政府投资项目投资控制管理策略

蒋 伟

平度市审计局

1 引言

当前政府投资项目在社会建设中日益发挥重要作用，但是在投资控制管理工作中还存在较多问题，本文通过分析现存问题提出多条加强投资控制力度的策略。

2 投资控制管理现存问题

（1）项目决策仓促。部分政府部门在项目建设初期对决策工作重视程度不够，对投资项目的实际环境、社会需求因素缺乏基本的调研，在没有充分论证项目是否可行的前提下决定投资项目，最终导致投资项目无法达到理想预期；缺乏项目预算也是项目决策阶段的重要弊病。部分业主出于催促项目快速建设投产的目的，在分析项目可行性过程中有意隐瞒部分事实，在可行性研究报告中对项目的投资建设可行性夸张描述；同时对投资项目建设中的隐患因素以及成本造价则含糊其词、遮遮掩掩，通过违规的隐瞒现象意图塑造项目可行的氛围。虽然项目决策过程中经过专业机构等社会资源的论证，但是论证走过场现象屡见不鲜；更有甚者在论证工作中存在暗箱操作现象，通过违规压低项目造价导致可行性分析投资额虚低。

（2）缺乏项目设计原则。项目设计方案是投资项目建设的蓝图和根本，建设单位出于缩短项目建设周期的目的，在项目建设工作中忽视建设方案、施工图纸的设计，或认为方案图纸的设计是可有可无的环节，并采取项目建设与方案图纸设计同步进行的方式，导致项目施工建设行为缺乏最基本的原则和参照标准。由于项目建设施工没有统一规范的蓝图标准，建设施工中随意更改施工内容范围、调整项目投资数额规模等乱象频出；最终导致项目建设施工预算大幅度超出投资估算规模且施工实体效果与规划要求相去甚远。

（3）招投标与合同制度存在弊端。政府投资项目招投标工作公开性不足、暗箱操作现象严重问题较为突出。在招投标过程中缺乏行之有效地操作和监督标准，对投资项目配套工程则采用私下处理或非公开招标方式，导致配套工程中资金使用混乱、成本控制难等问题。项目建设方在制定招投标文件时缺乏基本规范，招投标文件中对项目使用的设备、造价等重要因素描述不清，无法形成控制项目投资造价成本的有效依据。在制定投资项目合同时未能明确规定制约条款以及对单方面违约行为的约束措施，当合同签订双方发生纠纷时，签订的项目合同则无法发挥约束效力。

（4）项目建设现场管控不力。对项目建设过程的管控是项目实体落实的重要保证，由于相当数量的建设单位未能建立完善的项目建设管理机制，对项目建设的指挥则由其他部门人员兼任。专业型人才的严重匮乏则导致项目建设方严重缺乏管理投资项目建设的实际经验，现场施工效率不高，返工等现象时有发生，显著提升投资项目建设的有形成本与无形成本。

（5）验收审计模式落后。在投资项目的竣工验收环节中存在严重的敷衍了事现象，对项目建设质量的检查停留在表面层次，对建设项目中的隐蔽工程验收更是无从谈起。低效的项目竣工验收则显著提升项目本身造价并大幅度超出概算规模。对投资建设项目的审计是控制项目建设造价的保证，低质量、层次性差的投资项目建设审计工作则导致项目建设造价不稳定性增强；政府部门投资建设项目规模普遍较大且环节众多，传统单一的审计模式不适用于大规模建设项目。

3 优化投资控制管理策略

（1）做好项目决策工作。项目前期的决策是保证投资项目顺利实施并反馈效益的重要基础，也是控制投资项目成本的保证。通常情况下决策对项目造价和成本影响是非常显著的，部分情况下甚至完全决定项目造价成本。因此政府在投资项目时需要高度重视前期阶段的准备工作，在充分调研项目的基础上收集必要的资料数据，并确保项目资料的真实性和可靠性，根据资料对投资项目的基础环境、技术手段做到全面掌握，从实用性、操作性等多个角度分析投资项目的可行性，在分析论证的过程中可以充分利用专家资源和社会资源，对投资项目进行全面彻底的评估。在充分决策的同时将决策结果生成为格式规范、内容完整的项目可行性报告。在项目决策工作对专家评估资源的利用是十分必要的，例如在投资项目评估的过程中充分听取经济、技术等多个领域专家的意见和建议，从多角度明确投资项目的实际效益和价值，从而提升项目可行性研究的全面性和针对性，有助于实现项目投资的利益最大化效果，也为政府部门制定投资项目预算、控制项目实施建设过程中的各项成本开支提供有力依据支撑。

（2）高质量落实设计任务。投资项目控制体系中，项目设计始终是重中之重。政府部门在投资项目建设时需要设计优质项目方案，为投资项目在各个阶段的规划落实提供蓝图和参考。基于保证设计规范性和质量的考虑，政府部门在项目设计阶段引入招投标机制，由多家社会单位参与投资项目设计的招标，并通过良性、透明化的竞争选择性价比最好、资质最优的设计单位具体落实投资项目的设计任务，为投资项目的最终顺利落成铺就道路。通常情况下对投资项目设计的招投标应涉及设计工作的每个阶段，例如项目规划图的设计、项目方案的制定等应通过严格的招投标工作方可敲定。项目设计环节与竞争机制的结合是保证设计任务质量的重要因素，通过竞争机制对项目设计人员形成激励效应，促使设计人员在项目设计工作中秉承控制造价、降低成本、精益求精的原则，在细致分析投资项目内涵的基础上严格执行可行性研究报告中的各项标准要求；对施工图的设计要秉承控制概算、把握控制限额要求，严格按照资金分配情况设计施工图，避免项目实际投资超过既定的投资限额。在项目设计中发挥监理工作的作用，聘请专业技能过硬的监理工程师参与到投资项目的可行性建议研究环节，凭借丰富的行业经验为政府投资项目提供可行性研究建议，并指出投资项目施工中可能发生的意外或缺陷因素，提出避免或解决问题的方案或建议。在项目设计阶段应充分重视可行性研究报告之中的细则项，通过有效地项目设计控制工作保证项目设计的质量。

（3）提升招投标规范性并落实合同内容。在项目招投标体系中需要制定合理规范的招投标文件，并在文件中明确规定有关投资项目造价成本的法规和要求，确定计算投资项目造价的操作方式。投资项目中通常包括种类数量较多的设备，在招投标文件中要详细列出投资项目所使用的所有设备种类、名称以及对应的价格，并确定投资项目整体的成本总价，作为设定招投标参考控制价格的重要因素。投资项目招投标应严格遵守招投标的相关法律与规章制度，要求投资项目招投标必须阳光公开进行，从根本上保证投资项目招投标信息的透明性和准确性，避免招投标过程中的暗箱操作行为。例如在审核政府投资项目过程中应面向全社会公开招投标的具体内容以及责任信息，招标人应按照招投标法规要求公布招标公告具体内容，招标监管部门在其中要扮演好监督裁判角色。在公布招标公告的同时还应当发布资质审核公告以及入围招投标的法人人选，对投资项目招投标中存在舞弊、违法操作的个体或团体要公布于众，详细说明其在招投标工作中的违法违规行为。在项目招投标成本控制体系中要秉承节省成本的原则，在保证投资项目自身质量的基础上合理压低成本，避免单方面追求压低投资项目成本的行为。在部分项目招投标工作中存在投标商恶意压低价格、在项目建设中选择劣质材料并缩减必要工序的行为，显著降低政府投资项目质量。由此可见规范项目招投标的每个环节是十分重要的。

投资项目合同是约束双方、特别是项目建设方在项目建设工作中成本控制行为的规范标准；在合同中应充分考虑到投资项目建设中存在费用冲突问题，对项目建设造价、周期以及附加文件都要明确说明；在项目建设结算时要严格遵循合同条款，避免因合同条款不清导致的费用纠纷事件。合同的签订和履行应在监理工程师和项目投资方共同监督下进行，保证投资项目合同的基本效力并尽力避免项目建设中可能发生的设计变更、材料不合格等现象，同时明确项目建设中的索赔处理方法。

（4）严格控制项目施工过程。投资项目建设施工具有对项目造价影响低、对项目影响程度大的特征，本质上是将项目从设计图纸落实到现场环境的过程。受投资规模、人力配备等诸多因素影响，投资项目建设施工普遍具有周期长、调用资源种类多等特征，且项目施工材料价格本身具有强周期性特征，受原材料以及市场环境影响极其明显。若未能做到对投资项目施工的有效控制，极易导致项目施工中的成本超标、周期延长等现象。由此可见加强投资项目建设施工管理力度的重要性，在项目建设行为中要严格按照事先设计的项目施工图，未经许可双方不能随意修改项目施工方案，保证项目建设的规模和标准符合既定要求。政府投资项目一般包括较多的隐蔽工程，在项目验收工作中对隐蔽工程同样要高标准验收；且项目验收是对建设项目质量的全面验证，在验收时原则上应由建设单位、监理单位等所有参与项目的单位或人员参加，项目施工中不得随意改变工程量。项目施工控制体系应与签证准入制度相结合，对项目施工中工程量的调整与变更要秉承合理控制、有效控制的原则，确保项目施工环节和工程量的变更合理合法。必要情况下可以派遣专业人员前往项目建设现场，进而达到对项目施工造价的控制。

（5）提升结算审计精准性。在项目建设完成后对投资项目进行结算，投资项目建设投资规模与结算环节密切相关，规范有序的竣工结算工作是项目投资规模合理的重要保证，并有效避免项目建设中费用的重复计算等问题。竣工结算是一项复杂、系统性的任务，通过竣工结算确定投资项目的设计变更、签证、图纸等内容是否符合要求，同时严格按照法律法规对项目建设中的招标文件、协议内容进行全面审核，确保期间审查任务高标准落实。政府投资项目的建设与审计工作密切相关，在审计投资项目时要严格按照国家颁布的审计监督办法，对政府投资项目的各个环节均要严格审计；对规模偏大、周期较长的政府投资项目则要开展跟踪审计工作，对项目从决策到最终竣工全过程实时跟踪审计，有效确保政府投资项目的每个环节按标准落实。跟踪审计本质上是对被审计对象的全面审计，在被审计对象不断推进的过程中执行同步审计，确保被审计对象的各个阶段均符合国家法律法规要求。现代化建设项目审计体系中着重强调跟踪审计机制，通过跟踪审计时刻掌握建设项目的工程量完成变化情况以及资金拨款的使用情况，及时发现项目施工建设中存在的各类问题并纠正，保证项目建设中各类资源的合理利用。跟踪审计的应用对现行政府投资项目管理体系起到很好的补充作用，审计部门采用跟踪审计模式检查项目建设中的各项行为，从而发挥应有的督促效应。

4 结束语

加强投资控制管理是保证政府投资项目规范落实并造福于社会的重要保证，在投资项目建设的过程中应着眼于各个建设阶段，在合理把控建设环节的基础上确保投资项目发挥其应有效力。