乡村振兴背景下合村并居浅析

李 玉

（山东农业大学经济管理学院，山东泰安 271018））

1 合村并居的动因

合村并居，也称为合村并镇或合村并城，即将附近的村落合并整合，组建由政府规划的新型社区。随着城乡协调发展逐渐受到重视，优化国土空间布局和建设新型城镇化的目标更加清晰［1］，政府号召下，以宅基地退出为核心的“合村并居”成为趋势。合村并居是全面推进乡村振兴的必经之路。如采取合村并居后可对空出的土地进行复垦，由家庭农场和农业合作社等主体经营，有利于农业集约发展、改善基础设施和服务、节约行政成本等。如近年来，山东省进行的合村并居广受关注。其中诸城市成为全国首个撤销全部建制村的城市，有力地推动了城镇化的发展和进步，虽然其中也暴露出了许多问题。充分了解合村并居的动因，分析目前的现状并提出建议将有利于合村并居的科学开展。

1.1 城镇化的发展

根据中国城镇化水平研究预测，2035 年中国城镇化率将达到71%～73%［2］。城镇化率的提高是社会发展的必然趋势，也是政府的积极引导。随着社会发展和产业结构调整，社会将由传统乡村型社会转变为现代城市型社会，城市人口占比增多，农村地区及自然区域转变为城市地区。农民在居住环境、生活方式和心理认知等方面向城市靠拢。城镇化建设绝不只是指标问题，2004年起，深圳通过“村改居”“农转非”等措施，将集体土地全部转为国有土地，取消农村行政建制，使得城镇化率达到100%，实际上大部分农民在生活水平、社会保障和思想素质上没有得到本质改善。“十四五”规划提出“推进以人为核心的新型城镇化”，说明我国城镇化建设在不断完善，持续关注农民发展的各方面，真实增进人民福祉。现如今，合村并居规模适度且统筹兼顾，极大地提高了农民生活水平。

1.2 改变农村行政现状

2002 年农村税费改革试行及全面推广，农业税费免除是对广大农民利好的举措，但会对基层政府财政来源不利。很多省份通过合村的方式来减少行政单位，削减行政人员以降低运行成本，减轻财政压力。合村并居前，每个自然村有3～4 个行政职位，加上会计人员、管理人员，基层政府财政运行压力较大，只能依靠上级财政拨款。多个自然村合并后，社区工作人员由基层党委政府任命，农村行政干部削减。同时，针对地方政府负债问题，合村并居可释放出大量集体建设用地，并将其卖给发达地区以化解财务危机。

1.3 国家政策鼓励的推行

1.3.1 城乡建设用地“增减挂钩”政策

随着工业化和城镇化的快速发展，给乡村发展带来了巨大的改变和影响，其中不乏负面影响，如农村人口流失，大量年轻劳动力到城市打拼导致村庄空心化严重。村里常年失修的老房子无人居住和没有实际利用的宅基地成为废置指标，而另一方面城市建设用地紧缺。城乡建设用地“增减挂钩”政策，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，将拟复垦的农村建设用地和拟作为城镇建设的地块组成建新拆旧区，增减互补，使土地资源优化配置。

1.3.2 “十八亿亩耕地红线”政策

实现中华民族伟大复兴，最广泛最深厚的基础在农村，“十八亿亩耕地红线”政策对稳住“三农”起到保障作用［3］。“十八亿亩耕地红线”政策的推行保证了我国粮食供给安全，也使城市建设用地紧缺得到缓解，且城市建设用地带来的经济效益高于耕地带来的效益。以山东省为例，一般种植玉米、小麦两季作物。玉米价格2.0～3.0 元/kg，按每667 m2产量为500～750 kg 计，玉米每667 m2毛收入为2 250 元。小麦价格为2.4 元/kg，每667 m2产量为400～500 kg，小麦每667 m2毛收入为1 200 元。两季合计收入3 450 元。根据2019 年国家统计局数据，山东人均耕地967 m2，人均月收入1 000 元。而将农村利用效率低的闲置土地用作城市建设，会增加经济效益，这种趋势下，合村并居无疑是必然举措［4］。同时，严格控制“农转非”用地类型转变，使合村并居规划科学而不是盲目进行。“十八亿亩耕地红线”政策使合村并居的进展成效良好，同时又保障了国家粮食安全。

2 合村并居的机遇及存在的问题

2.1 农民迎来新机遇

2.1.1 土地治理更科学，农民经济效益增加

通过合村的方式，集中村民的占地空间，集约出农村土地资源尤其是荒废土地，对内可为村庄提供急需的建设用地和农场用地等，如农村企业、基础设施和家庭农场建设等；对外可流转租赁，通过入股和分红方式获利，如承包给大的集团经营现代化绿色农业、现代化养殖、观光农业和旅游景点等，利于建设高标准农田、农田水利和农业大型机械化等现代农业设施，加强科技在农业中的应用，转变传统耕作模式。

2.1.2 生活更加舒适，环境更加绿色

合村并居促使农村居民脱离破旧房屋，住上新楼房，居住环境变得干净敞亮。同时，合村并居促进传统的农村生活思维模式转变，给当地居民带来更多的就业机会，掌握和发挥更多的职业技能而不仅是只守着土地耕作。合村并居使医疗资源更加集中，医疗水平提高，村民就医更加方便。教育资源集中，教学水平提高，农村教育体系不断完善。

合村并居一定程度上改善村貌、改善农民生活水平（水、电、燃气、网）和解决了部分脏乱差的问题。如山东省济南市莱芜区，合村后统一安装壁挂炉和暖气片，供应天然气来做饭和取暖，且每冬季有1 200 元取暖补贴，引导村民取代液化气和煤炭炉，更加环保绿色。

2.1.3 提高农民综合素质

聚集的社区生活，促使监督和规范更加合理、治理更加标准化，道德约束加大，社区治理难度降低。诚实守信和遵规守约等良好行为规范和习俗逐步建立。农民传统的“守地”思维被打破，利于农民接受新知识，学习生产技术推广并科学运用到农业生产中，较高素质的农民对小农户的“带动作用”提升为“引领作用”，先富带动后富，利于增加收入，实现共同富裕。合村并居有利于开展集中培训讲座，将绿色安全的肥料使用、相关法规等先进理念融入到农业管理和社会治理中，提升农民素质。

2.2 合村并居中暴露的问题

合村并居过程中，不以农民利益为根本，忽视农民主体地位的做法导致一系列问题。合村并居主要是由地方政府和工商资本单向主导，很容易出现不尊重农民意愿的情况，如被迫上楼、先拆后建和强拆行为等。有些地方拆迁农民的补偿过低，补偿安置房质量较差，没有让农民得到“等价”的对待，导致很多农民对此项政策持反对态度。此外，村里的老人不愿离开祖辈的宅基地，且资金有限，住楼房给他们带来负担。以山东省济南市莱芜区大王庄镇为例，村里每家旧住宅抵4 万元，还需再交6 万元，住上110～120 m2的楼房，这对于他们仍是一份不小的开支。

近年来随着对合村并居问题的重视，山东省等多地对相关官僚主义问题进行了行政处分，相关政策进行了反思，确保以农民利益为根本，尊重农民意愿。合村并居的提出利于新农村建设，不是“瞎折腾”工程，多倾听农民的心声，农村将会变成一幅令人向往的美好画卷。

3 合村并居的建议

3.1 以农民利益为根本，有序推进

1）充分调查乡村实际情况，分析是否属于合村并居适用范围，因地制宜。2）及时与民众沟通并宣传相关举措，取得广大群众的理解支持，对于民众提出的顾虑和疑问及时解答，给予民众足够的安全感。3）保障农民切实利益，建成楼房或充分考虑好被拆迁农民的住所后再拆迁，拆迁补偿方面应了解村庄和农户的经济水平，对资金不足的农户提供融资渠道。4）对于老人可以实行免费入住，使用完毕后上交国家，供下一批老人居住，循环利用的政策。合村并居要有序、平稳和周密推进，不盲目追求速度，要关注质量，关注农户满意度。

3.2 推进“农地入市”，发展乡村特色

“农地入市”可吸引社会资本投资现代农业，给农民带来分红和收益，大大提高土地经营效益。要大力提倡和规范“农地入市”，为乡村特色产业、旅游业和民宿等发展提供土地资源，建立“高效农业+乡村旅游”发展模式，建设社会主义新农村［5］。

3.3 完善相关政策法规，加强对工商资本的管控

合村并居政策需要建立配套的制度和法律法规。在合村并居中，要有严格的规范标准，保障农民利益，及时解决群众困难，对侵害农民利益的行为给予处分。拆建时间问题、涉及的补偿问题及后续安置费用都要在制度中明确说明。加强对工商资本的监督管控，建立严格的农村土地流转准入制度，警惕以发展乡村旅游为名义“圈地”，防止工商资本为了私利流转土地而不种粮食，构建企业与农民的利益联合机制。

3.4 改变传统思想，提供就业指导

传统思想把农民禁锢在土地上，成为他们接受新职业和新知识的阻碍，政府要做好思想工作。合村并居过程中新企业的产生，旅游乡村的建设会产生大量新兴职业，农民就业机会增加，要鼓励村民积极尝试新职业，制定优惠福利政策，使村民切实感受到合村并居带来的好处。

3.5 健全农村社区的治理机制

许多地区在合村并居后，撤销之前的行政村，建立新的行政社区。这意味着需要削减原有基层行政人员，重新选举社区干部。直接用社区选举方式进行领导人员换届的方式，实际上并不利于各个合并村的后续融合，尤其是不利于邻里矛盾的处理。且不同的村庄、不同的治理特点和文化，在其合并到新型农村社区统一管理时需要一定的过渡过程。在行政管理方面，可组建社区管理委员会与原村民组织共同管理，缓慢削减人员，并逐渐组建新的社区治理机构。

4 结语

合村并居是改变农村现状、实现乡村振兴战略的伟大尝试，虽存在不足，但整体成效利大于弊，且其中的问题和弊端也逐渐得到改善和缓解。农村风貌更加整洁，农村社区管理使村民收获更大裨益，村民生活水平和满意度提升，合村并居是推进乡村振兴的必然趋势。尊重农民的主体性，因地制宜，超前规划，循序渐进地推进，更利于新农村建设，中国特色社会主义乡村振兴道路会更加通畅。