基于供需视角的政府购买养老服务文献述评

王士心

（1.河北金融学院 保险与财政学院 河北 保定 071000；2.中央民族大学管理学院 北京 100081）

一、引言

2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确指出健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。因为养老服务涉及面广，已经远远超出了政府的服务能力；并且伴随着经济社会生活方式的转变，老年人对养老服务的需求，也呈现出差异化、个性化的特点，从曾经单纯的吃饱、穿暖，到现在对健康、参与社会、自我价值实现等方面的需求日益增加，都对养老服务供给提出新的挑战。

总体来看，这些研究主要围绕“政府购买养老服务中如何与社会力量合作”“政府怎样购买养老服务（重点包括购买模式、流程、风险等）”“以个案分析政府购买养老服务中老年人的满意度”三大问题。基于以上分析，作者选取供给主体（即政府与社会组织）与需求主体（老年人）作为分析视角，梳理相关文献进行进一步研究。

二、基于供给视角的政府购买养老服务研究述评

新公共管理理论学派从政府职能角度指出，政府购买公共服务的角色应当是“掌舵”，而不是“划桨”。由于养老服务的专业性较强，政府需要借助社会力量来实现，因此养老服务的提供，从政府单方面的责任逐步转变为市场化机制。但是由于养老服务的准公共物品特性，又与市场中关注短期投资盈利的“爆点”相冲突。因此政府主导的购买养老服务的模式成为普遍选择。2013年国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2014年财政部制定《关于做好政府购买养老服务工作的通知》“要求以坚持政府引导，培育市场主体为原则，为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等居家养老服务，并建立项目监管和绩效评价的规范化流程。”这些政策文件一方面强调了政府购买养老服务，尤其是市场参与的重要性与紧迫性；另一方面，对政府购买养老服务中“谁来买、向谁买、买什么、如何买”等问题作出了指导性意见。自2016年以来，民政部共确定四批中央财政支持开展的社区与居家养老服务改革试点。自十九大以来，我国政府也在逐步转变职能，在购买公共服务中不再是传统的生产者与提供者，而是进行服务决策、资金以及服务的监管。

因此，政府与社会组织的协调问题，成为政府购买养老服务中的重要问题。在政府购买养老服务中，政府与社会组织应当以相互协作与共同目标为前提。双方在养老服务供给中均存在缺陷，政府承担养老责任，但养老服务专业化程度高且成本巨大，政府无力直接供给；相反，社会组织具有强烈动机，但缺乏养老服务供给权利，因此二者方可相互协作。且在多元治理中双方目标一致，均是为了缓解社会养老压力，提高老年人生活为根本目标。

政府向社会组织购买养老服务，一方面实现了职能转换的持续性，催生了治理体系与方式的改变；另一方面也促进了社会组织的发展。王浦劬（2010）针对中国政府向社会组织购买公共服务，认为应当结合中国实际，使得公共服务行为立足于合同契约关系，并且要确立健全的服务购买法定流程。李长远（2015）总结了我国政府购买居家养老服务的三种模式，并分析了优缺点，分别为：形式性购买模式、委托性购买模式和契约化购买模式。其中前两种模式在竞争性、政府职能等方面，均背离了政府购买服务的内涵与原则。只有契约化购买模式，既承担了职责范围内的责任，也减轻了过多行政干预，十分符合居家养老发展规律。但是应当规避项目招投标过程中的合谋风险。刘晓梅（2016）指出，除了上述模式的存在外，现实中还有体制外合作购买方式，即政府购买养老服务时不公开进行招标，而直接选择可信赖、社会认可度高的社会组织提供服务，一般多见于与政府相对独立的机构养老之中。

一些学者对现实中，政府向社会组织购买养老服务存在的问题进行了探讨。一方面，政府并没有平衡好市场与公共服务之间的关系，在养老服务尤其是社区养老服务中成为“衣食父母”，越位明显。也正是这种包办导致一些社会组织产生依赖心理，凭着“等、靠、要”的思维，可持续生存能力较差，何谈市场竞争呢？因此社会组织与政府在合作中，角色应当从承接者转换为合作治理者，即在合作治理过程中，政府与社会组织应当共同参与养老服务决策、咨询、实施、评价与监督，彼此交换与共享资源的模式。钟慧澜（2015）基于上海光明村与长桥社区老年人助残服务中心，政府与社会组织的激励相容与共同创业的个案，指出政府与社会组织应当是互惠共生、风险共担的合作关系。另一方面，政府向社会组织购买养老服务的现实中，相关法律法规有待完善。何寿奎（2016）以重庆市为例，梳理了相关法律法规，认为政府购买养老服务方面，缺乏供给主体门槛机制、购买流程、服务内容及价格机制、绩效评价与监督等多方面缺陷。

“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。”较多学者认同政府在购买养老服务中，将其定位为“掌舵者”而不是传统的“划桨者”，但是这一思路有一个需求与供给主体的错位思考。老年人作为养老服务的需求者，却缺乏话语权，只能被动地享受由“掌舵者”为其挑选的服务项目，但是这些项目是否真正需要呢？因此，我们应当转变观念，从“掌舵者”变为“服务者”或者“倾听者”，了解老年人真正的养老服务需求。邬沧萍（2013）认为，我国积极应对人口老龄化的前提，是应当承认老年人的权利，从健康、参与、保障等维度，根据老年人自身需要来合理进行制度安排。政府不应当拘泥于僵硬的流程和购买目录，应当将关注焦点放到如何维护老年人权利，资助与鼓励多样化的养老服务项目与模式，那么这些工作的基础便是深入的社会调查与研究，走近社会组织、走近老年人。然后才是多元治理，与各方建立彼此依赖、相互协商与配合的“伙伴关系”。

三、基于需求视角的政府购买养老服务研究述评

青连斌（2015）指出，政府购买养老服务中政府的首要职能，并不是“向谁购买服务”，而是要先解决为谁购买服务的问题。老年人的情况千差万别，养老需求也差异很大。因此政府提供的养老服务，也应当有所区分，但是现行政策法规中却没有做出细分。

边恕等（2019）认为，对养老服务需求的测算，应当包括预期寿命与健康余寿、身体功能与生命状态、代际及经济水平等维度。作者更多从生理角度分析生命周期变化，以及家庭经济负担能力来思考其对养老服务需求的影响。但是对于老年人需要哪些服务并未提及。一些学者从老年人对政府购买养老服务的满意度方面进行了实证研究。唐迪等（2017）通过对上海问卷调查数据，从需求满意度、人员满意、个人认知水平、经济基础等维度来进行评估，其中认为老年人对社区养老服务人员的满意度及养老服务项目满意度最低，因此应当加大社区服务人员规模，充分发挥大学生志愿者的参与热情。作者没有深层次分析老年人对养老服务项目不满意的深层次原因，而仅仅单纯归因于服务人员数量与服务质量。吉鹏等（2017）通过对江苏太仓、泰州、盐城三市问卷调查数据，从服务感知质量、养老服务组织、政府部门与政策三个维度进行评估，作者指出老年人对养老服务需求呈现多样化、差异化特征，应当避免“移情性”不满意，以老人的需要为依据，确定服务内容。但是具体应当关注哪些需求，并未在文中体现。储亚平等（2017）通过对合肥、扬州、南京与厦门四市的数据调查，从养老服务质量、公平性、效率性以及行政成本四个满意度维度进行评估，其中作者发现“餐饮服务”并不是每一个老年人的最佳需求选择，因此应当了解老年人需求，购买老人切实需要的服务项目。

基于以上文献的梳理，我们不禁要问：如何了解老年人的需求呢？这并不单纯地从数据中分析现有服务的满意度，并将不满意归咎于经济、家庭及服务人员数量与质量等因素。而应当采用访谈方式，对社区中老年人进行调研，运用“保障”“健康”“参与”三个维度，对老年人的养老服务需求进行分类，从而真正回答“我需要哪些服务来养老？”以及“谁为我的养老来买单？”的问题。

结束语：

本文基于相关文献的梳理分析，作者认为未来的研究将从以下几方面来开展。

一方面，现有研究中的研究方法，多依赖于定量分析，在搜集文章中仅找到一篇质性研究基于扎根理论的文章，从多元主体治理角度（供给视角）分析政府购买养老服务。诚如上文所分析，应当将养老服务的视角转向老年人，选取试点城市进行深入调研，运用质性研究中的相关研究方法，来深入剖析老年人需求的影响维度，总结共性与个性，以期对未来研究有所裨益；另一方面，学术界较少看到基于试点开展中对政府购买养老服务的保障群体、购买服务项目、资金来源、承接主体模式、服务标准、监管与绩效进行比较研究。应当对已开展的四批试点城市，分东、中、西及东北四个区域，进行政策比较与分析，从而提取各区域城市试点中的经验。