排污许可证实施的监督管理的探究

孙 捷

（福建省环境保护股份公司，福建 福州 350000）

前言

在20世纪80年代之后，我国工业水平得到快速提升，但是环保意识不足，使得我国相关地区遭受严重的环境污染问题。国家在2015年颁布相关法律，制定了排污许可的管理制度，为排污许可提供良好法律保障。之后提出“一证式”管理体系以及其他规范标准，深入改革排污许可证制度，进入2020年我国开始针对固定污染源的排污许可证进行全面覆盖。为了强化排污许可管理工作，对相关单位排污行为进行有效规范，对污染物排放进行有效控制，优化生态环境，国务院在2021年1月24日发布了《排污许可管理条例》（以下简称《条例》），所以现阶段相关部门主要工作就是开展监管工作[1]。

1 排污许可证监管发展阶段

许可证制度属于控制点源排放的综合型制度，核心内容是排放标准，将监测、信息记录以及报告作为实施的重要政策工具。对于西方国家的排污许可证，已经涵盖科技标准、法律制度、社会共治以及管理机制的健全社会管理系统。根据该管理系统，充分保证许可证合理性，同时获得广泛认同，管理人员借助对污染企业的守法报告进行核查，并结合现场核查工作，可以充分低成本、高效率地对点源排放进行管控。

许可证主要是对企业外部责任进行界定，体现出博弈之后社会公平价值。对于监管工作，主要是在企业生产经营与管理活动中体现出环境成本的公平性，并保证博弈程序具有良好理性，充分提高信息流转效率，保证各个利益相关者能够实现良性互动。对于许可证监管工作，应该保证企业积极履行自身责任，理想状态为公共参与广泛、政府监督有效以及企业可以自觉守法[2]。

结合机制理论假设，对于公共产品，所有利益相关者均有可能对真实信息进行隐瞒进而获得理想收益。许可证监管应该保证价值信息有序流转，不然无法通过制度设计对配置效率进行合理权衡，也无法让利益相关者主动参与其中。所以，确保点源环境信息可以充分收集以及流转，为守法责任提供良好依据，同时为环保技术创新与统计管理提供良好保障，是许可证持续优化标准方法的数据支撑。

另外，对于任何制度来讲均存在滞后性以及分阶段发展特征。根据理想状态和现实之间差距、有效性目标等因素，能够把许可证监管工作划分为社会利益、自愿参与以及信息效率3个阶段，见图1。

图1 排污许可证实施监管的3个阶段

2 排污许可证监管问题

2.1 政府监管中行政许可证制度问题

排污许可是社会责任的许可形式，就是在公共利益可利用空间的夹缝中，许可证制度充分创造出一种价值突出的无形资源与有形资源，但是会面临滥用职权、限制竞争以及资源配置等问题。若是环境持续恶化使得民众在健康环境方面的需求受到严重影响，那么环境就会上升到国家利益层面，充分推动排序许可实施与发展[3]。

资源配置缺乏均衡性，使得市场失灵，主要原因就是信息缺乏对称性，应该通过实施许可证保证信息能够顺利获取。限制竞争体现出许可证固定性特点，就是许可流转以及退出自由程度，应该对经济刺激性管理方法及进行科学设计。此处并不是指流转买卖排污权，由于其本质上没有将排污权利赋予企业，此种权利没有财产属性，主要指排污许可，即许可退出，进而为经济增量、环境改善提供良好空间。滥用权利对于许可权利造成较大限制，对于信息流转以及管理行为等一般会停留于被许可人和许可权人之间，经常排除受害民众等利益相关者利益。因为政府和企业之间在政治与经济方面具有利益关系，同时由于信息较为集中，所以存在共同博弈动机以及力量，实施许可证过程中，管理机制应该保证公众代表与第三方可以直接参与。

2.2 监管技术问题

持续优化、改革排污许可证的主要目的就是为了建立将许可证作为中心，结合自行监测、环境影响评价以及总量分配的，集动态化、信息化于一体的“一证式”管理系统。所以许可证内容应该涵盖污染因素、产品产能、污染防治、设备工艺等方面，另外应该不断强化监管人员的技术能力要求。由于我国实施排污许可证的时间较短，同时由于我国工业企业数量多、规模大等特点，所以相关部门与人员主要是集中开展许可证核发工作，针对企业以及审核人员进行政策宣传以及技术培训工作。同时各个地区的许可证审核任务一般是由环评审核工作人员完成，环监人员在审核方面并未全面参与，无法充分发挥环监作用，严重影响监管的技术准备工作。

3 实施排污许可证过程的监管策略

3.1 提高公众参与积极性

《条例》规定，在制定污染防治可行技术指南过程中需要充分征求社会公众意见，所以公众参与对于监督工作具有重要意义，应该保证公众参与的积极性。在原则上，媒体报道需要保持客观性，属于公众参与的重要形式，或是推动参与过程，公众参与主体主要涵盖组织与普通个体。对于普通公众来讲主要是关注环境质量，非常注重家庭健康与个人健康。另外，财产价值，就是商户成本与价值、个人购买房产价值走向等。普通公众在污染源关注方面，会在距离增加过程中出现衰减趋势，但是空气污染具有区域特征，普通公众在污染源监督方面也不断突破空间限制。在污染源监督工作中，普通公众力量薄弱，借助组织力量才可以将其作用充分发挥出来，组织类型主要涵盖竞争性组织与公益性组织。对于公益组织，一般是以环保公益层面开展污染源监督工作，可以由普通民众组建，针对相关企业违法行为展开专业查证以及监测工作。竞争组织主要是和污染源企业存在竞争关系的经济组织，例如生产经营与环境资源竞争企业，借助污染监督实现公平竞争[4]。

以理论角度分析，排污许可证能够保证环境始终处于公平竞争状态，至少能够为问题讨论以及处理提供明确范围与基础保障。在公众参与方面，政府不要扮演取代者，需要积极引导公众理性开展相关监督工作，保证企业能够根据相关法规开展排污工作，有效维护环境权益。持证企业需要严格守法，不断推动绿色生产以及科普宣传，同时为社区提供一定就业岗位，对公众质疑进行有效应对。在政府决策以及环境评估方面，需要对公众资产、环境效益的损失价值进行充分考虑，普通公众还应该及时举报许可证监督过程出现的违法现象。同时，还需要对环境利益与公益诉讼予以足够重视，鼓励竞争组织与公益组织基于法制框架下对自身公平竞争以及环境权益进行诉求，进而充分引导公众由无组织形态发展为合作委托的法制形式。

3.2 全面公开企业信息

开展监管工作时，需要为公众知情权提供保障，建设健全信息渠道。各个利益相关者在环境质量优化目标方面首先完成自身社会角色任务，之后参与社会选择。各个利益相关者主要通过获取信息的渠道体现影响力。若是各个利益相关者均可以纳入到有效的信息渠道，则基于信息公开作用下，可以弱化相互对抗现象。所以，只有政府确保排污许可证公共共享才可以充分提高公众理性参与程度，企业需要负责向利益相关者进行宣传以及释疑。

目前公众能在平台上看到的事后资料就是执行报告，缺乏监测信息和监督执法信息。对此，应该建立行政执法公示制度，有效补充事后公开内容，强化行政执法信息化建设以及信息共享，优化网上执法办案与信息查询系统。保证公众能够通过正确渠道及时了解监督执法情况，提高其满意度，进而调动其参与积极性。

3.3 借助智能化技术充分保证监管效率

应该借助环保台账手段展开全面覆盖，同时积极借助物联网感知技术，构建智能环境监控系统，进而实现智能监管目标。结合工艺过程数据信息对相关数据展开有效提取，通过神经网络等现代化建模技术，建立过程运行状况和环保信息的数据库。借助技术模型与获取的数据，针对不同行业建立数据库，保证排序许可证监管工作顺利开展。借助前沿软件技术开展测量以及预测工作，保证许可证数据异常问题得到及时发现，同时及时展开警告处理。借助AI技术和互联网技术构建排污监管体系，按照企业环保台账管理流程，科学判断污染源监测以及环保台账信息。选择互联网技术和大数据技术，构建涵盖全要素一体化监管系统，进而提高监管工作深入程度与细致性，对企业进行自动筛选工作时，若是发现疑问或是问题，应该对相关部门进行有效追溯展开充分核实，同时结合最终结果制动工作，提高监管工作针对性，借助智能化监管模式减小人力资源投入。

4 结语

排污许可证是我国现阶段生态文明工程的关键内容，许可证核心内容就是证后监管工作，社会公众、排污企业以及政府部分应该共同参与监管工作。通过提高公众参与积极性、全面公开企业信息与政府信息、借助智能化技术充分保证监管效率等策略，充分保证许可证监管效果。