推进高标准基本烟田建设工作探讨

杨震江

（云南省烟草公司大理州公司，云南大理 671000）

烟叶生产基础设施是烟草农业现代化的基础和必要条件。为适应当前烟叶生产转型升级和高质量发展形势，2019 年底中国烟草总公司下发了《关于进一步推进烟叶生产基础设施建设的实施意见》，要求未来3～5 年在全国烟区建设完善18 万公顷高标准基本烟田任务，明确提出“实现烟叶生产减工降本、提质增效、烟农稳收增收”的目标。高标准基本烟田建设是今后烟叶生产基础设施建设的三大方向之一，也是最为基础性的工作。文件的出台正式拉开了全国烟区建设高标准基本烟田的序幕。

1 高标准基本烟田建设的重要意义

高标准基本烟田建设是围绕烟区种植区域规划和高标准基本烟田建设规划，通过开展土地整理以及对原有烟田水利设施、田间道路进行再配置、再提升，以满足宜机化和烟叶生产高质量发展需要。高标准基本烟田建设的主要内容是烟田水利设施、田间道路和土地整理三大类项目。高标准基本烟田建设是现有烟叶生产基础设施建设工作的升华，建设高标准基本烟田对于推动烟叶生产高质量发展、实现烟叶转型升级意义重大。

1.1 契合高标准基本农田建设方向要求

当前，国家大力支持高标准基本农田建设，国家农业农村部制定了《高标准农田建设评价激励实施办法（试行）》（农建发〔2019〕1 号），实行定期考核，激励先进省份；云南省政府制定了《关于进一步加快高标准农田建设的意见》（云政发〔2016〕67 号），出台了云南省高标准农田建设有关要求。烟田是烟叶生产的根基，建设好、利用好、保护好烟田是提高烟叶生产力的根本。高标准基本农田建设应立足区域特点，分类推进［1］。近年的全国烟叶工作会，中国烟草总公司均对高标准烟田建设提出了明确要求、制定了详细的建设目标。开展高标准基本烟田建设，建成集中连片、设施配套、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本烟田，是服务乡村振兴的重要举措，也是提高烟叶生产效能和促进烟农增收的客观需要。

1.2 有利于稳定烟区和烟农队伍

烟草在国民经济中占有重要地位，为地方经济发展作出了积极贡献，特别是部分西部省份，烟叶种植始终是农村经济的重要支柱产业，也是广大烟农增收的重要途径。烟区是烟叶生产的平台，烟农是烟叶生产的主体，烟区和烟农队伍稳定，烟草产业才能持续健康发展。随着社会的进步和经济的发展，种烟效益明显降低、用工成本和物资成本居高不下，导致全国烟区逐年萎缩，烟农队伍整体数量和烟农素质不断下降。随着现代烟草农业专业化分工程度的逐步提高，系统的烟农、烟技员培训体系能保证专业化服务队伍的建设［2］。开展高标准基本烟田建设，实现烟叶生产减工降本，提高烟田产出效益，将吸引更多高素质农民成为烟农，烟农素质的提高又将促进烟叶种植水平的改善，最终形成相互促进的良性循环，是破解谁来种烟、怎样种烟难题的重要举措和必由之路。

1.3 有利于保障烟叶稳产稳收

土地是农民的命根子，肥田沃土才能生产出好的农作物。受更高附加值的经济作物冲击，烟区逐渐转移至水利设施不足、地块零散、土肥薄弱的山区、半山区。建设高标准基本烟田是提高烟田抵御自然灾害能力，提高土地效益，实现烟叶数量、质量和生态效益相统一的有效手段。通过建设水池、沟渠等水利设施，提高了烟区烟田的灌溉保证率；实施土地整理项目，提高了土地连片规模，奠定了烟田机械化生产基础，同时也使得土壤疏松，肥力提升；修建机耕道路，打通了烟田机械化操作筋脉。高标准基本烟田建成后，真正实现了烟田旱能灌、涝能排，有利于土壤肥力提升、解决烟区烟叶种植品种局限性、提高土地综合产出率，也是更新烟区烟农土地观念的重要途径。

2 高标准基本烟田建设中存在的问题

2.1 土地流转工作推进难度大

建设高标准基本烟田，土地集中流转进而实现破埂并田是基础，进行土地确权是保障，建成后的高标准基本烟田综合开发利用是目标。高标准基本烟田建设要求实现土地5 年以上连片集中流转，其目的是使土地经营模式由粗放型向集约型转变。现行农村一家一户承包经营土地模式，造成土地零散、破碎，烟田形状各异，田埂纵横，使得集中连片实施困难；大户因考虑自身利益，土地流转热情不高，小户拥有的多为自留地，对土地收益本来预期就较低。当前从事农业生产的多为中老年人，传统恋土情结根深蒂固，对新政策接受程度低是实现土地流转需要跨越的障碍。为避免产生纠纷，权属调整工作必须做好，保证每户农民承包的责任田集中连片，便于耕种［3］。此外，土地流转租金筹集，土地流转组织协调等也是推进土地流转需要面临的挑战。

2.2 管护资金缺乏，管护制度欠缺

工程项目三分靠建、七分靠管，有效的管护措施是促使建成项目发挥效益不可或缺的手段。现行的烟叶生产基础设施建设工程管护要求中，虽然明确了产权所有人、管护权责，但对管护资金落实、管理措施执行等缺乏强制性手段；政府财政资金有限，对烟草项目管护支持能力明显不够；受益烟农、合作社等对建成项目只看中短期效益，长期利用价值考虑不足，个别工程存在闲置风险。

2.3 烟区产业综合体建设支持不足

烟叶属于大春作物，种植季节一般为每年的5—9 月，剩余时间内烟叶种植土地空闲。要提高建成后高标准烟田的产出，需要采取措施发挥烟田非烟作物效益。烟区产业综合建设，即在烟叶种植的特定区域，以烟叶种植为主、非烟作物种植为辅，通过考虑作物特性有效衔接生长周期实施套种等，实现优势互补、资源共用，达到主业稳定、辅业增收、产业振兴的目标。通过烟区产业综合体建设，整合烟草产业成熟的运营体系和社会资源形成合力。目前，烟田综合开发利用的主体是烟农专业合作社，而合作社规模较小且实力不强，其经营收入主要来自于烟叶种植相关联产业收入，多元化发展能力不足，产业综合体建设滞后，严重制约高标准烟田开发利用。

3 加强高标准烟田建设的措施

3.1 坚持烟农自愿原则，因地制宜推进土地流转

我国烟区分布广泛，不同地区经济发展水平有差异，烟农对土地流转需求也不一样。土地流转必须从烟农意愿出发，切实保障烟农切身利益。对于经济发达的烟区，烟田所有者外出务工积极性高，对土地产出期望较低，且土地一般较为开阔，在充分尊重农民意愿及适度考虑租金前提下，较容易实现土地集中流转；对于经济欠发达的山区烟田，土地仍然是烟农重要的收入来源，烟田不易破埂并田，建设难度也较大，则需要长远考虑，做好烟田规划，适度稳步推进。同时，需要科学定位，提高规划质量，严格落实土地政策，确保项目高质量推进。

3.2 加大管护资金筹措力度

高标准农田建设项目建成后应建立政府主导、农村集体经济组织管理、农户和专业管护人员实施的管护体系［4］。提升项目管护质量，配套资金是关键，实现资金保障性既要发挥行政手段，也要发挥市场在资源配置中的决定性作用。1）结合烟草行业政策，落实政府提取烟叶税用于项目管护工作。2）加大项目整合，将高标准基本烟田纳入农业农村部门高标准农田建设范围，并享受相关资金支持政策。3）研究确定流转土地的利益平衡点，针对利益主体不同需求，通过引导社会资本投入，充分发挥土地效益，真正实现以项目养项目。

3.3 大力发展产业综合体

现代农业综合体的实施，使产业层次提升，产品竞争力增强，农民收入增加［5］。发展高标准基本烟田建设最终目标是满足烟叶高质量发展要求，要充分利用烟田价值，要在做优做强烟叶种植产业基础上做强非烟种植产业，推动多元产业品种培优，优先推动政府大力支持的优势产业、与烟叶互补的特色产业发展，利用构建现代乡村产业体系政策红利和烟草行业科研优势，立足烟叶产业需求发展烟叶配套产业，扶持合作社发展壮大，推进以合作社为主体的烟叶多用途开发，形成多元发展的产业格局。

4 结语

我国土地资源有限，建设高标准烟田对稳定烟区规模具有重要意义，既是落实严格耕地保护制度的具体体现，也是保障烟叶高质量发展、推进烟叶转型升级的必然要求。要实现高标准基本烟田项目规划好、建设好、管护好和效益发挥好，关键是要创新工作机制，完善有关制度，加强政策引导，多渠道筹措资金，扶持合作社等经营主体做强做大产业。