农村土地整治与现代农业园区建设的关系

蒋 伟

（合肥市规划设计研究院，安徽合肥 230041）

近年来，农村经济水平不断提高，农民的实际需求也发生了变化。很多农民开展农业生产的目的不再是满足温饱，而是进一步增加收益，因此，对农村土地整治工作也提出了更高的要求，现代农业园区建设也开始逐步推进。

1 农村土地整治的现状分析

1.1 农民参与力度不强

农村土地整治工作多是由政府引导，国家资源部门监督开展的一项工作，政府和国家资源部门处于一个主体地位，而农民的参与力度不强。从理论上来说，农村土地整治的目的是增加耕地面积，盘活现有土地，为提高农业经济效益发挥作用。但在实际整治的过程中，政府为了尽可能地完成目标，将增加耕地面积作为主要任务，不了解当地农民的实际意愿，只顾进行整治，导致整治效果不能够满足农民的具体需求，形成一种治标不治本的现状。这都是由于政府不重视农民在土地整治中的地位，使得农民的参与度不高，同时，由于农村集体经济组织出现涣散，传统农业的收入较低，很多农民不再将农业生产作为主要收入，这使得农民在土地整治中的主体地位逐渐丧失。据统计，很多农村中农民外出务工比例高达60%～70%，在留守人员中，老人、妇女及儿童的总体比例高达86.3%，这些农民对于土地整治方面关注度不高，也缺乏了解，使得农民在土地整治中的作用难以发挥。

1.2 土地整治的目标与现代农业市场需求存在差异

当前，我国农村土地整治目标是满足国家发展的战略目标，保障国家的粮食安全，对农村土地的田间、林间及池塘等进行综合整治，进一步提高农业生产的规模和质量。在“十五”和“十一五”期间，国家对于农村土地整治的投资高达1 万亿元，在“十二五”期间，国家投资高达6 000 亿元，对2 666.7 万公顷的农村土地进行整治建设，平均每公顷的整治投资达22 500 元，可见国家对于农村土地整治方面十分重视。但由于整治规模较大，土地又呈现出分散的特性，整体整治略微粗糙，质量参差不齐，无法明显提高土地的生产效益，导致农民参与土地整治的积极性更低。而现代农业市场的需求是增加农民收益，建设现代农业园区，实现农业生产园区化，让农民能够通过发展农业实现致富，从本质上与土地整治目标有着明显差异，这也使得农村土地整治与农业发展脱节，无法进一步提高效果。

1.3 农村土地整治工程的内容不合理

当前农村土地整治工程的设计比较单一，没有根据农业市场的动态变化及时做出调整，只是按部就班地进行设计然后开展工作，脱离了当前农户的实际需求，无法满足农民的基本愿望。1）在整治工程的内容方面设置不合理，使得土地整治工程呈现出重视整治数量、面积，而轻视质量、农民意愿、效益的现象，也出现了许多冲突性问题。2）在整治项目设计环节，政府一般委托设计单位来进行设计，而大部分项目设计单位都是根据以往的经验设计，不考虑当前市场的实际变化，也不进行实地调查，这种闭门造车的设计方法最终导致土地整治工程的内容脱离现代农业市场，无法进一步落实［1］。

2 农村土地整治与现代农业园区建设的关系分析

2.1 农村土地整治与现代农业园区建设的关联性

农村土地整治最终目的是提高土地质量，进一步增强土地的农业生产能力，促进我国农业的健康发展。农村土地整治多以补充耕地作为目标，将开展灌溉排水工程、田间道路工程、农田防护工程及土地平整工程等作为主要任务，解决了很多农业生产的实际问题，提升了耕地的规模和质量。但随着现代农业的不断发展，农民温饱问题已经基本解决，农民的意愿开始趋向于提高经济效益，而土地整治也开始向多元化发展，现代农业园区因此应运而生。现代农业园区的建设是提高农民经济效益的有效途径，将土地整治措施引入到现代农业园区建设中，能够更好地提高农业生产力，促进农业经济的发展，两者紧密联系，相互促进［2］。

2.2 农村土地整治带动现代农业园区发展的措施

2.2.1 建立新型农村土地整治管理体系

为了建设农村新型经济组织，农村土地整治方面应建立新型农村土地整治管理体系，进而推动现代农业园区的建设。现代农业园区在建设过程中，要将尊重农民主体地位作为建设原则，保障农户的个人利益，进而提高当地农户参与农业园区建设的积极性；在现代农业园区发展过程中，积极引入个体农户、专业大户、农户合作社及家庭式农场等多种主体，为现代农业园区的多样化发展奠定基础，同时让农民真正参与到农业园区的管理工作中，发挥出农民的实际作用。例如，在政府与农民合作建设初期，进行联合性整治工作，将管理权力交接，形成一种以农民组织为主导的管理体系，成立农民新型管理组织。在农民作为主体进行园区建设项目申报的过程中，政府部门应起到辅助作用，协调土地整治工作与农业部门、水利部门及林业部门等主体之间的关系，让各部门能够配合土地整治工作，让农民集体组织能够按照意愿自行建设或委托建设公司协调建设，国家资源部门可在建设完成后进行监管，确保现代农业园区的质量达标。

2.2.2 适当缩小土地整治面积，增加单位面积投资

当前现代农业的发展目标主要是解决“三农”问题，农村土地整治应为现代农业进行合理定位，将完善现代农业、推动今后农业作为目标，让土地整治工程更加合理化发展。主要从3 个方面进行土地整治工程的完善，1）要加强国家资源部门的监管力度，对当前土地整治项目的审批严格把关，主要是控制项目的立项数量，适当缩小土地整治工程的面积，进一步增加单位面积的投资，在很大程度上提高项目工程的整体质量，将打造精品土地整治项目作为发展目标，提高经济效益，鼓励并刺激周边的发展。2）在土地整治的过程中，遵循统筹发展、突出重点、总体规划及鼓励带动的原则，先将土地整治工程的骨干建好，然后再细致化进行整治，由点到面、由小到大，逐渐将现代农业园区的建设工作完成。3）采用局部带动整体的建设原则，政府应选择一项土地整治项目工程作为示范，让项目经济效益的增长刺激着周边农业园区建设，让农民都能够自发地参与进来，鼓励农民集体筹资，刺激民间资产投资到园区建设中，为现代农业园区更好地发展提供有利条件［3］。

2.2.3 将园区建设的需求作为土地整治项目设计的依据

现代农业园区是现代农业发展的一个新阶段，能够在一定程度上刺激周边地方农业模式的转变和发展，对于传统农业向现代农业发展有着促进作用。土地整治项目在开展过程中，不仅要遵从当前农民的实际意愿，还要遵从现代农业发展的方向和趋势，因此，应将现代园区建设的实际需求作为土地整治项目设计的依据，将扩充农业产业链，推进旅游农业、休闲农业等新农业的发展作为目标，进一步完善土地整治项目的设计方案。在土地整治项目设计过程中，应遵循因地制宜的设计原则，根据当地的实际发展状况适当调整设计方案，丰富工程类型，促进现代农业园区的多元化发展。例如，在满足相应环境条件的地区建立鱼塘农业园区，鱼塘的作用可以是养鱼及销售鱼肉，但同时也可以将鱼塘设计为一个休闲式垂钓园区，增加鱼塘园区的实际功能；在油菜种植的农业园区建设中，不仅可以将油菜作为一种农产品进行种植和销售，还可对油菜种植的布局进行设计，让油菜园区具有观光旅游的效果，让游客能够欣赏园区的美景，带动农业发展［4］。

2.2.4 在土地权属的调整方面进一步强化

对土地权属进行调整是当前现代农业园区建设过程中的重要工作，可以满足农民意愿，能够根据现存的现代农业高效产业规划及高效生产要求对园区进行布局和建设。土地权属调整的措施有很多种，其中最为有效也最直接的方法就是加快土地流转。在土地流转推行过程中，要保证维护好农民的实际利益，不能够采取强迫手段进行，不能够更改土地的用途也不能够对土地的整体生产能力进行破坏［5］。例如，在土地承包权流转的过程中，可以先对当地土地质量进行估评，不同土地给出不同的估评结果，然后根据评估结果将土地进行分级，确保土地流转的公平性，积极引导当地农民采取转让、承包及入股等方式参与到园区经营过程。此外，还要在土地整治前对土地进行详细的调查并做好记录，在调整初期也要制定好土地流转方案，在整治结束后能够按照方案高效分配承包权，进一步提高土地整治的价值。

3 结语

从本质上来看，农村土地整治与现代农业园区建设都是为了推动农业生产，农村土地整治能够带动现代农业园区的进一步发展。由分析可知，农村土地整治带动现代农业园区发展的措施包括建立新型土地整治管理体系、适当缩小土地整治面积、满足园区建设的需求及强化土地权属的调整。