消防执法改革中的火灾调查制度探究

刘兴龙

摘要：当前，消防监督检查、消防行政许可、火灾调查等14项内容，有的已经在实施当中，有的正在试点即将推行，有的还在进一步论证当中。其中，火灾调查作为保障消防救援机构依法履行职责、保护火灾当事人合法权益的一项重要内容，它被喻为查找火灾事故原因、追究火灾事故责任、防范火灾风险的“金钥匙”，但却在改革中涉及较少。文章就创新火灾调查制度、提高火灾调查效率、发挥火灾调查、化解社会矛盾等方面进行探讨和研究。

关键词：消防;火灾调查;制度创新;提升效率;化解纠纷

2019年新修订的《中华人民共和国消防法》第五十一条规定：“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。”法律赋予了消防救援机构调查火灾原因的权利和职责。当前，火灾频发、数量激增、原因复杂，对火灾调查工作提出了新要求、新期待。如何改革创新火灾调查模式，提高火灾调查效率，对于有效化解社会矛盾，维护社会稳定具有积极意义。

1  现行火灾调查制度分析

1.1  现行火灾调查模式

2019年10月24日，消防救援局办公室关于征求《消防产品监督管理规定》和《火灾事故调查规定》意见的通知，《火灾事故调查规定》第六条第一款这样规定：“火灾事故调查由县级以上地方人民政府消防救援机构实施。”消防改制以后，消防救援机构是实行火灾调查的行政主体。

1.1.1  火灾调查主体法定

《火灾事故調查规定》（2019年修订）第六条规定，取消了县级以上地方人民政府公安机关的火灾调查主管权力，也取消了铁路、港航、民航公安机关和国有林区的森林公安机关、消防机构负责调查其消防监督范围内发生火灾的调查权利。除涉嫌失火、纵火等刑事犯罪和军事设施火灾外，其他火灾事故的调查工作依法由消防救援机构主管和实施，其他单位和个人没有调查权。

1.1.2  火灾调查程序法定

《火灾事故调查规定》（2019年修订）第十二条规定，增加了适用简易调查程序，且直接财产损失特别轻微的火灾事故，经当事人同意，可以仅登记火灾有关情况，不再进行火灾事故调查。修订前的《火灾事故调查规定》并没有这样的规定，也就是说，即使直接财产损失轻微、特别轻微也要进行火灾调查，这样必然会增加人力、物力投入，增加火灾调查的成本，降低火灾调查效率。新修订的《火灾事故调查规定》增加了消防站火灾登记制度，不仅提升了火灾调查效率，同时与消防员参与监督执法改革遥相呼应。

1.1.3  火灾调查统计法定

《火灾事故调查规定》（2019年修订）第二十七条规定，受损单位和个人应当于火灾扑灭之日起七日内向火灾发生地的区、县级人民政府消防救援机构如实申报火灾直接财产损失，并附有效证明材料。第二十八条规定，消防救援机构应当根据受损单位和个人的申报、依法设立的价格鉴定机构出具的火灾直接财产损失鉴定意见以及调查核实情况，按照有关规定，对火灾直接经济损失和人员伤亡进行如实统计。这些都是依据消防法予以设定的，不能随意创造和改变。

1.2  现行火灾调查模式存在的短板

在火灾量少、案情简单的过去，现行火灾调查制度发挥了很好的作用。但面对火灾量大、案情复杂的当前，现行火灾调查模式短板就凸显了。

1.2.1  专业火灾调查人才匮乏

按照《火灾事故调查规定》设定的初衷，火灾事故调查工作应由具有火灾事故调查资格的专业人员负责。由于火灾的复杂性，原本从事火灾调查的人员就少，加上改制带来的火灾调查专业部门裁并、人才流失，更是加剧了当前火灾调查工作的困境。现行消防救援机构编制改革，仅一类支队设有火灾调查专业科室，其他地市均未设置火灾调查科室。更严重的是所有大队一级未明确专业的火灾调查人员。“麻雀虽小，五脏俱全。”不能因为编制少，就不设立专业部门、专业岗位来负责专业的火灾调查。现行的做法就是，当火灾发生时，哪个专业技术指挥员值班便由谁进行调查，甚至刚刚从事防火监督岗位的专业技术指挥员，有些还是非消防专业地方院校毕业的，还没有来得及学习、熟悉业务，就直接进行火灾调查，这样调查出来火灾原因的真实性、权威性值得深思。

1.2.2  火灾逐起调查制度减弱

火灾的发生与社会经济的发展是呈正相关的，经济越发达，人类活动越频繁，火灾发生的起数越多。据消防救援局发布的2019年全国火灾情况分析，全国全年共接警出动127.6万起，其中抢险救援和社会救助分别为36.6万起，也就是说火灾接警出动大概为54.4万起。但是，发布的接报火灾是23.3万起，两个数据相差了31.1万起。除了谎报火警出动、未到达现场火灾熄灭、火灾损失轻微等占比，但不至于两个数据相差如此之大。况且，在实际的数据录入中，为了减轻火灾调查工作量，人为将火灾损失降低至轻微录入火灾统计系统，或擅自将火灾录入为抢险救援等。由此可见，如此数量的火灾总量尚不是火灾的全部，各地仍不同程度存在未如实统计火灾的现象。同时，相比火灾数量、复杂性的不断增加，各地市火灾调查专业机构的缺位、火灾调查人才的匮乏、火灾专业性的降低，直接导致火灾调查制度的减弱。

1.2.3  火灾调查随意性较大

火灾调查中，新入职火灾调查人员，尤其是非消防专业毕业学生，缺乏系统专业的火灾调查理论知识;入职时间长的火灾调查人员，经验是不缺了，但缺乏刨根问底、追求真相的“福尔摩斯”精神。这两种现象，造成了火灾调查就是“息事宁人”的过程。加之，由于经费不足或者保管不善，缺少先进的火灾调查仪器和设施设备，火灾调查人员只能凭借经验判断火灾成因，这必然导致火灾调查结论真实性和权威性的降低。同时，在火灾损失统计中，当事人为了降低火灾损失或者影响，人为瞒报火灾造成的真实损害，火灾统计人员为了避免繁杂的统计和折算，经常“睁一只眼闭一只眼”，从而导致火灾损失真实性、可靠性的降低。以上三种现象都直接或者间接增加了火灾调查的随意性，不利于火灾调查工作的开展。

由此可见，现行的火灾调查模式短板凸显，加强和改革火灾调查制度势在必行。

2  火灾调查制度改革设计探究

立足当前火灾调查工作实际，借鉴国内外先进经验做法，需要建立政府主导下的多元化火灾调查模式，充分发挥延伸调查反向推动治理能力作用，积极稳妥化解火灾引起的社会纠纷和矛盾。

2.1  加快地方火灾调查立法进程

少数地方为了解决火灾调查覆盖率低、火灾调查水平不高、火灾调查权威性不强的问题，积极运用立法手段，对火灾调查模式进行了不断探索。1994年的《黑龙江省消防条例》为当时的消防救援机构增设了火灾调查结束后就当事人提出的火灾赔偿进行调解的职能。2010年的《西藏自治区消防条例》规定，火灾事故发生地人民政府应当将火灾事故调查情况报上级人民政府。严格的火灾调查程序一定程度上提升了火灾调查结果的权威性。2011年的《山东省消防条例》规定，依法对有人员伤亡的火灾和特殊场所发生的火灾实行重点调查，对其他火灾实行依申请调查，其他火灾以统计性调查为主，不再出具火灾事故认定书。地方可以尝试结合本地消防安全状况，运用好立法手段，既要保障火灾当事人的权益，又要缓解行政资源和行政成本压力，切实推进火灾调查制度科学建设。

2.2  改革法定火灾调查职责范围

建立火灾分级调查制度和备案制度。单纯依靠政府解决社会矛盾、化解民众纠纷，不能提高行政效率，反而会拖累政府，增加行政成本。因此，面临消防救援机构人少事多的困境，精简法定的火灾调查范围显得尤为迫切和需要。借鉴国内先进经验，可以建立三级火灾调查和备案机制。第一级，消防救援机构依法对致人死亡或者重伤，发生在人员密集、高层或者地下公共建筑、大型仓储和文物保护单位等场所发生的火灾履行调查职权。第二级，对于一般场所发生的、危害性不大、社会影响小的火灾，可以放权由基层人民政府组织调查处理，后报消防救援机构备案。第三级，对于财产损失轻微或特别轻微的火灾，鼓励基层自治组织进行调节或者当事人自行处理，并依法向消防救援机构登记备案。同时，还可以探讨允许依法设立第三方社会火灾调查组织，采用政府购买服务的方式，协助消防救援机构或者基层人民政府开展火灾调查。当然，对于失火、纵火等刑事案件则由公安机关依法查处。

2.3  完善轻微火灾简易登记制度

消防救援局关于印发《消防救援中队轻微火灾简易登记制度（试行）》的规定，“火灾事实清楚，当事人对火灾事实无异议的;单方火灾事故，不涉及其他当事人、无赔偿纠纷的;无人员伤亡的;无放火嫌疑的;不涉及保险理赔的;火灾直接财产损失显著轻微的。”可以适用简易登记制度，并报消防救援局备案。轻微火灾简易制度为消防站参与火灾调查提供了政策依据。消防站承担轻微火灾现场简易登记工作，是对现有职责任务的整合，是火灾调查统计的基础性工作，也是灭火救援工作中不可或缺的重要组成部分，对于实现火灾调查“繁简分流”，提高火灾的调查率和统计的准确率具有重要意义。

2.4  探索火灾调查执法分离制度

以地市级消防救援机构为单位，以区县级火灾调查人才为依托，建立健全火灾调查队伍，并纳入地方人力资源部门人才资源库，完善火灾调查员培养考核机制，同时建立初级、中级、高级三级递升制度。打开权力口子，逐步允许社会人才报考火灾调查员，允许非政府机关的火灾调查员依法参与火灾调查工作。同时，现行火灾调查技术行为行政化倾向严重。消防救援机构应该借鉴公安机关的做法，建立法医鉴定制度。火灾调查交给具备资格的火灾调查员，经调查后出具具备法律效力的火灾事故认定书和火灾调查报告，并依法承担法律责任。火灾技术调查强调的是科学性、专业性和独立性，行政机关不能干预调查员的调查结论和火灾原因认定。要遵循回避原则，参与火灾调查的技术人员不能参与到火灾事故的责任追究和行政执法中，也就是说，行政处罚或者责任追究的人员不能由火灾调查人员兼任。

2.5  改进火灾损失申报统计制度

因火灾损失赔偿而发生的纠纷，属于典型的民事纠纷，应该按照“谁主张、谁举证”的原则，由火灾损失当事人依法主动向消防救援机构予以申报。为了避免当事人瞒报、谎报火灾损失或者放大火灾损失，确保火灾损失统计的准确性和科学性，可以从以下三个方面入手。一是建立火灾损失税收减免制度。对于没有获得保险或者赔偿的火灾单位或者个人，可以将消防救援机构审核通过的火灾损失计入当年或者来年的生产成本，减免单位或者个人的纳税额度。二是建立火灾损失谎报征信黑名单制度。有奖必有惩，对于瞒报、谎报火灾损失的单位或者当事人，经教育不整改，情节严重的，应将其纳入失信人黑名单，从增加税率、限制贷款等方面加以惩处。三是建立第三方服务机构参与统计制度。采取政府购买服务方式，鼓励社会专业的统计机构、物价机构参与火灾损失申报、统计和核定工作，并对统计结果承担法律责任。

2.6  探索多样化火灾调查新机制

消防执法改革已进入深水区，火灾调查机制需要与时俱进。一是加强涉火案件协作机制建设。针对有人员死亡的火灾，国家机关、广播电台、电视台、学校、医院、养老院、托儿所、幼儿园、文物保护单位、邮政和通信、交通枢纽等部门和单位发生社会影响大的火灾，具有放火嫌疑的火灾，由具有管辖权的消防救援机构和公安机关刑侦部门负责组织实施。必要时，上一级消防救援机构、公安机关刑侦部门予以协调、指导。二是组建孵化中心培养火灾调查人才。以全国火灾调查知名专家和各省市火灾调查领军人才为技术带头人，依托各级火灾事故调查专家委员会和火灾调查技术服务队组建“火调技术孵化中心”。广泛开展与高等院校、科研院所的战略合作;采取新老传承、师徒帮带，跟班作业、实战训练、目标引领、课题攻坚等模式，亦战亦研、全力施为，对全省火灾调查业务开展全面指导和定点帮扶，以不断提升適应新时代需要的火灾调查技术、广泛培养理实兼备的火灾调查人才为目标，在“育”“导”“研”等方面发力见效。三是成立火灾调查专家委员库。要充分发挥各行业领域专家对火灾事故调查的技术支撑和专业指导作用，全面提高火灾事故调查认定的准确性和科学性。聘用各行业领域专家，参加火灾调查以及与火灾调查相关的课题研究、技术咨询、培训授课等任务，充分发挥各行业领域专家对火灾事故调查的技术支撑和专业指导作用，全面提高火灾事故调查认定的准确性和科学性。火灾调查专家委员会每年至少召开一次全体委员工作会议，通报委员会工作情况，开展学术交流等活动，研究火灾调查工作中存在的问题，提出加强和改进火灾调查工作的意见建议。

3  结语

火灾调查是消防救援机构依法履行的重要职责，是保护火灾当事人合法权益的一项重要内容。在深化消防执法改革的当前，更应该加快地方立法，建立政府主导，消防救援机構负责，社会力量参与，火事依法调解，自行解决纷争的多元化火灾调查机制，符合当前火灾形势和火灾调查工作的实际需要，更有利于化解社会矛盾，维护社会的长治久安。

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Research on fire investigation

system in fire law enforcement reform

Liu Xinglong

Leshan Municipal Fire and Rescue Brigade of Sichuan Province

Abstract：At present， there are 14 items， including fire supervision and inspection， fire administrative license， and fire investigation. Some are already in implementation， some are about to be implemented in pilot projects， and some are still in the process of further demonstration. Among them， fire investigation is an important content to ensure that fire and rescue agencies perform their duties in accordance with the law and protect the legitimate rights and interests of fire parties. It is regarded as the “golden key” to find out the causes of fire accidents， investigate the responsibility of fire accidents and prevent fire risks. But it is less involved in the reforms. This paper discusses and studies the innovation of fire investigation system， the improvement of fire investigation efficiency， and the exertion of fire investigation to resolve social contradictions.

Keywords：fire protection;fire investigation;system innovation;promote efficiency;resolve disputes