值基础上，将森林资源转化为资产，实现其生态价值是践行“两山”理论的关键所在。保护和发展森林资源，改善生态环境系统，是生态文明建设的重要举措。

我国许多地区拥有丰富的森林资源，却出现了“富饶的贫困”现象。对于森林资源富集地区来说，将森林资源优势转化为经济优势是非常重要的，但自然资源优势并不会自动转化为经济优势。针对此问题，如何创新森林资源资产价值实现路径，健全完善价值实现机制，将森林资源转化并发挥其生态价值是践行“两山”理论的直接体现，是经济发展与环境保护的重要方式，同时也是实现经济与生态协调、可持续发展的重要手段。本文旨在已有研究基础上，通过对生态价值实现路径的梳理，深入剖析森林资产生态价值实现的路径，基于四个较成功案例的实践经验分析，探求适宜的森林资产生态价值实现路径，并提出相关的对策建议，以期为森林资产生态价值实现提供理论启示和实践借鉴。

1 森林资产生态价值实现路径

森林资产生态价值实现是通过森林资产的生态服务来体现的，不同类型的森林资产具有不同的价值，应采取不同的实现路径。森林资产生态价值实现途径主要包括以下几种。

1.1 市场交易

权属类的生态产品主要是以市场交易的方式实现其生态价值，如碳汇、水权、开发权和排放权等[3]。其中，碳汇是生态市场交易中较为成熟的交易机制，森林资产就是碳汇交易的基础。碳汇交易通过生态市场使森林资产的调节气候、吸收二氧化碳等生态功能得以很好地实现。

1.2 财政转移支付

政府通过财政资金补贴方式，将财政资金拨付给森林生态产品的生产者。这种财政资金的转移支付可以有效提高森林生态产品的生产者的经济收入[4]。森林生态产品的生产者主要是生态环境脆弱区域、国家自然保护区等地的生态环境保护者。

1.3 生态补偿

生态补偿包括两方面的补偿，分别是对保护行为进行补偿、对破坏生态环境的行为收取一定的费用。生态补偿是以政府为主导，政府划分地区的生态公益林，使生存在当地的农户因自身利益损失得到一定程度的补偿，使其获得经济利益，同时向生态公益林的损害方收取一定的费用，从而更好地促进森林资产生态价值的实现[5]。

1.4 生态产业化

发展森林生态产业可以使森林资源的生态价值得以实现。以丰富的森林资源为基础，结合清新的空气、天然的自然环境、丰富的生物多样性发展森林生态产业，如森林康养、森林生态旅游、林下经济、药材产业[6]。

2 森林资产生态价值实现路径的探索

近几年来，许多地区都积极探索森林资产生态价值的实现路径。从实践探索出发，通过分析4 个森林生态产品价值实现的典型案例，总结森林资产生态价值实现的共性规律及不同之处。

2.1 重庆市森林覆盖率指标交易

重庆市位于长江上游，是长江上游的重要生态屏障。为推动城乡自然资源增值，2018 年重庆市提出了森林覆盖率指标交易。

重庆市森林覆盖率指标交易的具体做法包括三方面：1）明确规划，分类安排不同任务。森林覆盖率目标可以分为三类，分别是产粮县或者油菜产区的森林覆盖率不得低于50%，同时是产粮县与油菜产区的森林覆盖率不得低于45%，其他地区的森林覆盖率不得低于55%。2）建立交易平台，区县之间自由交易，积极引进社会资本。森林覆盖率低的区县可以向森林覆盖率高的区县购买指标，出售的区县与购买的区县自由协商不同森林面积的价格，但不得低于1 000 元/667 m2。需要购买森林面积的区县还须支付森林管护经费，每年不得低于100 元/667 m2，森林管护年限不得少于15 年。3）市林业局负责监测与考核。市林业局要建立相应的监测制度与考核制度。在购买方与出售方协商出售价格与面积后，签订相关协议，双方需要向市林业局汇报协议的履行情况。

重庆市积极探索建立以森林覆盖率指标交易的补偿机制，使保护森林生态环境的区县得到补偿，实现了重庆各区县之间的生态保护与经济发展的有机统一。2019 年3 月，重庆市江北区与酉阳县进行交易，酉阳县向江北区销售了0.5 万公顷森林面积，这次交易金额达到1.875 亿元。同年11 月，九龙坡区与城口县也进行了交易，这次交易了0.1 万公顷森林面积，交易金额为3 750 万元。截至2019 年12 月，巫溪县销售给经开区与南岸区共0.067 万公顷森林面积，此次交易金额为2 500万元。

2.2 江西大觉山森林生态旅游

大觉山位于江西省资溪县，拥有丰富的生态资源，森林覆盖率高达98.3%，是大自然的“天然氧吧”。资溪县以丰富的自然资源为基础，发展大觉山生态旅游，推动资溪县环境与经济协调发展。

大觉山森林生态旅游主要做法包括三方面：1）坚持积极保护与适度开发原则，整体规划大觉山自然景观。大觉山依托丰富的森林资源、清新的空气、良好的水资源等自然条件，保留自然景观再加上人工塑造使风景区更加奇特与美丽。开发了“亚洲第一漂”大峡谷、大觉者雕像、大觉寺等景观项目。2）积极建设大觉山景区的公共基础设施，引进社会资本，促进生态旅游发展。为了保持大觉山原有的生态，景区建筑大多采用实木建造，景区的停车场、休息区都是建在山涧空旷处，搭建了1 678 m 长的索道，以免破坏森林资源。以保护为主，根据地形地貌进行规划。3）采取相应的措施处理景区废弃物。景区采用污水、废弃物集中处理方式，对污水处理提高了净化标准，积极做到自然资源的循环利用。

通过合理的开发与利用，大觉山风景区成为了国家5A 级风景区，促进了资溪县的生态旅游业发展。大觉山风景区接待游客量在快速增加，截至2012 年底，接待了86.3万人次游客，并且2017年接待的游客数量高达153.6 万人次[7]。大觉山的生态旅游收入从6 013 万元增加到了12 308 万元。2017 年，资溪县的生态旅游收入达到24.9亿元。

2.3 湖南小油茶造就大产业

邵阳县称为“中国茶油之都”，被授予邵阳油茶中国特色农产品优势区。邵阳县的油茶林面积共计4.71 万公顷，每年茶油产量可达2.02 万吨，油茶产业促进了当地林农产品的发展。

湖南小油茶造就大产业的具体做法包括四方面：1）油茶林地的经营流转与林农入股分红，积极引进社会资本。邵阳县积极引导油茶林地的流转，拥有林地的林农自由转让林权，使林农每年获得30～100 元/667 m2的林地流转费用；积极引导林农以林地入股公司、专业合作社等，按照一定的比例获得收益。2）劳务用工与利用“四旁”地造林。油茶产业是劳动密集型产业，油茶林需要工人管护，林农可以就地务工获取收入。3）培育林下经济作物。在林下种植花卉、辣椒等经济作物，发展立体生态农林产业。4）还积极发展了特色生态油茶林的休闲体验、茶果采摘等多元化油茶产业。

油茶产业促进油茶林价值的实现。邵阳县的林农自主发展油茶基地0.34 万公顷，每年的经济收入共计1.97 亿元。截至2019 年，油茶林下种植的经济作物达520 hm2，每年可增加收入150万元。

2.4 寻乌县山水林田湖草综合治理

寻乌县是三江发源地，属于国家重点生态功能区。寻乌县为解决生态环境脆弱的问题，2017 年积极推进了山水林田湖草生态保护修复治理工作。

寻乌县山水林田湖草综合治理具体做法包括三方面：1）全局规划，统筹资金。寻乌县成立项目办公室，对山水林田湖草等资源进行摸底，确权登记，并编制了详细的治理规划与实施方案，使项目实施时有据可依，统筹项目资金，积极引入社会资本，确保项目顺利进行。2）加强统筹性、系统性的综合治理。采用山上山下同治理、地上地下同治理、流域上下同治理等三种治理方式。3）发展“生态+”模式。寻乌县在进行山水林田湖草综合治理的同时，还积极与当地居民共同发展生态产业，如“生态+工业”“生态+扶贫”“生态+旅游”等产业，促进生态价值的实现。

寻乌县通过山水林田湖草综合治理使荒漠土地变为广袤的森林植被，生物多样性不断增加，不仅完成了1 200 hm2的高标准农田建设，还利用修复后的370多公顷土地种植高附加值的经济作物，使经济作物年产值接近2 300 万元。每年寻乌县生态旅游接待量约10 万人次，生态旅游收入超过了1 000 万元，增加了当地居民的经济收入[8]。

3 基于案例的对比分析

分析前述4个森林资产生态价值实现的实践案例，不难发现他们之间既有共性规律，又有不同之处。

3.1 共性规律

1）抓住资源优势，明确资产产权。森林资产的权属问题是实现森林资产生态价值的关键因素，因此要实现森林资产的生态价值，就必须明确森林资产的权属问题[9]。无论是重庆市森林覆盖率指标交易、江西大觉山森林生态旅游、湖南小油茶造就大产业还是寻乌县山水林田湖草综合治理项目，都是在森林资产产权确定的情况下，进行林地的经营流转，最后通过一系列的交易、流转、开发、治理等方式来促进森林资产的优化配置，不仅充分挖掘了森林资产的经济价值，还更好地利用森林资产的生态功能。森林覆盖率指标交易、大觉山生态旅游、小油茶造就大产业、山水林田湖草综合治理项目这4 个案例虽然在不同的地方，但其都拥有富集的森林资产，以森林资产为基础，探索森林资产生态价值的实现路径。

2）制定相应规划，积极引进社会资本。在对地区的资源进行摸底之后，要实现资源优势变为经济优势，就要制定相应的规划布局。重庆市森林覆盖率指标交易、江西大觉山森林生态旅游、湖南小油茶造就大产业、寻乌县山水林田湖草综合治理项目这4 个案例都是制定了相应规划及引进社会资本，在一个项目或者试点工作中资金充足及有多元化主体参与是非常重要的。4 个案例积极探索了多元化主体共同实现森林资产的生态价值，又都能获得不同的经济效益。

3）以森林资产为基础，对森林资产的综合开发与利用。重庆市、资溪县、邵阳县、寻乌县这4 个地区都根据自身的特点，以森林资产为基础，综合利用与开发森林资产相关的生态产业。例如，油茶林的林下经济、大觉山森林生态旅游、重庆市的森林森林覆盖率指标交易、寻乌县山水林田湖草综合治理项目中积极发展“生态+扶贫”“生态+旅游”“生态+工业”等，都是对森林资产的综合开发与利用，不仅使森林资源的利用率提高了，还增加了森林资产的经济效益。

3.2 差异性

1）森林覆盖率指标交易是采用“政府+区县+农户”的模式实现森林资产生态价值的。政府制定相应的规划与细则，为每个区县都制定了相应的森林覆盖率目标值。市林业局起到监测与考核的作用。三种类别地区有不同的森林覆盖率目标值。各区县根据政府的森林覆盖率目标值及本区域森林覆盖率情况进行分析，本区域难以完成的森林覆盖率目标值可以向其他区县购买森林面积，不仅可完成自身的任务，也使其他区县及农户获得了经济效益，促进了区域间协调发展，更好地体现了森林资产的生态功能。

2）大觉山森林生态旅游是采用“民营+农户”的模式实现森林资产生态价值的。大觉山风景区是国内第一个民营独资的风景区。民营公司根据大觉山的地域特点制定相应的旅游景区建设规划，充分依托大觉山的自然资源优势，经过建设后成为了国家5A 级风景区。民营公司在与附近居民及其他利益相关者相互协商后，共同促进旅游风景区的建设。大觉山森林生态旅游的发展不仅使森林资产的固碳制氧、调节气候、生物多样性等生态系统服务功能得以实现，还提高了民营公司与当地居民的经济效益，是经济发展与生态环境保护的有机统一。

3）湖南小油茶造就大产业是采用“政府+农户”的模式实现森林资产生态价值的。湖南邵阳县的油茶产业是采取立体林业的发展模式。通过农户之间油茶林的经营流转、入股分红等方式促进油茶林的集中化，进行资源配置及集约化经营提高了油茶林的经济效益。以油茶林为基础，积极发展林下经济，种植多种高附加值经济作物实现油茶业与经济作物共同发展。油茶林与其他林木有很大区别，它具有很高的观赏价值与休闲体验价值，通过发展油茶林的休闲体验区与生态茶果采摘实现油茶林的立体发展。

4）寻乌县山水林田湖草综合治理是采用“政府+农户”的模式实现森林资产生态价值的。寻乌县山水林田湖草综合治理项目是由政府编制规划与项目实施方案，立足于山水林田湖草生态修复试点确立了相应的发展战略。寻乌县在对山水林田湖草综合治理时兼顾了生态环境修复与修复后的地区发展两方面。在政府的积极引导下，当地农户也是积极投入到修复中与修复后的发展中，通过在修复后的土地及森林植被下种植经济作物，发展生态旅游，促进寻乌县的整体生态经济发展。

概括起来森林资产生态价值实现的成功经验在于：1）政策支持，政府主导。不同地区的政府都根据生态文明建设发展战略制定相关政策，进一步促进了森林资产富集地区的森林资产的充分利用与开发[10]。2）积极引进社会资本，促进森林资产生态价值的实现。社会资本的引进，可以促进不同地区的森林生态产品的生产，使森林资产得到了高效利用。3）森林资产产业化经营。对森林资产的综合开发，延展了森林资产生态产业链，极大程度地促进了森林资产的生态价值实现。

4 完善森林资产生态价值实现路径的建议

为了更好地促进森林资产生态价值实现，就需要采取相应的措施，探索森林资产生态价值实现方式的多样化，促进地区经济与生态环境协调发展。

4.1 积极创造市场需求，培育生态市场交易

市场需求是森林资产生态价值实现的基础条件。生态市场中有更多的需求方，会促进社会资本在森林资产富集的地方进行大规模开发与生产森林生态产品，促进森林资产的生态价值实现。不同地区根据本身的自然资源和地区特色，可以进一步扩大森林生态产品的范围，如碳汇、森林覆盖率、耕地等方面，积极引导市场中的利益相关方开展森林生态产品交易，更好地利用市场化手段实现森林资产生态价值[11]。在市场交易中，要建立良好的市场环境，对进入市场的森林生态产品要制定严格的市场准入条件[12]。

4.2 发挥政府主导作用，促进生态价值实现

政府的主导作用是森林资产生态价值实现的重要保障。地方政府根据中央出台的自然资源相关政策，结合地方特点制定科学实施方案，促进自然资源的高效利用。政府通过制定相应的制度及加大财政投入，使自然生态资产产生聚集效应，引导民间企业与公众投资生态环境领域，增强了生态资产的融资功能。政府需要制定生态补偿机制，并且加大补偿力度及明确生态补偿中受益者和生态环境保护者的权利与义务[13]。要积极引导地方探索森林资产生态价值的实现，在不同地区开展试点工作，通过实践积累，总结经验，探索不同路径实现森林资产生态价值，提高森林资产利用效率

4.3 建立健全的产权制度，完善生态价值实现机制

明确的权属是森林资产进入生态市场交易的前提条件。森林资产优势是需要通过市场交易才能使资产实现其生态价值。很多自然资源的权属关系是不清晰的，极大程度降低了自然资源本身的生态价值与经济价值。产权制度的建立有利于构建“三权”分置的产权体系，加快森林资源资产的流动，最终实现森林资源的资本化[14]。除了建立产权制度外，还要制定相关的森林资产产权保护制度，要避免森林资源拥有者利用产权进行资源的浪费使用产生的不利影响。

4.4 建立健全制度体系，完善生态价值实现的制度保障

制度体系是森林资产生态价值实现的法律依据。要通过完善相关法律、技术、生态保护领域及资金等方面的保障制度，使森林资产生态价值得以有效实现。在法律方面，需要通过立法保障森林资产生态价值的实现，制定相关的规范体系，如生态价值的评估与核算制度、交易价格管控等。在资金方面，除了对特定区域实施财政转移支付外，还可以采用市场化的手段解决生态保护时面临的融资瓶颈，如基金等[15]。在生态保护领域方面，需要制定相关的生态环境保护制度。