农户对农膜回收政策执行的满意度评价及影响因素——来自新疆1 057户棉农数据的验证

翟雪玲 刘 洋 张 杰

(1.农业农村部 农村经济研究中心，北京 100810；2.湖南农业大学 经济学院，长沙 410128；3.石河子大学 经济与管理学院，新疆 石河子 832000)

中国自20世纪70年代末从日本引进农膜(1)如无特别说明，本研究中农膜、地膜、残膜皆指农用塑料地膜。覆盖栽培技术后，农膜使用量和覆盖量不断增加，现已是世界上农膜使用数量最大的国家[1]。农膜在带来农作物产量增加的同时也引致了严重的残膜污染问题。残留的农膜不仅会降低土壤质量，影响农作物的产量和质量，还会危及农田生态环境和农村人居环境。为有效治理残膜污染，切实实现绿色转型发展，政府连续出台相关文件促进农膜回收。例如《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》、《土壤污染防治行动计划(土十条)》、《农膜回收行动方案》、《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》、《农用薄膜管理办法》，2014、2015、2017、2018、2019、2020和2021年的中央一号文件等皆对农膜回收利用提出了明确的要求，并提出至2025年，基本实现农膜全回收，全国农膜残留量实现负增长。尽管国家出台了许多政策，投入了大量资金，但农户回收残膜的积极性普遍不高，农膜回收利用率仍然较低[2]。政府政策的最终目的，是增加国民的福利，主要包括政策制定、执行、评估等环节。政策执行是实现政策目标的重要环节，政策执行的本质是主体之间考虑利益得失的博弈过程[3]。而作为农膜回收政策的直接利益主体—农户，其对政策执行的满意度是影响农膜回收政策绩效的关键因素。为此，本研究重点关注农户对农膜回收政策执行的满意度，探析农膜回收政策执行中存在的问题。

新疆是中国最重要的产棉区之一，而棉花是新疆种植面积最大的经济作物。根据中国统计局公布的数据，2018年中国棉花种植面积为223.6万hm2，其中新疆种植面积166.1万hm2，占比74.3%。中国棉花总产量610万t，人均4.4 kg，其中新疆511万t，占比83.7%，人均207.3 kg。膜下滴灌技术极大地促进了新疆农业的发展，现棉花覆膜率近100%，新疆已成为中国残膜污染最为严重的地区。长期覆膜棉田农膜残留量在42～540 kg/hm2，平均残留量为255 kg/hm2，是全国平均值的5倍[4]。鉴于此，本研究以新疆1 057户棉农的调查数据为基础，结合史密斯政策执行过程模型，通过构建定序Probit模型探讨棉农对农膜回收政策执行的满意度评价及其影响因素，以期为政府部门制定和完善相关政策提供实证依据。

1 研究综述与理论框架

传统理性经济人假设认为决策主体都是自私的，目标是自身效用最大化，经济行为主体都通过成本-效益分析来选择最优可选目标[5]。但个体行为除了受到利益驱使，由于外部环境的复杂性和不确定性，会对人类选择偏好产生影响[6-7]，使行为主体达不到“经济人”假设的完全理性程度[8]，故人们决策的标准是寻求令人满意的决策而非最优决策[9]。

1.1 文献回顾

政府政策的最终目的是增加国民福利，因为只有增进福利的政策才能够被有效地实施[10]。满意度作为心理感知与评判的重要方式，既可以反映人们对生活质量的感受，又可以评价人们获取资源效用价值的质量[11]。从政策满意度的研究看，有学者就草畜平衡奖励政策的满意度展开研究，结果表明大多数牧民对该政策满意度为一般或较为满意，但牧民对草原生态保护补奖标准的评价显著影响着牧民的生产经营行为[12-13]。另有研究认为政府的监管力度、户主年龄、受教育年限对禁牧区农牧户满意度影响显著[14]。此外，补偿政策满意度受成本效益和政策认知因素影响较大，可通过降低时间成本，加大补贴力度，来增加农户受益感知[3]。

从农膜回收方面的研究看，有学者基于江西省农户的调查，对废旧农膜回收的影响因素进行实证分析[15]。结果表明，户主年龄、文化程度和是否参加合作社、村里是否有废弃物管理制度和是否有政策支持等因素对残膜回收有显著影响。部分学者利用新疆农户调研数据分析了农户对农膜回收的认知及其主要影响因素[16-18]。此外，有学者归纳了近些年中国在农膜回收方面政府干预的内容以及对不同地方政府干预的效果进行了评价[19]。梳理有关文献，影响农户政策满意度和农膜回收的主要因素包括农户的个体特征、家庭特征、成本收益、制度与环境因素等方面[20-24]。

综合上述文献和已有研究可知，一是现有关于农膜回收的调研数据不太多，特别是农膜污染典型地区的较大规模经验数据。二是现有研究主要集中于残膜污染的现状、危害和原因分析，农膜残留对农作物生长、产出的影响等，较少对农膜回收政策进行实证层面的探讨。三是对惠农政策满意度研究多聚焦于扶贫政策的满意度、补偿政策的满意度等方面，主要对整个政策进行满意度及影响因素分析，较少单独对政策执行阶段进行实证分析。为此，课题组联合新疆石河子大学经济与管理学院在中国农膜覆盖面积最广、残膜污染最为严重的新疆地区开展了较大规模的农户调研，通过农户调研数据探讨棉农对现有农膜回收政策在执行阶段的满意度及其影响因素。

1.2 史密斯政策执行过程模型

史密斯政策执行过程模型是一个分析政策执行因素及其生态关系的理论模型。Smith[25]认为，在政策执行过程中有4个非常重要的因素(见图1)，即理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境。以上4个因素之间相互关联，任何一项因素都会直接影响到政策执行的效果。

基于上述内容，并结合本研究所要讨论的问题，理想化的政策，即农膜回收政策需结合当地实际情况，才能更好地将政策贯彻执行。执行机构，即基层执行者人员其服务意识、工作效率和执行能力对政策的贯彻落实有着重要影响。目标群体，即户主的个体特征和家庭特征影响其对农膜回收政策执行的满意度，且回收农膜所带来的经济效益和成本约束也是需重点考虑的方面。政策环境，具体可归纳为当地政府对农膜回收政策的宣传力度，政府对回收农膜的奖励以及对不合理处置农膜的处罚，政策的长期稳定性等。

图1 史密斯政策执行过程模型Fig.1 Smith policy implementation process model

依据上述分析并结合已有研究，农户是造成农业生产性废弃物污染的责任主体，也是环境规制政策的作用对象，防治农膜污染离不开广大农户的积极参与。环境规制政策的最终目的是实现经济与环境的协调发展。农户自身利益需求与农膜回收政策的差异表现为对政策的满意度。满意度作为心理感知与评判的重要指标，可以评价人们的效用。农户对农膜回收政策执行情况的满意度越高，意味着农膜回收政策落实的阻力越小。而已有研究表明，史密斯政策执行过程模型是一个分析政策执行因素的理论模型。故结合史密斯政策执行过程模型和农膜回收政策支持环境，分析农户对农膜回收政策的执行满意度评价以及影响因素是一种科学且可行的方法。

2 材料与方法

2.1 数据来源及样本特征

2.1.1数据来源

本研究所使用的数据来源于2018年7—8月课题组及新疆石河子大学经济与管理学院在新疆维吾尔自治区开展的棉农调查。调研团根据棉花集中区域，农膜污染较为严重的区域，综合考虑调研数据的可操作性，依据分层抽样与随机抽样原则选择了阿克苏、喀什、巴州、昌吉、塔城、第一师、第二师、第七师和第八师等地区的部分棉农，主要通过与农户面对面访谈的形式进行。调查内容包括棉农个人及家庭基本情况、棉农对农膜回收和农膜回收政策的认知、对农膜回收成本的感知、对政府农膜回收政策执行的评价等。调研数据覆盖了南北疆的地区、自治州和生产兵团，样本具有一定的代表性。根据本研究目的，剔除无效问卷后，最终得到用于回归分析的样本数为1 057户。此外，为保证问卷质量，正式调研之前进行了预调查，删除了部分与主题结合不紧密的内容，调研人员在前期也接受了问卷以及谈话技巧等方面的培训。

2.1.2样本特征

1)户主个体特征。从年龄分布来看，40岁及以上的户主比例为85.34%，表明样本棉农的年龄结构较为合理。从受教育程度来看，初中及以下学历的棉农占全体样本棉农的80.89%，这与中国农民受教育程度不高的事实较为吻合，详见表1。

表1 变量的具体含义、基本特征Table 1 The variable of specific meaning and basic characteristics

表2 棉农对农膜回收认知特征的描述性统计Table 2 Descriptive statistics of cognitive characteristics of cotton farmers on agricultural film recycling

2)棉农家庭特征。数据显示农业科技示范户的比例为11.16%，该比例与实际情况较为吻合。农业科技示范户的要求一般为拥护农村各项方针政策，文化程度相对较高，具有丰富的生产实践经验，有适度生产经营规模，积极推广适宜农业技术的农户。从家庭劳动力数量分布看，家庭劳动力人数大多为2～4人，具有6人及以上劳动力的家庭较少。此外，加入棉花专业合作组织的棉农比例为17.12%。虽然占比不高，但是在调研中发现，为规避市场风险，大多数棉农有意向加入棉花专业合作社，但由于已加入合作社的棉农经济收益还不稳定，故大部分棉农处于观望状态。

3)成本约束特征。即棉农认为回收农膜所花的时间和资金。其中，“很少”、“较少”、“一般”、“较多”、“很多”分别计为“1～5分”。研究显示，棉农认为回收农膜耗费的时间较多，占比55.63%；与此同时，棉农认为回收农膜所花的资金也不少，占比47.20%。据实地调查，棉农回收农膜的方式中有一半还是以棉农自行捡拾为主。即便有部分棉农使用残膜回收机回收农膜，限于政策补贴力度不够，棉田平整情况不一，故普及度不高，使用面积较小，详见表2。

4)棉农政策认知和评价特征。调查发现，棉农对农膜回收政策还不太了解，其中对政策较为了解的棉农仅占19.59%。此外，被调查棉农对于政府在促进农膜回收方面的评价整体偏低(1～10，“1—非常不确定，10—非常确定”)。其中，当地政府对棉农回收农膜经济奖励的合理程度仅为4.21分，对不合理处置农膜行为经济处罚的合理程度仅为4.54分。有研究表明，棉农愿意接受政府对于回收农膜的补偿额度为1.77 hm2，但目前当地政府在这方面的补偿标准还有待提高[26]。

2.2 模型构建

本研究目的在于探析棉农对农膜回收政策执行的满意度评价及其影响因素。本研究中政策执行满意度划分为5个等级，即“非常不满意”、“不满意”、“一般”、“满意”、“非常满意”，分别采用1～5的序数来表达。鉴于被解释变量农膜回收政策执行满意度为定序变量，遂选择定序Probit模型(Ordered Probit model)进行分析。

由于参与农膜回收的棉农花费了部分时间、资金在残膜回收上，易引致其生活成本上升及农作物耕种效率下降等负面效应。因此，农户在参与农膜回收利用行动时会考虑所付出的成本，包括资金成本和时间成本。另外，根据外部性和公共物品理论，农户在没有激励或约束等机制存在的情况下，农户不会积极参与农膜回收行动。因此，当地政府对农膜回收行为的奖励以及对农膜不合理处置行为的惩罚影响着农户对农膜回收政策执行的满意度评价。与此同时，农户作为参与农膜回收行为的主体，其个体特征、家庭特征、政策认知也存在明显差异，这些都是影响农户对农膜回收政策执行满意度评价的重要因素。为此，模型具体设定如下：

(1)

式中：α1<α2<α3<α4为待估参数，称为“切点”或门槛值(在表4中简称“threshold”)；Y表示棉农对政策执行的满意度；X表示具体的解释变量；β为自变量系数，ε为随机干扰项。

根据前述分析，农膜回收政策的执行情况主要体现在政策内容、力度、效果等这3个方面。为此，本研究设定了3个定序Probit模型。模型1为棉农对农膜回收政策内容的满意程度；模型2为棉农对农膜回收政策执行力度的满意程度；模型3为棉农对农膜回收政策执行效果的满意程度。定序Logit或Probit模型背后有一个基本假定，即平行回归假定(比例发生比率的假定)。该假定是指自变量对每一个累积对数发生比率的影响都相同。本研究中，通过对模型1～3 进行平行性检验，发现3个模型皆通过检验(Prob>chi2均大于0.05)，模型满足平行回归假定意味着解释变量之间不存在较大多重共线性问题，且模型拟合度较好。此外，模型1～3在进行定序Probit回归分析时，皆使用了稳健标准误，在一定程度上缓解了一般截面数据主要存在的异方差问题。

3 结果与讨论

3.1 因变量描述性统计

根据表3可以发现，棉农对农膜回收政策内容、执行力度、执行效果较为满意的比例分别仅为27.25%、23.27%和22.80%，评价都较低。其中对农膜回收政策执行效果的满意程度最低。结合史密斯政策执行模型，可能的原因有如下几个方面：一是地方农膜回收政策没有与当地生产实践紧密结合，棉农感受到的实惠较少；二是政策在执行过程中由于激励和处罚机制不完善，加之回收成本较高，因而推广效果不明显；三是农膜回收直接效益短时间内难以显现，棉农回收积极性不高。

表3 棉农对农膜回收政策执行满意度的描述性统计Table 3 Descriptive statistics of cotton farmers’ satisfaction on the implementation of agricultural film recycling policies

3.2 实证结果分析

本研究运用stata 14.0软件对定序Probit模型进行估计(表4)。具体结果分析如下：

1)户主个体特征。文化程度这个变量在模型3中有10%的显著性水平，且方向为负。可能的原因是文化程度越高，非农就业机会越多，视野较广，而政策执行效果与心理预期差距较大[3]。

2)家庭经营特征。是否加入棉花专业合作社这个因素在模型1有5%的显著性水平，且与模型3中的偏回归系数方向相反。表明加入了专业合作社的棉农对农膜回收政策的内容不甚满意。可能的原因是农业机械补贴、残膜回收补贴等方面的惠农政策还没有达到社员们的心理预期。家庭劳动力在模型2中有5%的显著性水平，可能的解释是农膜回收政策执行的力度可体现在激励性和约束性政策的执行方面，经济补贴或者处罚显著影响着家庭劳动力回收残膜。

3)成本约束特征。回收农膜所花的时间在模型2和3中都显著；回收农膜所花的资金在3个模型中均有1%的显著性水平。可以发现，这2个变量的偏回归系数相反。可能的原因是，回收农膜所需的时间和资金成本与棉农对农膜回收政策的执行满意度高度相关。一方面，一般来说，棉农回收农膜所花费的时间越少，对政策的执行满意度越高。但受访棉农中的农膜回收方式有一半是以自行捡拾为主，而该方式耗时耗力，为此他们更为关注政策的执行力度和效果。另一方面，若棉农自行投入资金回收农膜的花费越低，并结合农膜回收资源化利用的价值，故棉农对政策的执行满意度相对越高。

表4 棉农对农膜回收政策执行满意度评价的影响因素分析Table 4 Analysis of influencing factors on cotton farmers’ satisfaction and evaluation onagricultural film recycling policy implementation

4)棉农政策认知和评价特征。“棉农对农膜回收政策的了解程度”在模型1～3中均在99%的置信区间上显著为正。表明棉农对农膜回收政策愈了解，对政策执行的满意度愈高，包括政策内容、力度和效果。此外，当地政府对农膜回收行为经济奖励的合理程度这个变量在模型1～3中均在99%的置信区间上显著为正。可见，政府对棉农回收农膜的经济激励愈合理，棉农对政策执行的满意度愈高，参与农膜回收行动的积极性愈高。在模型2和3中，当地政府对不合理处置农膜行为经济处罚的合理程度在99%的置信区间上显著为正。可能的解释是，棉农在农业生产经营行为受到“约束”的情境下，综合考虑成本与收益，政府对不合理处置农膜行为的经济处罚愈合理，棉农对农膜回收政策的执行力度和效果愈满意。有研究表明激励性和约束性规制政策皆对农业绿色生产意愿有显著正向调节效应[27]。

此外，为验证模型的稳健性，本研究采用上述相同的策略，使用OLS和定序Logit分别对模型进行再次回归，发现自变量的显著性和影响方向与表4较为一致。可认为回归结果存在数据窥视偏差(Data-snooping bias)的可能性不大，模型较为稳健。考虑到篇幅问题，下面仅列出OLS的回归结果(表5)。

表5 棉农对农膜回收政策执行满意度评价的OLS回归分析Table 5 OLS regression analysis on cotton farmers’ satisfaction with the implementation of agricultural film recycling policies

表5(续)

4 结论与建议

本研究以新疆1 057户棉农的调查数据为基础，结合史密斯政策执行过程模型，通过构建定序Probit模型探讨棉农对农膜回收政策执行的满意度评价及其影响因素。结果表明，棉农对农膜回收政策执行情况的满意程度都较低，对农膜回收政策的内容、执行力度、执行效果较为满意及以上的比例分别仅为27.25%、23.27%和22.80%，其中对政策执行效果的满意度评价最低。此外，户主受教育程度、是否加入棉花专业合作社、家庭劳动力人数、对农膜回收政策的了解程度、农膜回收所花的时间和资金、政府对农膜回收行为奖励的合理程度、政府对不合理处置农膜行为处罚的合理程度等变量均是影响棉农对农膜回收政策执行满意度的重要因素。

基于上述结论，本研究认为提高棉农对农膜回收政策执行的满意度评价可从以下几个方面着手：第一，完善农膜回收政策的奖励机制。提高棉农捡拾交售残膜行为的补贴力度，鼓励棉农开展残膜回收。增强补贴政策的灵活性，根据不同的棉花生产规模实行不同的残膜补贴政策，棉花种植面积越大，残膜回收奖励水平越高。第二，加大对部分乡镇和村级回收站点的补贴力度，科学合理布局回收站点，降低棉农残膜回收的时间成本。对回收量大的站点给予更多奖励和扶持，对购买残膜回收机进行较高额度的补贴。第三，完善农膜回收政策的惩罚机制。根据各地实际情况制定农膜回收条例和法规，依据“污染者付费原则”对农户不合理处置农膜的行为进行经济惩罚和批评教育，对生产不符合标准的农膜企业加大处罚力度。第四，加强对农膜回收政策的宣传力度。当地政府或基层组织可通过手机、电视、电脑、广播等新闻媒介，利用会议、培训、发放宣传材料等多种群众喜闻乐见的方式宣传农膜回收政策和残膜危害，提高农户对农膜回收政策以及对不合理处置农膜对农作物生长及生态环境造成不良影响的认识。第五，发挥专业合作社在残膜回收方面的示范引领作用。充分发挥合作社在农膜回收技术指导、农膜回收效果示范、农膜回收政策宣传方面的优势，促进国家农膜回收政策的贯彻落实。第六，构建基层环境保护监督体系，发挥媒体监督作用，将农膜污染作为农田环境保护的重要内容纳入乡村振兴考核指标体系，确保残膜污染治理取得实效。