村民自治制度的实践困境与提升路径

路 执 ， 张素罗

（河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定 071000）

村民自治作为社会主义民主的有效实现形式。村民自治的发展不仅有助于推进治理体系与治理能力的现代化，也有利于乡村振兴的发展。但是，当前村民自治制度难以满足社会发展的需求，村民自治制度的发展出现了困境。基于此，笔者通过对村民自治的长期发展历程进行分析，积极探索提升村民自治发展的途径。

1 村民自治制度发展历程

村民自治制度作为我国的一项重要的基层政治制度经历了长期的发展，村民自治与其他制度不同，村民自治是从村民自发的实践上升到国家推行，并最终以立法的形式确定下来的制度，经历的是一种自下而上的制度变迁方式。

1.1 确立阶段

村民自治这种制度的发展方式是由历史条件所决定的，新中国成立后，农村基层政权建设中采用“政社合一”的方式，有效实现了对农村事务的管理。十一届三中全会之后，党和国家正式废除了“政社合一”体制。人民公社的退出导致农村公共事务的管理缺失。公共产品的供给、公共秩序的维持以及公共设施的建设等社会职能出现无人接管的问题。广西宜州合寨村率先通过集体推选出治安带头人，制定村规民约、封山公约，自行修桥建路的方式，实现了村民的自我服务，民主选举与民主管理初见雏形。我国村民自治制度由此发端。为此，国家有关部门总结了合寨村经验，并以中央文件的形式有计划地在各地大规模地进行试点。最终在1982年修改颁布新宪法时，以国家根本大法的形式正式确立了村民委员会的合法地位。明确了村委会是农村基层群众性自治组织，并规定了其性质、地位和任务[1]。为以后村民自治的发展提供了法律依据与发展方向。

1.2 成熟阶段

1986年6月，《村民委员会组织法（试行）》正式予以颁布，其对村民委员会的性质、组成、职责等内容做了较为系统的规定，并确立了乡镇政府与村委会的指导关系，为自治制度的良好运行提供了最为有效和直接的法律层面上的保障。从制度层面保证了村民自治制度有了进一步规范化的发展。1998年，通过废止了试行10年的“试行法”，正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着村民自治走向成熟[2]。新法不仅系统全面地规定了村民自治实施的具体要求，并且将工作重心从组织建设、建章立制转变为权利保障。这一转变使得村民的民主选举权、民主监督权、民主决策权和民主管理权得到了进一步的保障。

1.3 深化阶段

2006年，取消农业税的改革直接改变了农村基层组织的财政来源，使其乡村社会的结构和农民的生活价值发生重大变化，村级组织在社会治理中的权威降低，并引发农民政治性的逐渐流失[3]。因此，2006年中央一号文件指出，加强农村民主政治建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。这表明，随着农村社会情况的变化，村民自治制度的发展难以满足村民发展多层次的需求[4]。因此，近年来我国对村民自治的研究逐渐转变到探索村民自治的有效实现形式上来。2014 年中共中央一号文件提出，各地要结合具体实际，在不同情况下探索村民自治的有效实现形式。2016年中央一号文件也提出，依法开展村民自治实践，探索村党组织领导的村民自治有效实现形式[5]。即在村民自治深入发展的阶段，村民自治已经逐渐转入治理有效的发展轨道，村民自治开始了一个新的历史发展阶段。2019年党的十九届四中全会更是提出，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系[6]。这说明面对当前新的发展环境，村民自治必须对原有制度进行完善与创新。

2 村民自治制度实践困境

在对村民自治制度的发展历程梳理中发现，尽管村民自治不断地得到改善和发展，但随着社会的发展，村民自治制度还需要进一步的发展完善。因此，必须在分析村民自治制度在当前实施中存在的问题，针对不足加以改善，从而促进村民自治制度的进一步完善。

2.1 自治主体参与度低

村民作为自治的主体，只有村民真正地参与到自治中去，村民自治才能真正得以实施。从村民自治的发展历程中可以看出，村民最初对自治事务关心程度较高，参与度较高。但随着社会的发展，农村的集体经济衰弱，使得村民的共同利益减少，村民自治活动中缺乏共同利益联结，导致村民参与村民自治的意愿降低，对村级事务的管理关心程度大幅减弱，村民参与村民自治中“走过场”行为增加。其次，由于农村熟人社会的影响，熟人社会特殊性也导致农村治理的规范性不如城市，村民在参与中存在言不由衷、意愿与表达不一致的问题。或是由于人际关系和面子等人际因素，造成村民有时尽管不认可村干部或某些举措，但碍于面子和人情又不愿得罪人，于是就采取消极或被动的行为进行参与，村民出现政治冷漠。最后，由于农村普遍受教育水平较低，村民对自治的法律法规及相关政策等方面的了解存在不充分的问题，导致参与能力的不足影响村民自治问题[7]。

2.2 自治制度实施困难

随着城市化进程的不断加快，农村社会经济发展方式的转变，村民流动性不断增强，村民的分化也越来越明显。因此，当前仍采用传统方式将利益不同、工作时间和地点差异大的村民召集起来参与村民自治变得十分困难。这就使得实际运作过程中，部分制度规定都停留在理论层面实践操作困难。应该说，村民自治制度并没有完全适应社会的快速变化，现有的制度为村民提供的参与途径和方式有限，在真正解决面临的多样化需求时，现有自治制度不能满足村民们的需求，进而造成村民日益增长的参与需求在现有制度供给不充分之间的矛盾。这种制度变迁的滞后，进而导致制度外的空间为农民进行利益表达提供了非正规性方式。最后造成村民自治制度空转，制度外的无序参与问题产生。

2.3 自治法律不够完善

首先，在国家层面上，尽管2010年和2018年都对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修改和完善，并且出台了许多与现实情况相适应的配套对策和方案并纳入了立法的体系，但总体上这些配套措施仍不能满足当前的现实需求。另外，《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然对村民自治作了具体的规定，但其只对“村民委员会”作出定义及要求，缺乏对“村民自治”的定义。也缺乏村民自治的各类主体的明确，使得村民自治在实际运行中依然缺乏相关的法律依据。其次，在地方层面上，地方政府在制订和处理村民自治规范时缺乏具体的指导。导致一些地方的村民自治出现地方性法规缺乏针对性与具体可操作性的问题。此外，在村民自治的制度规范上对四个民主的重视也各不相同。当前村民自治的配套制度上对民主选举重视度较高，而在民主监督、民主决策、民主管理方面则缺乏相对统一和约束力比较强的规定。导致村民自治制度的整体法律保障不平衡，总体上我国村民自治法治保障有待提高。

2.4 自治组织参与缺乏

村民委员会是法定的参与组织，法律规定“政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，由于该规定过于模糊和宽泛，在具体执行过程中由于职权划分的不明确，政府常常习惯于以命令的形式“指导”村委会工作，导致对村委会的权利造成侵害，在一定程度上削弱了村民自治。在社会组织方面，尽管政府一直强调吸纳社会组织力量，发挥社会组织在村民与村委会间的桥梁与纽带作用，但村内社会组织有名无实问题严重，不少社会组织仅有一个空架子，实际并不能对村民自治起到促进作用，参与制度中对社会组织的作用及合法性也缺乏明确的制度支持，导致社会组织没有发挥其在促进村民自治中应有的功能和作用，无法起到村民与村民自治间的桥梁作用，代表村民发声。

3 村民自治制度的提升路径

村民自治制度的发展是推进乡村治理有效，实现乡村振兴的重要一环。因此，要在保障村民参与自治的主体地位前提下，通过拓宽参与渠道、完善参与规范与机制的方式，促使村民自治制度的进一步完善。

3.1 提高村民参与意识与能力

村民作为村民自治的参与主体，村民自治的发展首先必须保障村民有效参与自治[8]。首先，通过对有关村民自治的相关法律法规及其重要性的宣传和讲解，增强村民在村民自治中的主体地位认同，保证村民自愿地、自主地、主动地参与村民自治。其次，必须采用多种形式，深入到村民当中去对其进行再教育，逐步提升农民们的科学文化水平，提高村民自身科学文化素养和参与能力，进而提升村民对村民自治的参与程度。最后，应充分利用乡村振兴政策，整合村内现有资源，依靠政府的资金支持，积极吸纳社会力量发展村内集体经济，加强农村与村民间的利益联结，提升村民对村民自治的关注度，提升村民参与自治的深度与广度。

3.2 利用多种方式优化参与条件

首先，针对当前乡村大量村民在外务工，原有参与制度不能满足村民需求的问题。通过现代网络技术的利用，拓展网上参与自治的渠道。如通过网络实时直播民主选举的过程，建立网上村民自治服务平台，开发网络实名投票途径，优化村民参与条件，提升村民参与自治的便利度。其次，在民主监督方面，可以针对不涉密的自治事务实行网上公开，进一步提升村民自治事务的公开性和透明性，方便村民进行实时监督，同时利用网络建立匿名上访程序，减少熟人社会对村民参与的影响，使村民能够更加放心、大胆地表达自己的意愿。最后，对于外出务工人员难以回村参与自治的问题，各村可以结合本村实际，将村内选举及重大事务决策放在春节期间等外出农村人口返乡高峰期内，通过灵活变通时间，方便村民回村参与自治事务，有效提高村民参与程度。

3.3 制定法律法规，提升自治规范

首先，在国家层面上应当加快村民自治配套的法律制度的制定，进一步完善村民自治法律体系，特别是针对农村的发展变化、农村人口流动的问题，应该完善相关法律，提升可操作性。其次，在地方层面上应通过对村民选举、村务公开、民主管理等方面的实际进行经验总结，针对实际形成更加具体和系统性的规定。并将这些法律法规通过政府网站与村务公开栏等方式进行公布，并加强对法律法规的宣传讲解，以提高这些法律法规的权威性，使其不仅仅停留在政府文件中。做到法规真正走入村民自治，法规服务村民自治，法规保护村民自治，使法律法规落到实处。

3.4 增强组织参与打造协调治理

村民自治的参与者是多元化的，农民、村委会、其他社会组织等各主体均可以参与到村民自治中，因此必须构建参与者协同治理的模式，形成多元参与格局。首先，必须明晰各主体间权责利边界，落实各主体的责任，保障村民自治发展秩序不受破坏；其次，必须将多元治理主体置于党的领导之下，坚持由党作为基层治理的领导核心，协调好各个参与者之间的利益关系，避免无序参与情况发生；最后，根据多种参与者参与村民自治的具体情况，不仅要制定相应的协商互动的范围以及制度规范，还必须要依据客观实际情况制定内部管理章程，约束组织及成员行为，使各参与者都能发挥自身优势，进而有序推进村民自治制度的发展。

4 结语

综上所述，村民自治作为乡村治理体系的核心内容，是我国民主政治制度的重要组成部分，也是乡村振兴战略的重要环节和重要制度保障。当前，村民自治的发展中存在村民实际参与度不足、自治法规不完善、自治制度空转以及社会组织参与程度低等问题，随着乡村振兴的推进和村民自治有效实现形式的研究不断深入，村民自治制度一定能得到进一步的优化完善，从而助推美丽乡村建设。